Статья 46. Право на занятие педагогической деятельностью
Комментируемая норма устанавливает общие образовательные требования (образовательный ценз), дающие право лицу заниматься образовательной деятельностью, на занятие искомой должности. Этот ценз определён в виде минимума - среднего профессионального или высшего образования. Дополнительным обязательным требованием на занятие указанной деятельностью является наличие знаний и умений, перечисленных в ЕТКС и/или профессиональном стандарте. Если первое ещё как-то понятно, то что такое профессиональный стандарт из комментируемой нормы и всего Закона не ясно.
Номенклатура должностей, то есть перечень названий руководящих работников, осуществляющих деятельность в образовательной сфере, утверждается Правительством России. Проект такого Постановления опубликован на официальном сайте Министерства образования и науки. В него вошли 4 должности руководителей образовательных организаций и 28 должностей педагогических работников: воспитатель (включая старшего), музыкальный руководитель, учитель, преподаватель, тьютор (от англ. опекун, защитник. Видимо, сегодняшний воспитатель, концертмейстер, учитель-дефектолог, учитель-логопед (логопед), педагог-психолог, социальный педагог, педагог-библиотекарь, педагог-организатор, инструктор по физической культуре, тренер-преподаватель (включая старшего), старший вожатый, преподаватель-организатор основ безопасности жизнедеятельности, инструктор по труду, методист (включая старшего), педагог дополнительного образования (включая старшего), руководитель физического воспитания, мастер производственного обучения, декан факультета (директор института), заведующий кафедрой, профессор, доцент, старший преподаватель, ассистент.*(69) Хорошо, что этот вопрос не оставлен на откуп Министерству образования и науки. Однако плохо, что не определены сроки, на которые этот перечень утверждается и в какие обновляется.
Статья 47. Правовой статус педагогических работников. Права и свободы педагогических работников, гарантии их реализации
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку ранее образовательные законы самостоятельной статьи, посвященной правовому статусу педагогических работников, не содержали.
Содержание комментируемой статьи столь же объёмно, как и её название. Правовой статус педагогических работников, определённый комментируемой частью статьи, является частным проявлением общего правового статуса человека, определённого в теории конституционного права, то есть совокупность права, свобод и обязанностей, а также гарантий их реализации. Однако их права разделены Законом на две группы: трудовые и академические. И если источник первых понятен, то откуда берутся вторые и каким нормативным правовым актом, помимо комментируемого Закона, они закреплены, остаётся неясным. К тому же в качестве источника этих прав и обязанностей, в статье указано федеральное и региональное законодательство. Остаётся вопрос: насколько законодательство субъекта Федерации может расширять перечень прав педагогического работника, а главное - его обязанностей, и как это согласуется с конституционным принципом равноправия. Нельзя также забывать, что в понятие "законодательство" в нашей стране традиционно входит не только закон, но и многочисленные подзаконные акты.
Из демагогических словосочетаний, которыми наполнена ч. 2 комментируемой статьи, следует, что педагогические работники обладают каким-то "особым статусом", который, видимо, определён настоящим Законом, но прямо об этом в комментируемой норме не сказано.
Далее следует перечень академических прав и свобод, которые сами по себе не вызывают возражений, кроме неопределённости их юридической силы и гарантий реализации, за исключением права на обращение в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. В комментируемой норме речь даже не идёт о судебной защите этих прав. А между тем, цель авторов Закона благая: создать механизм реализации конституционной нормы о свободе преподавания, а вот механизм её воплощения выбран крайне неудачный.
Часть 4 комментируемой статьи важна тем, что устанавливает пределы действия академических прав и свобод педагогического работника. Таким пределом являются права и свободы других участников образовательных отношений, закреплённые в локальных нормативных актов организаций, в которых они служат. Как известно, в соответствии со ст. 8 Трудового кодекса России локальные нормативные акты принимаются работодателем с учётом мнения представительного органа работников.*(70) Однако хитрость этой нормы состоит в том, что если порядок согласования локального акта с профсоюзной организацией, предусмотренный ст. 372 ТК РФ, соблюдён, то никакой суд, прокуратура, трудовая инспекция не могут это акт опротестовать, а как известно, коллектив не всегда бывает прав.
Часть 5 комментируемой статьи устанавливает перечень трудовых прав и социальных гарантий педагогических работников. Примечательно, что эти права отличаются от общих прав и свобод работника, установленных Трудовым кодексом России, в сторону увеличения социальных гарантий для педагогических работников. Например, они имеют право на сокращённую продолжительность рабочего времени, право на удлинённый ежегодный отпуск, внеочередное предоставление жилья и др. Примечательно, что перечень этих прав имеет открытый характер. Очевидно, субъекты Федерации вправе дополнять его какими-то индивидуальными правами и социальными гарантиями в соответствии с частью 1 настоящей статьи (см. комментарий).
Комментируемая часть 6 статьи содержит подробный перечень элементов и видов нагрузки, включённой в рабочее время педагогических работников. Этот перечень также является открытым, а его содержание зависит от занимаемой должности и индивидуального плана работника.
Согласно части 7 комментируемой статьи соотношение режима рабочего времени и времени отдыха педагогического работника определяется коллективным договором, ПВТР, расписанием и актами Министерства образования и науки и/или его территориальных управлений. Такое разнообразие нормативно-правового регулирования этого вопроса, на наш взгляд, чревато перегибами как в лучшую, так и в худшую стороны. Последнее часто проявляется в последнее время.
Частями 8-10 комментируемой статьи установлено, что педагогические работники, работающие в сельской местности, имеют право на компенсацию расходов на оплату жилья, отопления и освещения, все работники этой сферы имеют право на получение оплаты в размере, установленном субъектом Федерации, за участие в ЕГЭ, а также иные дополнительные меры государственной поддержки, устанавливаемой актами субъектов Федерации.
Статья 48. Обязанности и ответственность педагогических работников
Положения комментируемой статьи в целом не являются новыми для отечественного образовательного законодательства, поскольку обязанности педагогических работников были представлены, в частности, в нормах ст. 20 Закона N 125-ФЗ.
Комментируемая статья открывается закрытым перечнем обязанностей педагогических работников, также отличающимся по содержанию от установленного ТК РФ. Из всех 11 обязанностей более или менее конкретными, имеющими критерии для оценки, являются последние две обязанности, да и те содержат в тексте отсылочные нормы к абстрактному установлению законодательством Российской Федерации порядка обучения и проверке знаний, а также уставу организации, принимаемому в порядке, определённом иным нормативным правовым актом - ст. 52 ГК РФ, на который к тому же нет ссылки в комментируемом Законе.
Частью 2 комментируемой статьи установлен запрет на оказание педагогическим работником платных услуг, если это приводит к возникновения конфликта интересов (подробнее о конфликте интересов см. комментарий к п. 33 ст. 2 Закона). Речь, очевидно, идёт о платном репетиторстве. Однако сама по себе формулировка юридической нормы вызывает удивление, поскольку эти отношения имеют договорной гражданско-правовой характер и не создают конфликт интересов, поскольку эти отношения не являются образовательными в чистом виде.
Частью 3 комментируемой статьи авторы Закона пытаются поставить образовательные организации и участников создаваемых в них отношений вне политики. В целом, это правильно и отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права. Однако ни КоАП РФ, ни УК РФ, ни сам комментируемый Закон или какое-либо другое законодательство России не предусматривает юридической ответственности за подобного рода деятельность. А норма без ответственности за её неисполнение превращается в фикцию, чем и пользовались отдельные руководители ВУЗов в выборную кампанию 2011-12 гг. Возможно, этот пробел можно восполнить уставами или иными локальными актами, однако у руководителей образовательных учреждений в этом нет служебной заинтересованности.
Завершающая часть комментируемой статьи содержит стандартную норму об ответственности педагогического работника за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. Ответственность за такие нарушения предусмотрена в виде учёта этих сведений при прохождении педагогическими работниками аттестации. Никакой более серьёзной ответственности за это комментируемый Законе не предусматривает.
Статья 49. Аттестация педагогических работников
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку образовательные законы не содержали самостоятельной статьи, а лишь упоминали об аттестации педагогических работников. Общий механизм и базовые нормы (положения) об аттестации работников содержит трудовое законодательство (ТК РФ). Трудовой кодекс РФ по отношению к комментируемой статье является актом общего регулирования, а нормы закона об образовании являются специальными.
Первая часть комментируемой статьи определяет цели проведения аттестации педагогических работников - установление квалификационной категории. Для всех педагогических работников аттестация проводится по инициативе работодателя при приёме на работу или по желанию самого педагогического работника. Исключение составляет профессорско-преподавательский состав, проходящий периодическую аттестацию в сроки, предусмотренные заключенным с ним трудовым договором.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает общие легальные сроки проведения аттестации педагогических работников - один раз в пять лет. Комиссии по проведению аттестации в соответствии с комментируемой нормой формируются самостоятельно организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Часть 3 комментируемой статьи регламентирует участие органов публичной власти (федеральных и региональных) в аттестации педагогических работников в зависимости от формы собственности организации. Подчеркнём, что в аттестации участвуют все педагогические работники, независимо от формы собственности организации, в которой они работают.
Завершающая часть комментируемой статьи определяет государственные органы, устанавливающие порядок проведения аттестации педагогических работников в лице Министерства образования и науки России, а также государственной инспекции труда.
Статья 50. Научно-педагогические работники
В целом, рассматриваемая статья не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку положения о научно-педагогических кадрах содержались в ст. 20 Закона N 125-ФЗ, посвященной работникам высших учебных заведений. Между тем комментируемый закон рассредоточил положения о работниках образовательных организаций высшего образования в нескольких статьях, с учетом их положения в структуре образовательной организации и реализации образовательной функции.
Открывается комментируемая статья нормой, определяющей понятие "научно-педагогические работники". В эту категорию входят работники высшей школы и образовательных учреждений, реализующих дополнительные профессиональные программы. Как правило, эти программы реализуются в рамках высшей школы, хотя в исключительных случаях могут создаваться организации для самостоятельного дополнительного образования. Однако это образование всегда получают обучаемые, имеющие высшее образование.
В целом, эти педагогические работники относятся к категории профессорско-преподавательского состава этих организаций.
Далее в частях 2 и 3 комментируемой статьи определяются дополнительные права и обязанности научных работников, которые они получают помимо перечисленных в ст. 47-48 настоящего Закона (подробнее см. комментарий).
К ним относятся права, связанные с участием в самоуправлении научными коллективами, а также права, развивающие конституционную свободу научного и технического творчества. Такой же характер имеют и обязанности научных работников по отношению к обучаемым.
Статья 51. Правовой статус руководителя образовательной организации. Президент образовательной организации высшего образования
Положения комментируемой статьи не являются новыми для отечественного законодательства об образовании, поскольку нормы о статусе руководителя ранее сдержались образовательных законах (ст. 35 Закона N 3266-1 и ст. 20 Закона N 125-ФЗ).
В рамках комментируемой статьи вместо определения правового статуса руководителя образовательной организации, который, очевидно, определяется уставом этой организации (см. ч. 6 настоящей статьи), статья посвящена порядку легитимации этого лица. В частности, комментируемая часть ст. 51 закрепляет все способы занятия им искомой должности: избрание общим собранием (конференцией) с последующим утверждением учредителем, назначение учредителем, назначение Президентом страны в случаях, установленных федеральными законами, и назначение Правительством России. Последнее касается ректоров федеральных университетов.
Части 2-10 комментируемой статьи определяют общие требования к кандидатам на эту должность, подтверждают запрет на её занятие, установленный трудовым законодательством (подробнее см. комментарий к ч. 4 ст. 47 Закона), прохождение обязательной аттестации, запрет на занятие должности по совместительству и иные особенности порядка занятия указанной должности.
В начале 90-х годов прошлого века в ВУЗах страны была учреждена должность президента, тогда рассматривавшаяся как временная, дабы безболезненно освободиться от "красных" ректоров, носителей социалистических традиций. Однако комментируемый Закон сохранил эту должность и даже предоставил ВУЗам право самостоятельно решать вопрос об учреждении такой должности, ограничив полномочия президентов сроком избрания на 5 лет (часть 11-14 комментируемой статьи).
Статья 52. Иные работники образовательных организаций
Помимо должностей педагогических и научных работников, в образовательных организациях комментируемой статьёй Закона устанавливаются должности работников, осуществляющих вспомогательные функции: инженерно-технические, административно-хозяйственные, производственные, учебно-вспомогательные и иные.
Стоит отметить, что положения комментируемой статьи отчасти уже были представлены в нормах образовательного законодательства. Так, в ст. 20 закона о высшем образовании (N 125-ФЗ), именуемой "Работники высших учебных заведений", упоминалось, что в высших учебных заведениях предусматриваются должности инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала. Требования к их квалификации определяются ЕТКС и профессиональными стандартами.
Права, обязанности и ответственность этих категорий работников устанавливаются законодательством России, ПВТР и иными локальными актами. Руководящие работники этой категории служащих обладают правами, социальными гарантиями и мерами социальной поддержки в соответствии с п. 3 и 5 ч. 5 и ч. 8 ст. 47 Закона (подробнее см. комментарий).
