Организационная структура и функционирование РСЧС

Тема 2.1. Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС

Роль и задачи РСЧС

Как отмечалось, одна из основных задач государства и общества – создание гарантий безопасного проживания и деятельности населения на всей его территории как в мирное, так и в военное время. Представляет определенный интерес краткий экскурс в прошлое, в историю возникновения и развития системы обеспечения защиты населения в экстремальных ситуациях. Их условно можно разделить на три этапа.

Первый. С 20-х годов до 1987 г. система безопасности жизнедеятельности населения создавалась в двух направлениях:

1. защита от опасностей в производственной сфере и при стихийных бедствиях;

2. в условиях воздействия поражающих факторов во время возможной войны

В первом направлении устанавливался спектр возможных потенциальных опасностей, под них моделировались масштабы и характер вероятных последствий. Это и служило исходными данными для создания государственной системы безопасности.

Такой подход при оценке станочного парка и технологических процессов во всех отраслях народного хозяйства в 20 – 40-х годах показывал, что производственные опасности и их последствия могли распространяться в основном локально, т.е. в пределах предприятия, учреждения, организации. Достаточно было иметь разработанные отраслевые правила, базирующиеся на технике безопасности данного предприятия с его технологией и в пределах своей территории, т.к. опасные ситуации создавались непосредственно на производстве. Это первое направление указанного периода.

Одновременно складывался и другой вид опасностей. Анализ последствий первой и особенно второй мировых войн, а также последующих локальных конфликтов (наиболее яркий пример – Ирак, Югославия, Афганистан) показывает, что победа в них достигается не столько на полях сражений, сколько массированным, сокрушающим поражением объектов и населенных пунктов на территории воюющих стран. Современный уровень вооружений ведущих мировых держав таков, что в случае войны способен приводить к огромным, по существу сплошным, разрушениям всей инфраструктуры городов, массовым пожарам и огненным бурям, с последующим радиоактивным, химическим и бактериологическим заражением всей или почти всей территории государства.

В последние годы, угрозу большой войны удалось ослабить, но не уничтожить совсем. А малые войны вспыхивают все чаще и масштабнее. В связи с этим возникают следующие проблемы: какими способами и средствами обеспечить:

1) защиту всего населения в современных условиях;

2) устойчивое функционирование хозяйственных субъектов и в первую очередь важнейших для обороны отраслей и объектов в военное время;

3) своевременную ликвидацию последствий нападения противника, в том числе налаживание нарушенного управления и восстановление производства важнейших видов военной и другой продукции.

На этом этапе создавалось и совершенствовалось второе направление государственной безопасности: от последствий, которые могли складываться в случае развязывания войны. Была создана Гражданская оборона (4 октября 1932 г. как система МПВО). Применительно к той социальной системе она заблаговременно (в мирное время) осуществляла комплекс необходимых мероприятий. Это направление, т.е. система ГО, остается актуальной и на сегодняшний день.

Второй этап. С 1987 по 1992 г. К этому периоду стала очевидной инертность оценок объективно складывающихся новых уровней опасности.

Для современной промышленности характерна концентрация опасностей, связанная с широким использованием в больших объемах химических энергоносителей, способных гореть и взрываться, а также рост потенциальных опасностей на душу населения.

В современном производстве появилась реальная возможность выхода аварии за пределы одного объекта. Концентрация энергетически и химически опасных объектов и близкое соседство других производств увеличивают масштаб катастрофы.

Последствия, как правило, затрагивают широкие слои населения. Особое беспокойство специалистов и общественности вызывает возрастание опасностей в химической промышленности, при производстве высокоэкономических материалов, обеззараживании воды, пищевого сырья и продуктов питания (на Екатеринбургском мясокомбинате хранится и используется в производстве до 100 тонн аммиака, на Западной фильтровальной станции города– до 100 тонн хлора и др.).

При авариях на таких объектах поражающие факторы могут распространяться на большие территории – на сотни квадратных километров.

Аварии, катастрофы, стихийные бедствия могут в мирное время создавать такие последствия и проблемы, которые эквивалентны военным действиям. Свидетельств тому предостаточно: Чернобыль, трагедия в Арзамасе и Башкорстане, землетрясения на Курильских островах, Сахалине, Камчатке, наводнения, крушение поездов со взрывами энергоносителей в Екатеринбурге (Сортировка), Бологое, Белгороде, взрывы арсеналов с боеприпасами (Лосиный). Статистика свидетельствует о тенденции к их росту. В среднем каждый год в стране происходит от 800 до 1200 крупных аварий, из них 80% техногенного характера.

В результате анализа этих явлений к 1987 г. стало очевидно, что система безопасности жизнедеятельности населения, ориентированная только на мероприятия непосредственно на объектах, недостаточна. Необходимо было создать качественно новые уровни безопасности, а также объединить усилия по оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации.

Стало очевидным, что стране необходим орган, который смог бы разработать и внедрить в практику концепцию создания принципиально новой государственной системы, на новых подходах к решению проблем предупреждения и ликвидации последствий ЧС мирного и военного времени.

Третий этап. Началом реального воплощения новой концепции в жизнь следует считать ноябрь-декабрь 1991 г. Именно тогда создали Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ГКЧС) при Президенте РСФСР. В последующем его преобразовали в Министерство (МЧС).

МЧС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации ЧС, вызванных авариями, катастрофами, стихийными бедствиями и применением противником средств поражения, обеспечение выживания населения в условиях военного времени. Эту деятельность МЧС осуществляет во взаимодействии с органами исполнительной власти федерального уровня и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Из всего перечня задач, возлагаемых на МЧС, следует выделить два основных направления деятельности:

1. Разработка предложений по государственной политике в области ГО, предупреждения и ликвидации ЧС.

2. Практическое создание и обеспечение функционирования единой государственной системы обеспечения защиты населения, территорий и объектов РФ в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени.

В апреле 1992 г. Правительством РФ было утверждено Положение о Российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях. В развитие федерального закона «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» Постановлением Правительства РФ от 5.11.1995 г. № 1113 эта система была преобразована в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Сущность единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС, защиты населения и территорий представляет собой совокупность научно обоснованных теоретических положений, правовых и экономических норм, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций с целью защиты жизни и здоровья людей, объектов экономики и окружающей природной среды.

Концепция государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС – это система взглядов, принципов и общих положений, определяющих цели и конкретные задачи как предупреждения, так и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всей территории России. Она обеспечивает организацию и подготовку органов управления, сил и средств для защиты населения, объектов экономики и военной инфраструктуры, а также окружающей природной среды в чрезвычайных ситуациях.

РСЧС создана с целью координации и объединения деятельности органов государственного управления РФ всех уровней по предотвращению и ликвидации ЧС, вызываемых авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями. Она должна предупреждать ЧС в мирное и военное время, а в случае их возникновения – ликвидировать последствия, обеспечивать безопасность населения, защищать окружающую среду и уменьшать ущерб народному хозяйству.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» вводит термины и определения, применяемые в наименовании и содержании РСЧС.

Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении ЧС и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон ЧС, прекращение действий характерных для них опасных факторов.

Зона чрезвычайной ситуации – это территория, на которой сложилась ЧС.

Статьей 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» определены основные задачи РСЧС:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от ЧС;

осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в ЧС;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации ЧС;
сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от ЧС;

подготовка населения к действиям в ЧС;

прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС;

создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС;

ликвидация ЧС;

осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций;

реализация прав и обязанностей населения в области защиты от ЧС, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от ЧС.

Организационная структура и функционирование РСЧС

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организации, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от ЧС, схема 4.1.

РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет 5 уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации ЧС и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Задачи, организация, состав сил и средств, порядок функционирования территориальных подсистем РСЧС определяются Положениями об этих подсистемах, утверждаемыми соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от ЧС в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики.

Организация, состав сил и средств, порядок деятельности функциональных подсистем РСЧС определяются Положениями о них, утверждаемыми руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС. Исключение составляет Положение о функциональной подсистеме РСЧС реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в РФ, которое утверждается Правительством РФ.

Каждый уровень РСЧС имеет:

координирующие органы;

постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС – органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (ГОЧС);

органы повседневного управления;

силы и средства;

системы связи, оповещения, информационного обеспечения;

резервы финансовых и материальных ресурсов.

Координирующими органами являются:

на федеральном уровне – Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и ведомственные комиссии по ЧС в федеральных органах исполнительной власти;

на региональном уровне (несколько субъектов РФ) – региональные центры по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России (РЦ ГОЧС);

на территориальном уровне (субъект РФ) – комиссии по ЧС органов исполнительной власти субъектов РФ (КЧС);

на местном уровне (район) – комиссии по ЧС органов местного самоуправления (КЧС);

на объектовом уровне (предприятие, организация, учреждение) – объектовые комиссии по ЧС (КЧС).

Органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (ОУ ГОЧС):

на федеральном уровне – МЧС России;

на региональном – региональные центры;

на территориальном и местном уровнях – органы управления по делам ГОЧС, создаваемые соответственно при органах исполнительной власти и местного самоуправления.

Органами повседневного управления являются:

пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях);

оперативно-дежурные службы органов управления по делам ГОЧС всех уровней;

дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти;

дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения организаций.

Размещение органов повседневного управления РСЧС осуществляется на пунктах управления, оснащаемых средствами связи, оповещения, сбора, обработки и передачи информации и поддерживаемых в состоянии постоянной готовности к использованию.

Основу РСЧС на всех уровнях составляют силы и средства: федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов РФ; органов местного самоуправления; объектов экономики.

Силы и средства наблюдения и контроля состоят из служб (учреждений) и организаций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, анализ воздействия вредных факторов на здоровье населения; формирований Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ; ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства; служб (учреждений) наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Комитета по торговле и Министерства сельского хозяйства РФ; геофизической службы РАН, оперативных групп постоянной готовности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Министерства РФ по атомной энергии; учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны.

Силы и средства ликвидации ЧС состоят из военизированных и невоенизированных противопожарных, поисковых, аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных, восстановительных и аварийно-технических формирований федеральных органов исполнительной власти; формирований и учреждений Всероссийской службы медицины катастроф; формирований ветеринарной службы и защиты растений Министерства сельского хозяйства РФ; военизированных служб по активному воздействию на гидрометеорологические процессы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; формирований ГО территориального, местного и объектового уровней; специально подготовленных сил и средств Войск гражданской обороны, других войск и воинских формирований, предназначенных для ликвидации ЧС; аварийно-технических центров Министерства РФ по атомной энергии; служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации Федеральной авиационной службы России; восстановительных и пожарных поездов Министерства путей сообщения РФ; аварийно-спасательных служб и формирований Федеральной службы морского флота России (включая Государственный морской спасательно-координационный центр и спасательно-координационные центры), Федеральной службы речного флота России, других федеральных органов исполнительной власти.

В состав этих сил входят аварийно-спасательные формирования, укомплектованные с учетом обеспечения работ в автономном режиме в течение не менее трех суток и находящиеся в состоянии постоянной готовности (Силы постоянной готовности).

Силы и средства органов внутренних дел применяются при ликвидации ЧС в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Решениями руководителей объектов экономики на базе существующих специализированных организаций, служб и подразделений (строительных, медицинских, химических, ремонтных и других) могут создаваться нештатные аварийно-спасательные формирования, предназначенные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС.

Система и подсистемы РСЧС всех уровней функционирует в трех режимах:

1. повседневной деятельности;

2. повышенной готовности;

3. чрезвычайной ситуации.

Режим повседневной деятельности – при нормальной производственной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий, и эпифитотий.

В режиме повседневной деятельности осуществляются наблюдение и контроль за состоянием окружающей среды, выполняются целевые программы и превентивные меры по предупреждению и ликвидации ЧС, повышению безопасности населения, повышению устойчивости функционирования производства и сокращению материального ущерба от возможных ЧС. Проводятся мероприятия по поддержанию в высокой готовности органов управления, защитных сооружений, сил и средств к действиям в ЧС, по созданию и поддержанию финансовых резервов, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов.

Режим повышенной готовности – функционирование РСЧС при ухудшении производственной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), гидрометеорологической, сейсмической обстановки, при получении прогноза о возможном возникновении ЧС или угрозе начала военных действий.

В режиме повышенной готовности при необходимости формируются оперативные группы для выявления причин ухудшения обстановки, для выработки предложений по ее нормализации, усиливается дежурная диспетчерская служба, наблюдение и контроль за окружающей средой, осуществляется прогнозирование возможности возникновения ЧС, их масштабов и последствий. Принимаются меры по защите населения, запасов материально-технических средств, по повышению устойчивости функционирования производства. Приводятся в повышенную готовность формирования ГО, предназначенные для ликвидации ЧС, уточняются планы их действий и, при необходимости, осуществляется выдвижение их в район предполагаемых действий.

Режим чрезвычайной ситуации – функционирование РСЧС при возникновении и ликвидации ЧС в мирное время, а также в случае применения противником средств поражения.

В чрезвычайном режиме принимаются меры по защите населения. В район ЧС выдвигаются органы управления для организации разведки, оценки обстановки и непосредственного руководства работами по ликвидации ЧС; направляются силы и средства для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ; принимаются меры по жизнеобеспечению пострадавших; усиливается постоянный контроль за состоянием окружающей среды в районе ЧС; приводятся в готовность защитные сооружения для приема укрываемых.

Решение о введении режимов функционирования подсистемы РСЧС принимает территориальная или ведомственная комиссия по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки, сложившейся на данной территории.

В мирное время оповещение населения о возможности возникновения ЧС или непосредственно о ЧС и перевод РСЧС в различные режимы функционирования осуществляется по сигналу «ВНИМАНИЕ ВСЕМ!».

По этому сигналу надо немедленно включить телевизор, радиоприемник, репродуктор радиотрансляционной сети и прослушать сообщение местных органов власти или управления по делам ГОЧС. В последующем действовать в соответствии с указаниями, изложенными в речевой информации.

Выводы

1. Создание РСЧС вызвано потребностями времени и направлено на создание гарантий безопасного проживания и деятельности населения на всей территории страны как в мирное, так и в военное время.

2. РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет 5 уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.

3. Для руководства работой подсистем РСЧС в субъектах РФ создаются комиссии по чрезвычайным ситуациям, а для управления в повседневной жизни – управления по делам ГОЧС.

4. Система РСЧС и ее подсистемы функционируют в трех режимах: повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.

5. Сигналом оповещения о возможном ЧС или непосредственно о ЧС является «ВНИМАНИЕ ВСЕМ!».