Как отмечается в юридической литературе, одним из условий эффективности производства по делам об административных правонарушениях является определение и закрепление соответствующей системы органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать эти дела[9]. Статья 22.1 КоАП РФ представляет нам систему органов и должностных лиц, наделённых правом в пределах полномочий, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, рассматривать дела об административных правонарушениях. Итак, эта система представлена:
1) судьями (мировыми судьями);
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Верно мнение И.В. Тимошенко о том, что «в отличие от правосудия, которое может осуществляться только судом, административная юрисдикция характеризуется множественностью её субъектов, наличие которых среди прочего обусловлено в том числе и множественностью категорий самих административных правонарушений, а концентрация полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению административных наказаний в каком-нибудь одном органе неизбежно привела бы к неоправданной волоките при рассмотрении данных дел, к большим затратам времени и средств, от чего, как следствие, пострадало бы основное преимущество административно-юрисдикционного процесса - его оперативность и относительная простота»[10].
Как справедливо отмечает В.В. Денисенко, «любой орган (должностное лицо) выполняет определённые задачи и, исходя из их анализа, можно констатировать, что не на все органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 22.1 КоАП РФ), возложены задачи выявления административных правонарушений»[11]. Иначе говоря, речь идёт о тех органах, которые вступают в производство по делу об административном правонарушении исключительно на стадии рассмотрения дела. Это судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии и иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов РФ. Кроме того, «в каждом федеральном органе исполнительной власти, ином государственном органе, … осуществляющем административно-юрисдикционную деятельность, можно выделить две категории лиц, обладающих разноуровневой компетенцией. Первую группу составляют должностные лица, уполномоченные на применение мер административного принуждения в целях предупреждения и пресечения административных деликтов и, как правило, не наделённые административно-юрисдикционными полномочиями. Вторую группу образуют должностные лица, обладающие правом применения мер административного принуждения в полном объёме»[12]. Разумеется, в числе полномочий властвующих субъектов второй группы имеется право на рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Н.Н. Цуканов, характеризуя содержание и проблемы компетенционного блока статуса органов внутренних дел как субъектов производства по делам об административных правонарушениях, в частности, отмечает следующее: «Сегодня устоявшимся является положение, при котором одно и то же должностное лицо органа внутренних дел вправе выявить административное правонарушение, оформить дело об административном правонарушении и самостоятельно вынести по нему решение. Более того, в КоАП прослеживается тенденция расширения полномочий полиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Она обусловлена объёмом и разнообразием стоящих перед полицией задач, её универсальностью как органа государственной власти и т.д.»[13].
Вместе с тем в юридической литературе высказывается точка зрения о том, что сама концентрация судебных и административных полномочий в руках административного органа выглядит недопустимой, исходя из принципа разделения властей[14]. Сомнения в обеспечении надлежащего качества деятельности органов внутренних дел на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях высказывает Б.В. Россинский: «О какой полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела может идти речь, если рассматривает дело то же самое должностное лицо, которое обнаруживает признаки правонарушения и собирает доказательства? … Корпоративность интересов субъектов административной юрисдикции, нежелание «подставляться» обусловливают сокрытие имеющихся недочётов… Социологические исследования свидетельствуют, что более 95% лиц, привлечённых к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел в суды …. более 70% самих лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды»[15].
В этой связи согласимся со следующей точкой зрения Н.Н. Цуканова: «Полагаем, всё же, что создание условий, при которых сотрудники органов внутренних дел будут эффективно и в соответствии с законом рассматривать дела об административных правонарушениях, возможно. Уместно вспомнить, что полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях обладают не только сотрудники полиции, но и работники иных правоохранительных и контролирующих органов, однако, предложения о сложении с последних юрисдикционных полномочий звучат в юридической литературе очень редко. Конечно, плохо организованная надзорная деятельность … также подрывает авторитет полиции, однако вряд ли это можно рассматривать в качестве убедительного аргумента в пользу отказа от надзорной деятельности»[16].
Весьма уместно также процитировать Отто фон Бисмарка, говорившего об эффективности государственно-служебной деятельности в любых проявлениях последней: «С плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы»[17]. Безусловно, одно лишь законодательное решение об исключении из компетенции органов внутренних дел (полиции) рассмотрения дел об административных правонарушениях не решит проблем законности и целесообразности юрисдикционного государственного управления в порученных МВД России сферах общественных отношений.
Итак, обратим внимание на перечни администраивных правонарушений, дела о которых рассматриваются должностными лицами органов внутренних дел (полицией). Часть 1 статьи 23.3 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 07.02.2011 № 4-ФЗ) определяет: «Органы внутренних дел (полиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 11.23, 12.1, частями 1 - 3 статьи 12.2, частями 1, 2, 3 статьи 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 3 статьи 12.4 (за исключением случаев незаконного нанесения цветографической схемы легкового такси), частями 1, 2 и 3.1 статьи 12.5, статьей 12.6, частями 1 и 3 статьи 12.7, статьей 12.9, частями 1 и 2 статьи 12.10, статьями 12.11 - 12.14, частями 1 - 3, частью 4 (в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи) статьи 12.15, статьями 12.16 - 12.24, частями 1 и 2 статьи 12.25, частью 1 статьи 12.27, статьями 12.28 - 12.31, 12.31.1 (за исключением легковых такси), 12.32 - 12.34, 12.36.1, 12.37, 13.24, частью 2 статьи 14.4.1, частями 2.1 и 3 статьи 14.16, статьями 14.26, 19.2, 19.15, частью 1 статьи 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования), статьями 19.24, 20.1, частями 1, 3 - 5 статьи 20.8, статьями 20.10 - 20.12, 20.14, 20.16, 20.17, частями 1 - 3 статьи 20.20, статьей 20.21, частью 1 статьи 20.23, статьей 20.24 (в отношении руководителей частных охранных организаций (объединений, ассоциаций) настоящего Кодекса»[18].
Кроме того, часть 2 статьи 23.3 КоАП РФ конкретизирует перечень соответствующих компетентных должностных лиц органов внутренних дел, определяя, что «рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, 11.9, 11.14, 11.15, 13.24, частью 2 статьи 14.4.1, частями 2.1 и 3 статьи 14.16, статьями 14.26, 19.2, частью 1 статьи 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования), статьями 19.24, 20.1, частями 1, 3 - 5 статьи 20.8, статьями 20.10 - 20.12, 20.14, 20.16, 20.17, частями 1 - 3 статьи 20.20, статьей 20.21, частью 1 статьи 20.23, статьей 20.24 (в отношении руководителей частных охранных организаций (объединений, ассоциаций)) настоящего Кодекса;
2) начальники линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместители - об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 13.24, 14.26, 20.1, частями 1, 3 - 5 статьи 20.8, статьями 20.12, 20.17, частями 1 - 3 статьи 20.20, статьей 20.21, частью 1 статьи 20.23 настоящего Кодекса;
3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, начальники линейных отделений (пунктов) полиции - об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 13.24, 20.1, частями 1 и 2 статьи 20.20 настоящего Кодекса[19];
4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, начальники линейных отделений (пунктов) полиции и другие сотрудники полиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил, - об административных правонарушениях, совершенных на железнодорожном транспорте и предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17 (за совершение нарушений на железнодорожном транспорте) настоящего Кодекса;
5) начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, начальник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, 11.23, 12.1, частями 1 - 3 статьи 12.2, частями 1, 2, 3 статьи 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 3 статьи 12.4 (за исключением случаев незаконного нанесения цветографической схемы легкового такси), частями 1, 2 и 3.1 статьи 12.5, статьей 12.6, частями 1 и 3 статьи 12.7, статьей 12.9, частями 1 и 2 статьи 12.10, статьями 12.11 - 12.14, частями 1 - 3, частью 4 (в случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи) статьи 12.15, статьями 12.16 - 12.24, частями 1 и 2 статьи 12.25, частью 1 статьи 12.27, статьями 12.28 - 12.31, 12.31.1 (за исключением легковых такси), 12.32 - 12.34, 12.36.1, 12.37, частью 1 статьи 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) настоящего Кодекса;
6) сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частью 1 статьи 12.2, частями 1, 2, 3 статьи 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частями 1 и 3.1 статьи 12.5, статьей 12.6, частями 1, 2 и 3 статьи 12.9, частью 2 статьи 12.10, частями 1 и 2 статьи 12.11, статьями 12.12 - 12.14, частями 1 - 3 статьи 12.15, частями 1, 2, 4 и 5 статьи 12.16, частями 1 - 1.2 статьи 12.17, статьями 12.18 - 12.20, частью 1 статьи 12.21, статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 статьи 12.29, частью 1 статьи 12.30, статьей 12.36.1, частью 1 статьи 12.37 настоящего Кодекса;
7) старшие государственные инспектора безопасности дорожного движения, государственные инспектора безопасности дорожного движения - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, частями 1 и 2 статьи 12.31, статьей 12.32, частью 1 статьи 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) настоящего Кодекса;
8) старшие государственные инспектора дорожного надзора, государственные инспектора дорожного надзора - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 12.33, 12.34 настоящего Кодекса;
9) старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 и 2 статьи 12.2, частями 1, 2, 3 статьи 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 статьи 12.29, частью 1 статьи 12.30, статьями 19.2, 19.15, 19.24, 20.1 настоящего Кодекса»[20].
Как отмечает Н.Н. Цуканов: «Организация производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел основана на вполне обоснованной посылке о том, что полномочия полиции в данной сфере - инструментарий, используемый представителями различных служб и подразделений органов внутренних дел для решения стоящих перед ними задач. Это … предопределяет ряд её особенностей»[21].
В настоящее время в структуре центрального аппарата МВД России основной объём работы по практической реализации административной ответственности осуществляется по направлениям деятельности Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения, Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В МВД, ГУ МВД, УМВД по субъектам Российской Федерации функции координации административно-юрисдикционной деятельности полиции выполняет руководство отдельных её служб.
На уровне горрайлиноргана внутренних дел (отделов, отделений, пунктов полиции) функции координатора выполняют инспекторы по исполнению административного законодательства. Н.Н. Цуканов указывает на то, что «не обладая властными полномочиями по отношению к иным подразделениям органов внутренних дел, они, тем не менее, ведут учёт административной практики, производят первичную оценку представленных материалов на предмет соответствия законодательству, их дальнейшее направление по подведомственности, хранение материалов в течение сроков, предусмотренных ведомственными нормативными актами»[22].
Таким образом, органы внутренних дел являются важнейшей частью системы органов административной юрисдикции. Основным принципом построения такой системы, как отмечает современная юридическая литература, является территориально-отраслевой принцип[23]. Суть этого принципа: борьба с административными правонарушениями строится с учётом как территориальных особенностей, так и специфики их совершения в отдельных отраслях и сферах государственного управления.
Соответственно, в системе органов административной юрисдикции выделяют две подсистемы:
- территориальную;
- отраслевую.
Особенностью территориальной подсистемы является то, что в ней отсутствует вертикальная организационная подчинённость органов административной юрисдикции каким-либо вышестоящим органам (такое положение дел характерно для судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий).
Отраслевым органам административной юрисдикции, наоборот, присуща иерархичность юрисдикционной подведомственности, а также тесная связь юрисдикционной компетенции с определёнными отраслями государственного управления. Подобных субъектов в рассматриваемой системе абсолютное большинство, а по объёму полномочий ведущее место среди них занимает полиция.
Следует отметить, что отраслевой принцип деятельности системы органов административной юрисдикции тесно переплетается с территориальным, так как каждый орган или должностное лицо осуществляет свои административно-юрисдикционные полномочия не только в рамках какой-либо отрасли государственного управления, но и на определённой территории. В большинстве случаев такой территорией являются административно-территориальные единицы базового уровня (городские и сельские муниципальные районы в субъектах Российской Федерации).
[1] О значении стадии возбуждения дела об административном правонарушении см. подробнее: Полякова Н.В. К вопросу об особенностях стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях в сфере миграции // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: материалы II международной научно-практической конференции, г. Уфа, 28-29 апреля 2010 года: в 7 ч. Ч. 7 / под ред. Ф.Б. Мухаметшина. - Уфа.: УЮИ МВД РФ, 2010. - С. 94 - 101.
[2] Цуканов Н.Н. Указ. соч. - С. 125.
[3] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - 3-е изд., исправ. и доп. - М.: Эксмо, 2007. - С. 472.
[4] Тимошенко И.В. Указ. соч. - С. 174.
[5] См., например: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманёвой. - М.: Проспект, 2007. - С. 483.
[6] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2012. - № 36.
[7] Тимошенко И.В. Указ. соч. - С. 180 - 181.
[8] См., например: Майоров В.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административно-правового принуждения // Полицейское право: научно-практический журнал Омской академии МВД России. - 2005. - № 2. - С. 45 - 46.
[9] См., например: Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. - М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. - С. 22.
[10] Тимошенко И.В. Указ. соч. - С. 99 - 100.
[11] Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов А.А. Указ. соч. - С. 22.
[12] Там же. - С. 23.
[13] Цуканов Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: монография / научн. ред. Ю.П. Соловей. - Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2012. - С. 73.
[14] См., например: Соловьёва О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного исследования: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / О.М. Соловьёва. - Ростов-на-Дону, 2004. - С. 14 - 15; Михайлов А.А. Административная юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.А. Михайлов. - Ростов-на-Дону, 2003. - С. 52 - 54.
[15] Россинский Б.В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции / под ред. В.Я. Кикотя. - М.: МосУ МВД России, 2003. - С. 147.
[16] Цуканов Н.Н. Указ. соч. - С. 75.
[17] См.: Мудрость великих: книга афоризмов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2009. - С. 42.
[18] Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст.1.
[19] Должностные лица, указанные в этом пункте, вправе назначать административные наказания гражданам и должностным лицам в виде предупреждения или административного штрафа в размере до двух тысяч рублей.
[20] См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст.1.
[21] Цуканов Н.Н. Указ. соч. - С. 86.
[22] Цуканов Н.Н. Указ. соч. - С. 87.
[23] О территориально-отраслевом принципе построения системы органов административной юрисдикции см. подробнее: Бахрах Д.Н. Указ. соч. - С. 483 - 487.
