Мета та критерії поділу земель на категорії. Цільове призначення та функціональне використання земель.

Міністерство внутрішніх справ УКРАЇНИ

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

 

Кафедра господарсько-правових дисциплін

 

Лекція

 

з дисципліни «Земельно-правовий процес»

 

 

Тема №4 Поділ земель на категорії та процесуальний правопорядок зміни цільового призначення земельної ділянки

(2 години)

 

Для здобувачів вищої освіти юридичного факультету

 

Дніпропетровськ – 2015

Лекцію підготував в.о. завідувача кафедри господарсько-правових дисциплін Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, к.ю.н., доцент Чабаненко М.М.

 

Рецензенти:

 

 

Уркевич В.Ю., доцент кафедри аграрного права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», д.ю.н., доцент

Малий В.Ю., доцент кафедри цивільного права Дніпропетровського національного університету імені Олеся Гончара, к.ю.н.

 

 

Лекція обговорена та схвалена на засіданні кафедри господарсько-правових дисциплін

03 червня 2015 року,

протокол № 23.

 

ПЛАН ЛЕКЦІЇ:

 

1. Мета та критерії поділу земель на категорії. Цільове призначення та функціональне використання земель.

2. Процесуальний порядок зміни цільового призначення земельної ділянки.

3. Зміна цільового призначення особливо цінних земель.

4. Наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

РЕКОМЕНДОВАНА Література:

1. Про Державний земельний кадастр: Закон України від 07.07.2011 р. // Голос України від 06.08.2011 р. №145.

2. Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.03 // Відомості Верховної Ради України, 2003, N 39, ст.350

3. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб" 11.04.02 № 502 // Офіційний вісник України. - 2002 р. № 15 від 26/04/2002, стор. 87, стаття 818.

4. Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель: наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 р. №548 // Офіційний вісник України. – 2010. – №85. – Ст. 3006.

5. Земельне право України: підруч. для студ. юрид. спец. навч. закл./В.І. Семчик, П.Ф. Кулинич, М.В. Шульга. – К.: Вид. Дім «Ін Юре», 2008. – 600с.

6. Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П. Гетьман та ін.: За ред М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 368 с.

7. Мірошниченко А.М. Земельне право України: Навч. посіб. - К.: Алерта, 2012. - 392 с.

8. Возняк Р.П., Ступень М.Г., Падляк І.М. Земельно-правовий процес:Навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів. – 2-ге видання, стереотипне. – Львів: «Новий Світ – 2000». – 2007. – 224с.

9. Земельний кодекс України: Науково – практичний коментар. Видання шосте, доповнене – Х.: ТОВ «Одіссей», 2009. – 624с.

10. Земельний кодекс України: Науково-практичний коментар / За заг. ред. В.І. Семчика. – 3-е вид., перероб. і доп. – К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2007. – 896 с.

11. Мірошниченко А.М., Марусенко Р.І. Науково-практичний коментар до Земельного кодексу України. - К.: Алерта; ЦУЛ, 2011. – 516с.

12. Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения земель на категории по целевому назначению // Экологическое право. - 2005. - № 2. - С. 29-32.

13. Ковальський Д. Проблемні питання порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб // Юридична Україна. - 2003. - № 9. - С. 36-40.

14. Кулинич П. Визначення цільового призначення земельних ділянок при видачі селянам державних актів на право власності на землю // Приватизація землі: закон, практика, проблеми. - 2004. - № 4. - С. 9-16.

 

 

МЕТА ЛЕКЦІЇ:

Мета цієї лекції полягає у охарактеризуванні критерій поділу земель на категорії, порядок зміни цільового призначення земельної ділянки, порядок зміни цільового призначення особливо цінних земель, наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель

 

ВСТУП

 

Дана лекція з теми «Поділ земель на категорії та процесуальний правопорядок зміни цільового призначення земельної ділянки» розкриває особливості правового регулювання земельно-процесуальних відносин, що виникають при встановленні або зміні цільового призначення земельних ділянок. Вивчення цієї теми необхідне для майбутньої діяльності фахівців у сфері комплексного юридичного забезпечення прав та інтересів суб’єктів в галузі земельних відносин.

Лекція з теми «Поділ земель на категорії та процесуальний правопорядок зміни цільового призначення земельної ділянки» тісно пов’язана із усіма лекціями курсу, має базове теоретичне та методологічне значення для їх опанування студентами.

І ПИТАННЯ

МЕТА ТА КРИТЕРІЇ ПОДІЛУ ЗЕМЕЛЬ НА КАТЕГОРІЇ. ЦІЛЬОВЕ ПРИЗНАЧЕННЯ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНЕ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ.

 

Поділ земель на категорії за цільовим призначенням є фундаментальним положенням земельного законодавства України. Саме виходячи із такого поділу побудована система особливої частини земельного права як галузі права, науки та навчальної дисципліни, а також структура земельного законодавства як зовнішньої форми вираження земельно-правових норм.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України (далі – ЗК України),

Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісового фонду;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.”

Правила про поділ земель на категорії дісталися Україні “у спадок” від земельного права радянських часів. У часи, коли земля перебувала у виключній державній власності та її використання здійснювалося в дозвільному порядку за правилом “дозволено лише те, що прямо передбачено”, поділ земель на категорії за цільовим призначенням цілком себе виправдовував. Між тим, на даний час накопичилося достатньо багато проблем, пов’язаних із поділом земель України на категорії. Численність та серйозність цих проблем, на наш погляд, змушують замислитись над доцільністю збереження поділу земель на категорії у його існуючому вигляді.

Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗК України, що була процитована вище, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб’єктом використання. Віднесення земель до певних категорій за суб’єктом їх використання, можливо, було виправдане за часів СРСР, коли юридичні особи мали спеціальну правосуб’єктність, могли здійснювати лише визначені види діяльності, підпорядковувалися визначеним органам управління. У сучасних же умовах даний підхід є вочевидь застарілим.

Існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст. ст. 14, 16 Закону України “Про планування та забудову територій”, ч. 3 ст. 83 ЗК України). Не знайшли адекватного відображення у легальному поділі земель на категорії і землі “культового (церковного) фонду, … космічного забезпечення, державного матеріального резерву, водно-болотних угідь та торф’яного фонду, родовищ корисних копалин, мисливського фонду та підвищеної екологічної небезпеки”, та ін., на що зверталася увага акад. В.І. Андрейцевим. Навряд чи можна вважати задовільним те, що всі ці землі “ховаються” за формулою “землі іншого призначення” (п. ”ж” ч. 1 ст. 19 ЗК України). Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗК України, Закон України “Про планування і забудову територій”). Як уже зазначалося у спеціальній літературі, засоби планування, такі як зонування, є альтернативою принципу встановлення “цільового призначення земель”, який є несумісним з умовами ринкової економіки, із повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою.

У сучасних умовах правових режим земель повинен визначатися таким чином:

1) в законодавстві повинні фіксуватися основні обмеження і приписи щодо використання найбільш важливих і типових земель (наприклад, основних об’єктів природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення, оздоровчого призначення, типових об’єктів транспорту, тощо), що мають групуватися в категорії земель. Від принципу встановлення безпосередньо в законі цільового призначення всіх земель слід відмовитися;

2) більш детальні обмеження та приписи, що доповнюють законодавчі або компенсують їх відсутність, повинні міститися у планувальній документації (насамперед, із зонування);

3) конкретний режим земельної ділянки повинен визначатися у землевпорядній документації щодо цієї конкретної ділянки.

Така схема, на наш погляд, дозволить повно і вичерпно визначати правовий режим всіх земельних ділянок, уникаючи невиправданих обмежень та перешкод у їх використанні. У законодавстві не визначені також формальні критерії віднесення тих чи інших ділянок до певних категорій земель. Цільове призначення земельної ділянки (а отже, і належність її до певної категорії) на сьогодні на практиці визначають кількома способами, що можуть давати різні результати:

1) за фактичним становищем,

2) за даними державного земельного кадастру, які можуть суперечити існуючому фактичному становищу, землевпорядній та містобудівній документації тощо,

3) за даними землевпорядної документації (проектами відведення тощо),

4) за даними статистичної звітності.

Невідкладним завданням слід вважати внесення ясності в дане питання.

У певних випадках первинним повинен бути фактичний стан земельної ділянки (наприклад, знаходження на ній природного водного об’єкту, лісових насаджень, правомірно збудованих об’єктів житлової та громадської забудови та ін.), адже територія під річкою Дніпро має бути землями водного фонду незалежно від будь-яких документів. Якщо землевпорядна, містобудівна або кадастрова документація не відповідають фактичному стану, вони повинні бути виправлені.

В інших випадках визначальним мають бути положення містобудівної та землевпорядної документації. Так, якщо проектом відведення передбачений певний режим земельної ділянки, що не збігається із земельно-кадастровою документацією або фактичним використанням, слід вносити зміни до земельно-кадастрової документації та усувати нецільове фактичне використання земельної ділянки.

Дані земельно-кадастрової документації, на наше переконання, повинні фіксувати існуюче цільове призначення земельної ділянки (встановлене за фактичним станом або за землевпорядною документацією), а не бути підставою для встановлення цільового призначення. Статистична звітність також може лише відображати існуючий стан, проте не може сама по собі визначати цільове призначення.

Проблемною також є ситуація, коли земельна ділянка може одночасно належати до кількох категорій земель. Така ситуація є цілком можливою, наприклад, коли до земель об’єктів природно-заповідного фонду або земель оборони входять землі лісового та водного фонду, землі сільськогосподарського призначення тощо (дуже поширена ситуація); коли до земель водного фонду належать землі житлової та громадської забудови тощо. Чинне земельне законодавство спеціально не регулює співвідношення між режимами різних категорій земель, крім випадків оподаткування земельних ділянок земельним податком (ч. 2 ст. 6 Закону України “Про плату за землю”). І хоча у більшості випадків закон в принципі дозволяє вирішити колізії, що виникають між різними правовими режимами, на практиці таке вирішення може становити серйозну проблему, у правозастосуванні трапляються серйозні помилки, на що звернув увагу В. В. Носік на прикладі земель населених пунктів (земель житлової та громадської забудови) та земель водного фонду.

Існуючі норми передбачають пріоритетність земель сільськогосподарського призначення: ст. 23 ЗК України прямо передбачає принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, а ст. ст. 207-209 ЗК України передбачає обов’язок відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва у разі виведення сільськогосподарських угідь зі сфери сільськогосподарського виробництва, що є дієвим економічним засобом забезпечення пріоритетності цих земель. Ст. 207-209 ЗК України передбачають також аналогічне правило щодо лісових угідь, що в сукупності із нормами лісового законодавства, які встановлюють ускладнений порядок переведення лісових земель у нелісові (ст. ст. 42, 43 Лісового кодексу України), фактично встановлює пріоритетність земель лісового фонду. При цьому взаємне ранжування пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду не здійснене.

В сучасних умовах правило про абсолютний пріоритет земель сільськогосподарського призначення вже втратило свою доцільність і в окремих випадках є навіть шкідливим, зважаючи на надмірну розораність земель в Україні, що являє собою серйозну екологічну проблему. Видається, що пріоритети слід розташувати таким чином (в порядку зменшення):

- особливо охоронювані території (земельні ділянки природно-заповідного фонду, історико-культурного призначення, оздоровчого призначення);

- земельні ділянки природних екологічних систем (лісові угіддя, водні та водно-болотні угіддя, ділянки природного степу);

- сільськогосподарські угіддя;

- землі рекреаційного призначення (призначені для стаціонарної рекреації);

- інші землі (житлової та громадської забудови, несільськогосподарські угіддя в складі земель сільськогосподарського призначення, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони, тощо).

Висновок.

Залежно від цільового призначення земельний фонд поділяється на категорії земель, що мають різний правовий режим використання і охорони. ЗК України виділяє 9 великих груп земель за цією класифікаційною ознакою.

Велике природоохоронне, естетичне, рекреаційне, ресурсозберігаюче, виховне навантаження має виділення категорії земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. До цієї категорії увійшли землі природно-заповідного фонду України, інші види земель, що підлягають особливій охороні згідно із законами України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про природно-заповідний фонд України", "Про туризм" і "Про охорону та використання пам'яток історії та культури". Землям цієї категорії надається особливий охоронний правовий режим, який полягає у вилучені їх з господарського використання. Площі, зайняті землями цієї категорії, в останнє десятиріччя мають тенденцію до постійного збільшення, що є позитивним фактом у контексті визнання еколого-оздоровчої ролі цих територій для людини та інших біологічних ресурсів планети.

 

 

ІІ ПИТАННЯ