Депресивні території: поняття та порядок їх визначення.

Розділ 11. Управління регіональними кризовими ситуаціями.

Основні проблеми розділу:

12.1. Депресивні території: поняття та порядок їх визначення.

12.2. Механізми санації депресивних територій.

12.3 Спеціальні економічні зони як форма стимулювання розвиткурегіонів

Депресивні території: поняття та порядок їх визначення.

Утворення політично і економічно стабільного суспільства неможливо без вирішення проблем вирівнювання міжрегіональних розбіжностей, подолання кризових явищ і відставання в розвитку окремих територій. Розбіжності в розвитку окремих територій ще більше зросли і стали помітними в час економічної реформи.

Основними причинами нерівномірного розвитку і економічної відсталості окремих територіально-адміністративних утворень, як уже зазначалось раніше, є:

– довгострокові циклічні кризи надвиробництва;

– порушення виробничих і господарських структур;

– низький рівень галузевої диверсифікації і залежність від зовнішніх ринків;

– невідповідність факторів виробництва потребам сучасної НТР;

– несприятливі природні і кліматичні умови, екологічні катастрофи, стихійні лиха,

– історичні та соціально-культурні особливості;

– несприятливі демографічні тенденції.

Державна політика підтримки галузей і територій повинна бути селективною (вибірковою), а в умовах гострого дефіциту бюджету – високо селективною. Об’єктами особливої підтримки в умовах масових кризових ситуацій соціально-економічного, природно-ресурсного і екологічного характеру повинна стати відносно невелика група виробничо-господарських (підприємства) і регіональних (населенні пункти, обмежені території) структур – саме такі, де ці ситуації аномально загострені, а власних ресурсів для перелому негативних тенденцій недостатньо.

В виробничо-господарській сфері до таких структур в першу чергу відносяться підприємства – банкрути, а в регіональних системах – депресивні території.

Депресивні території – це такі просторово локальні утворення, в яких з економічних, політичних, соціальних, екологічних та інших причин перестають діяти стимули саморозвитку, отже немає підстав розраховувати на самостійний вихід з кризової ситуації.

На відміну від збанкрутілих підприємств, території, як невід’ємні частини соціально-економічного, природно-ресурсного, екологічного, культурно-історичного потенціалів суспільства, як невід’ємні складові єдиної держави, звичайно, не можуть ліквідовуватись, неможливо механічно припинити їх функціонування. (В економічній географії є такі поняття як детериорація, дискрепанація, дезінтеграція, які використовують для певних територій, які в силу певних причин виключені з господарського обігу, наприклад, 30 км Чорнобильська зона).

Узагальнюючи подібний стан територій, його можна трактувати як неможливість нормального відтворення економічних, демографічних та інших регіонально опосередкованих процесів.

Існування депресивних територій звичайно потребує прийняття, як на державному, так і на регіональному (місцевому) рівнях антидепресивних заходів.

Аналіз стану розвитку депресивних територій можна проводити за допомогою спеціально розроблених прогнозних сценаріїв. Кожний з яких являє собою коротку характеристику можливого стану депресивної території (в розрізі Індексу економічної безпеки), включаючи і варіант нерегульованого зовні екстраполяційного розвитку депресії. Кожний з таких варіантів дає уявлення про власні і залучені ресурси, про зміни в формуванні депресивного стану та механізму його подолання. Інакше кажучи, сценарний варіант – це прогнозна характеристика зміни стану депресії та необхідних для цього ресурсів, управлінських дій і т. і. по найбільш ймовірним напрямкам цих змін (що буде, якщо?)

Порівняльний аналіз сценаріїв дозволить не тільки обґрунтовано оцінити гостроту депресії, кваліфікувати її як потребуючу швидких дій, як таку, що не може самостійно розв’язатися, але і проаналізувати саму можливість санації депресивних територій.

Звичайно в умовах економічної кризи можна стверджувати, що вся країна є депресивною територією. Тому слід говорити про “аномалії” депресії, про над депресії, тобто виділяти дуже обмежені території, а не регіони. Тільки таким чином можна об’єктивно виокремити депресивну територію, як об’єкт першочергового державного регулювання і розробити обґрунтовані заходи її санації.

Депресивними в умовах економічної кризи територіями слід вважати території, в межах яких темпи спаду виробництва, спаду рівня життя, зростання негативних тенденцій в сфері зайнятості. Демографії, екології, соціальних послуг і т. і., вищі за макрорегіональні, загальнодержавні; тобто такі компактні територіальні утворення (населенні пункти), які дійсно є центрами депресивних напружень.

Система заходів. Яка проводиться для оздоровлення депресивних територій називається санацією. Результатом проведення санації на першому етапіє зняття аномальної гостроти проблем, а надалі – економічно-соціальна реабілітація території.

Досягненню цієї мети служать системні механізми, тобто сукупність регулятивних заходів, здатних одночасно впливати на ситуації в сфері економіки, соціальних відносин, природокористування на інше, тобто застосування багатофункціональних регуляторів (економіко-правових, соціально-організаційних, соціально-економіко-демографічних та інших).

Задача вибору територій для їх включення в перелік депресивних вирішується за допомогою кількісних показників, які дають можливість проаналізувати стан певної території і порівняти їх з середніми по країні.

Визначення території як депресивної складається з ряду етапів:

1. етап – оцінка існуючого положення і тенденцій зміни ситуації на ринках праці і в сфері зайнятості населення з використанням статистики або розроблених на її основі спеціальних показників, які потім зводяться в інтегрований бальний критерій. В результаті чого з’ясовуються райони, населенні пункти, в яких ситуація на ринку праці значно відрізняється від середніх і тому вони можуть претендувати на отримання статусу території пріоритетного розвитку.

2. етап– з’ясовуються причини відмічених відхилень. При цьому розрахунки проводяться тільки для тих адміністративно-територіальних одиниць, які були виділені як претендуючи на статус територій пріоритетного розвитку. Це дає можливість визначити направленість політики регулювання ринку праці і зайнятості населення, в залежності від переважної обумовленості ситуації різними причинами (демографічними, економічними. Соціальними та іншими). В результаті виділені райони, населені пункти групуються за типом політики регулювання ринку праці та зайнятості населення.

3. етап – з кількості виділених районів вибираються ті, де не вдалося визначити причини. Що привели до виникнення критичного стану. Це означає, що даний стан є наслідком, як правило. Незадовільної діяльності місцевої служби зайнятості (несвоєчасне зняття з обліку безробітних, поганий моніторинг ринку праці та інші). Такі райони виключаються з кількості претендуючи на отримання статусу.

Як було вже сказано, на першому етапі розраховуються показники (), що характеризують ситуацію на ринку праці і в сфері зайнятості населення.

де

Кн. – кількість незайнятих працездатних громадян в районі, місті, які знаходяться на обліку служби зайнятості.

Кз. – загальна кількість працездатного населення в районі, місті.

 

де

Кб – кількість офіційно зареєстрованих безробітних.

 

Показники і відображають відповідні рівні незайнятості і безробіття працездатного населення в районі, місті і непрямим шляхом характеризують соціальну напругу.

За рекомендацією Міжнародної організації праці, в знаменнику необхідно використовувати кількість економічно активного населення.

 

де

- кількість безробітних знятих з обліку за звітний період;

- кількість безробітних в районі, місті на початок звітного періоду.

- являє собою коефіцієнт ротації безробітних, який свідчить про застій або мобільність ринку праці в районі, місті і пов’язаних з цим небажаних соціальних наслідках.

; де

- кількість вільних робочих місць в районі, місті, про які сповістили підприємства службам зайнятості.

- визначає співвідношення між попитом і пропозицією на ринку праці. Разом з показником він може використовуватись також для оцінки ступеню професійно-кваліфікаційної відповідності між попитом і пропозицією робочої сили.

Показники ; ; ; розраховуються для всієї сукупності районів, з кількості яких визначаються претенденти на статус території пріоритетного розвитку. Далі розраховується величина відхилення показників конкретного регіону від середнього значення даного показника з вибраної сукупності. За допомогою експертно-аналітичного методу визначаються інтервали абсолютних величин відхилень, кожному з яких виставляється певний бал. Наприклад, при п’яти інтервалах відхилення показників рівня безробіття від середнього значення найбільший інтервал отримує бал 5, а найменший – 1 бал. Після чого бали за показниками сумуються і отримана кількість балів ділиться на кількість показників, що використовувалось, таким чином отримується середня бальна інтегральна оцінка стану ринку праці в районі, місті. Адміністративні одиниці, які мають найбільшу суму балів, виділяються в якості територій пріоритетного розвитку, причому їх кількість не повинна перевищувати 10-15% загальної кількості адміністративно-територіальних одиниць в розглянутій сукупності.

Довідково розраховуються динамічні показники, що характеризують зміни. Які відбулися на ринку праці в кожній адміністративно-територіальній одиниці. Для чого абсолютне значення кожного окремого статистичного показника на кінець періоду, що розглядається ділиться на цей же показник на початок періоду. Далі проводяться розрахунки, аналогічні тим, що використовуються при оцінці ринку праці.

Існує другий спрощений варіант розрахунків для визначення пріоритетних територій.

Проводиться ранжирування територій за кількісними значеннями кожного з кількості показників з визначенням відповідного балу (місця) території.

Бал (місце) 1 надається території в випадку, коли значення показників ; ; мінімальні з всієї сукупності територій, а значення - максимальне. Потім бали території за окремими показниками сумуються (як і в попередньому випадку вони можуть бути “зваженими”). Після того, як сума балів розділена на кількість показників, що використовувались, отримується середня бальна оцінка ринку праці території, яка буде використовуватися в якості критерію визначення території пріоритетного розвитку (аналогічно першому методу).

На другому етапі визначаються причини, що обумовили відхилення показників від середніх. Спочатку показники групуються за їх якісним змістом, тобто виділяються демографічні. Економічні і соціальні причини і надалі проводиться оцінка за кожною з цих груп окремо. Всі групи причин описуються визначеним набором показників. Що впливають на ринок праці адміністративної одиниці. Використовуються показники:

1. питома вага працездатного населення в загальній кількості населення, %.

2. індекс споживчих цін (з використанням індексу інфляції).

3. середні грошові доходи на душу населення.

4. частка збиткових підприємств, %.

5. приріст населення за рахунок міграції, %.

6. працюючі неповний робочий день (в % до спис очної кількості зайнятих на найближчий квартал).

За цими показниками проводяться аналогічні розрахунки бальної оцінки районів і з’ясовується вплив різних факторів на ситуацію, що склалася в на даній території.

11.2. Механізми санації депресивних територій.

Санація депресивних територій потребує значних коштів. Фінансові ресурси для санації депресивних територій є переважно коштами бюджету і позабюджетних фондів: зайнятості, соціального захисту, пенсійного та інших. Також до джерел фінансування відносять пільгові кредити населенню, кошти добродійних фондів, частину коштів від ліквідації підприємств-банкрутів, що стали причиною депресії відповідних територій та інші.

До механізмів проведення санації відносяться:

– взаємодія державних, обласних і місцевих органів влади з господарськими суб’єктами;

– соціальний захист населення;

– банкрутство підприємств;

– регулювання міграції;

– вплив на надзвичайні ситуації;

– державна підтримка галузей і територій за рахунок бюджету і різних програм;

– впорядкування відносин власності;

– регулювання земельних відносин;

– формування і використання бюджетів і податків;

– укладання багатосторонніх угод.

Цей перелік свідчить про те, що практично кожна дія з санації депресивних територій має нормативно закріплений механізм реалізації. Проблема полягає в тому, щоб привести їх в систему, яка б підпорядковувалась наступним принципам:

1. цільова орієнтація, тобто визначення кінцевих результатів санації;

2. системний вплив, означає, що механізми повинні проявлятися одночасно в усіх аспектах санації, з них виключаються компоненти, які протидіють один одному або не стикуються;

3. багаторівнева підтримка, - механізми санації повинні бути вмонтованими в політику державних, обласних, місцевих органів влади; необхідно виділяти зони сумісних дій і зони виключної компетенції;

4. концентрація ресурсів, необхідно передбачати акумулювання і можливий перерозподіл різних ресурсів між пріоритетними напрямками санації;

5. випереджувальність дій, передбачення нових депресивних ситуацій;

6. операційність, всі запропоновані заходи мають входити в діючу систему процедур, рішень і таке інше;

7. реальність, краще відмовитись від ефектного наміру, ніж отримати хоча б один невдалий результат, що погіршить ситуацію;

8. контроль над системою, всі дії слід проводити в режимі, який дозволить контролювати їх реалізацію;

9. гласність, сповіщати соціально напружене населення про кожний крок санації.

Концентрація заходів державної підтримки на депресивних територіях дозволить:

– позбавитися від недоліків мало результативного “розмазування” коштів, які виділяються всім регіонам, галузям, підприємствам;

– визначити на основі спеціального аналізу обмежену кількість локальних територій, де насправді відсутні ринкові механізми і умови саморозвитку, що необхідно для самостійного виходу з депресії;

– сконцентрувати всі кошти бюджету і позабюджетні на обмеженій кількості точок депресії;

– посилити адресність і конкретність дії, чітко визначити виконавців і цільове проходження всіх коштів, які призначені для підтримки;

– забезпечити гарантію підтримки, зробити дані території сферами пріоритетного фінансування, а відповідні витрати – захищеними статтями бюджетів всіх рівнів;

– перейти на програмні методи санації таких територій з використанням особливих механізмів її проведення, контролю за виконанням, звітності і т. і.; тим самим випередити наступ соціальних, економічних та інших катастроф.

Характер проблем в різних територіально-адміністративних одиницях буває різним, а це, в свою чергу, обумовлює і різні підходи до їх вирішення. В цьому випадку може використовуватися велика кількість прямих і непрямих заходів державного впливу на їх соціально-економічний розвиток. Серед них важливе місце займають специфічні бюджетні механізми. Умовно вони поділяються на дві групи: 1) нормативно-розрахункові методи і 2) особливі бюджетні режими.

До нормативно-бюджетних методів належать різні види трансфертів, які отримують місцеві бюджети з бюджетів вищого рівня в залежності і на умовах, які закріплені державним бюджетним законодавством і у нормативних актах державних виконавчих органів.

Особливі бюджетні режими включають комплекс податково-бюджетних заходів, які направлені на утворення в депресивних і відсталих районах сприятливого інвестиційного клімату з метою активізації приватного національного і залучення іноземного капіталу (створення СЕЗ).

Найважливішим елементом нормативно-розрахункових методів є міжбюджетні трансферти. Трансферти (гранти) – це надходження фінансових коштів з бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня, крім надходжень, що виражені в формі сумісних (пайових) податків і звичайних кредитів. Безпроцентні кредити з строком погашення більше 10 років або з невстановленим строком погашення розглядаються як трансферти.

В розрахунок величини трансферту може бути закладена уніфікована формула, яка враховує в якості найважливіших параметрів фінансово бюджетних розрахунків податкові потенціали адміністративно - територіальних одиниць. Вони визначаються за фактичними надходженнями податків в базовому році, кількістю населення, що проживає на даній території, мінімально необхідні витрати, що прогнозуються в місцевих бюджетах.

Механізм здійснення фінансової допомоги ґрунтується на обліку різниці між середніми бюджетними доходами на душу населення в регіоні і середніми доходами на душу населення за місцевими бюджетами, що фактично склалися в базовому році.

Доход на душу населення за місцевими бюджетамивизначається як сума ПДВ, податку на прибуток підприємств, податку з фізичних осіб, акцизів і інших податків і доходів, що збираються на даній території і надходять в місцевий бюджет, в розрахунку на душу населення.

Фінансова допомога передбачається тим територіально-адміністративним одиницям, в яких цей доход менший за середній по регіону. Такі території отримують статус “потребуючих підтримки”.

Поряд з цим може запроваджуватися статус “регіону, що особливо потребує підтримки”. До таких відносяться територій. В яких після доведення середньо душового доходу за місцевим бюджетом до рівня середньо душового доходу по регіону і надання їм відповідної фінансової допомоги (трансферту), однак не вистачає доходів для відшкодування поточних витрат.

Коротко кажучи, право на додаткову підтримку отримують регіони, в яких сума доходів, перерахована на нормативи в умовах поточного року, виявляється меншою витрат їх бюджетів в базовому році.

В залежності від двох типів регіонів фонд фінансової підтримки також розподіляється на дві частини, кожна з яких призначена для надання трансферту регіонам тільки відповідної категорії (виду).

Розмір фінансової допомоги (трансферт) конкретному регіону, який потребує підтримки (), визначається як добуток різниці між середнім доходом на душу населення за бюджетами всіх регіонів країни () і аналогічним показником даного регіону () на кількість населення в регіоні (). Загальна формула для розрахунку трансферту має наступний вигляд:

;

0,95 – це коефіцієнт, який показує, що середній показник бюджетного доходу по країні приймається в розрахунку дещо нижче за 100%. Це робиться для того, щоб не завищувати необхідність в витратах регіонів, які мають можливість при розширенні їх прав з оподаткування застосовувати податкові ставки вищі середніх, що були враховані при визначені доходу на душу населення по всім регіонам, а також запроваджувати свої податки. Таким чином, регіони наче стимулюються в збільшенні власних доходів.

k– це коефіцієнт збільшуваних витрат. Він дещо збільшує попередньо розрахований середній бюджетний доход на душу населення всіх регіонів (з огляду на те, що дотаційні регіони не зможуть швидко забезпечити достатнє зростання своїх доходів або різко зменшити бюджетні витрати). Цей коефіцієнт (к) слід щорічно зменшувати до повного його усунення, про що регіони повинні повідомлятися завчасно і приймати заходи про збільшення доходів і раціональне витрачання власних коштів.

,якщо к то він розглядається як збільшуваний, якщо k ,то зменшуваний (за розрахунками Мінфіну Росії).

Величина (k) визначається як відношення середніх витрат на душу населення за регіональними бюджетами, що входять в один економічний район, до бюджетного доходу на душу населення всіх регіонів країни.

З’ясувавши потребу всіх регіонів в трансфертах, сумуємо їх і отримуємо розмір тієї частини фонду, яка спеціально призначена для розподілу між регіонами, що потребують підтримки.

Алгоритм розрахунку розмірів державної бюджетної допомоги територіям. Що особливо потребують підтримки, дещо відрізняється від попередньої схеми. Величина трансферту такому регіону () визначається як різниця між обсягом бюджетних витрат регіону за мінусом інвестицій () і сумарної величини його бюджетних доходів () з обліком трансферту (), що був наданий цьому регіону, як потребуючому фінансової підтримки, якщо така підтримка передбачалася. Формула має вигляд:

.

Сума всіх розрахованих таким чином трансфертів дає величину тієї частини фонду фінансової підтримки, яка призначена для надання допомоги регіонам, що особливо її потребують. Отримані абсолютні суми трансфертів є основою для визначення частки відповідних регіонів в фонді фінансової підтримки. Відповідно до регіональних нормативів Мінфін передбачає регулярне (щомісячно) розподіляти кошти, що фактично надходять в фонд підтримки регіонів. (Досвід Росії).