Ленни Голдберг, бывший в 1990 году главой прогрессивной Калифорнийской ассоциации налогового реформирования, писал, что «самая выдающаяся странность Тринадцатого предложения заключается в той степени, до которой она низвела фискальные полномочия местных властей, передав их непосредственно Сакраменто,— странность, потому что в 1978 году главным источником налоговых проблем был Сакраменто, а не местные власти». Из-за беспокойства о местном самоуправлении, последствием принятия Тринадцатого предложения стало, к примеру, то, что власти штата, обеспечивавшие 25% школьного финансирования до налоговой инициативы, к 1990-м годам стали обеспечивать более двух третей этого финансирования. Местные власти потеряли почти все фискальные полномочия, которые могли бы поддержать новый рост, а границы между раздробленными муниципальными юрисдикциями сделали региональное экономическое планирование практически невозможным.
Переход от налогов на недвижимость к налогам с продаж как основного источника местного налогового дохода вызвал еще большие искажения и извращения влияния экономического развития на муниципальные сообщества. Отсутствие гибкости в финансовых формулах Тринадцатого предложения (вся недвижимость оценивается по ее стоимости в 1975 году или по последней цене при продаже с инфляционной корректировкой не более 2% в год) означало, что власти не могли пользоваться результатами роста, что отражалось в растущих ценах на недвижимость. Поскольку за строительство новых домов зачастую не платили, ожидая, когда инфляция уменьшит стоимость невыплаченных налогов, местные власти начали увеличивать авансовые взносы за строительство: Калифорния получила в виде таких взносов по 3 миллиарда долларов в год, что в среднем составляло по 10 тысяч долларов за дом. По существу, хотя старые домовладельцы, выдвигавшие Тринадцатое предложение, и получили огромную выгоду, новым покупателям домов (в том числе и городским жителям, собирающимся переселиться в пригород) приходилось выплачивать вперед крупную часть стоимости строительства. Поскольку рост не мог порождать налоговый доход, необходимый для поддержки множества социальных и коммунальных служб — от школ до парков и музеев, — возникновение которых сопутствует такому росту, Тринадцатое предложение обосновывало дальнейшее продвижение политики медленного роста. А поскольку это Предложение покрывало и коммерческую недвижимость, эта мера способствовала увеличению неэффективного использования недвижимости теми компаниями, которые выживали лишь за счет того, что им приходилось платить меньшие налоги на недвижимость, чем новым компаниям.
Из-за того что калифорнийцы платили меньше налогов на недвижимость (в реальных ценах), чем в 1977 году, и на 75% меньше, если бы Тринадцатое предложение не приняли, для того, чтобы платить за различные службы, местным властям приходилось все больше зависеть от налогов с продаж. Это привело к отчаянному состязанию городов за расположение торговых точек, состязанию, которое не только препятствовало крепкому региональному сотрудничеству, но и подрывало доходы, поскольку городам приходилось такие точки субсидировать. Даже во время бума в Силиконовой долине города типа Сан-Хосе все же субсидировали развитие розничной торговли, избрав самый простой способ получения результатов. Газета The San Jose Mercury News приводила пример: Сан-Хосе предложил крупному магазину электроники Fry's Electronics беспроцентную ссуду в размере 1 миллиона долларов. В статье высказывалось сожаление по поводу того, что «опора на налог с продаж приводит некоторые города к предпочтению строительства торговых центров промышленности, предлагающей высокооплачиваемые работы. Это препятствует дальнейшему жилищному строительству, поскольку большее количество жителей означает большие затраты, но не обязательно больший доход».
Грег Лерой, руководитель исследовательских работ Международного союза работников сферы обслуживания, в своей книге «Кондитерской лавки больше нет» описывает, как местные власти и власти штата через субсидии отчаянно сражаются за торговые предприятия, плохо представляя, что это не создает новых рабочих мест, просто перемещая их из одного места в другое. Налоговый бунт, начало которому было положено в 1978 году, лишь укрепил эту тенденцию субсидирования. Лерой отмечает, что в 1977 году лишь девять штатов предоставляли налоговую скидку для проектно-конструкторских работ, к 1993 году — уже тридцать четыре. В 1977 году восемь штатов позволили городам и округам давать ссуды под строительство, а теперь таких штатов сорок пять; тогда двадцать штатов предоставили обеспеченные доходами, не облагаемые налогами займы под низкие проценты, а теперь сорок четыре; лишь двадцать один штат предоставил корпорациям освобождение от налога на прибыль, а теперь тридцать шесть. В мартовском информационном бюллетене отделения Федерального резервного банка в Миннеаполисе The Region за март 1995 года Мелвин Берштайн и Артур Рольник (главный консультант и руководитель исследовательских работ банка) по поводу состязания штатов через субсидирование утверждали:
Хотя для отдельных штатов и целесообразно состязаться за определенные виды бизнеса, это ставит экономику как целое в затруднительное положение. Экономисты обнаружили, что если запретить штатам подобное состязание, общественных товаров и товаров для личного потребления станет больше... Вообще, оптимальным налогом (налогом, вносящим наименьшее количество искажений) можно назвать тот, который единообразно применяется ко всем сферам деятельности. Таким образом, позволение штатам вести дискриминационную налоговую политику, то есть политику, основанную на предпочтительном размещении или степени мобильности, негативно отразится на экономике в целом, приводя к уменьшению количества общественных товаров и товаров для личного потребления.
Хотя шесть штатов начали применять к городам запреты на использование налоговых субсидий исключительно в целях привлечения розничной торговли, а некоторые пытаются блокировать субсидирование мобильных компаний, лишь в одном городе — Гэри, штат Индиана, — есть постановление, запрещающее налоговые скидки в отношении проектов, которые переместят рабочие места из других городов. К сожалению, федеральное правительство способствовало такому расточительному субсидированию передислокаций, поскольку его крупнейшие программы трудоустройства (такие как Облигации промышленного развития, Единовременные субсидии департамента жилищного строительства и градостроения на общественное развитие, а также большинство программ министерства торговли) не имеют ограничений по использованию подобных средств для поддержки передислокаций. Такие ограничения имеют лишь две небольшие программы субсидирования рабочих мест, но штаты и города могут пренебрегать ими, для финансирования сомнительных проектов смешивая деньги из нескольких федеральных источников.
Состязание за розничную торговлю вызвало нелепое искажение стандартов экономического развития, поскольку городам пришлось отчаянно торговаться за каждый следующий этап развития розничной торговли. Сначала шоппинг в городских центрах уступил место мелкой розничной торговле в пригородах. Затем такая торговля стала слабеть перед лицом пригородных торговых центров. А теперь место универсальных магазинов в торговых центрах занимают крупные специализированные магазины, торгующие со скидками, вроде Home Depot и Toys 'R' Us. Когда-то существовала надежда на то, что местное население будет порождать пропорциональный доход от продаж. Теперь же соревнующиеся города пытаются привлечь дисконтных гигантов, всасывающих в себя торговлю со всего региона, тем самым часто разоряя рассредоточенные магазины, от которых зависит финансирование бюджетов местных властей. Примером подобной крайности является городок Эмеривилль, штат Калифорния, привлекший большое количество компаний, торгующих со скидкой. Теперь в Эмеривилле приходится в пять раз больше продаж на душу населения, чем в соседних городах, например Окленде, торговый бизнес в котором потерпел убытки от такой конкуренции.
Прямой телефонный маркетинг, торговля с использованием кабельного телевидения и Интернета выводит этот экономический каннибализм на новый уровень. Города и штаты бьются за привлечение «центров обработки заказов» для того, чтобы обслуживать компании, практикующие прямой маркетинг, поскольку работа в них рассматривается как нетоксичная и «высокотехнологичная». Например, Оклахома преуспела в замещении потерянных рабочих мест в нефтяной сфере рабочими местами в сфере телекоммуникаций, но ценой стало мощное субсидирование, побуждающее соответствующие компании к размещению в этом штате. Оклахома предлагает налоговые поощрения, включающие закон, освобождающий компанию от уплаты налога с продаж по сервисным номерам телефонов, службу междугородней телефонной связи и системы частных линий связи. Кроме того, упрощено решение экологических вопросов, освобождены от уплаты налогов организационно-технические базы сбыта продукции, оказывается серьезная поддержка при обучении и переобучении рабочих. Компании, занимающиеся обработкой данных, на пять лет освобождены от уплаты налогов на недвижимость[154]. В гонке за рабочими местами другие города и регионы организовали сходное субсидирование. В конечном счете они попросту субсидируют замещение местной розничной торговли освобожденной от налогов торговлей по почтовым заказам.
Хотя все местные власти и проигрывают в этом состязании как целое, отдельные регионы продолжают надеяться на то, что рабочие места в таких центрах обработки заказов постоянны, и на то, что прибыль от постоянных рабочих мест компенсирует затраты по субсидированию. Но даже эта надежда вянет передлицом новых технологий. Брюс Лоуэнталь, руководитель проекта электронной торговли через Интернет компании Tandem Corporation, предсказывает, что Интернет ликвидирует необходимость в осуществлении большой части работы подобными центрами обработки заказов. Интернет станет «интерфейсом» для определения нужд покупателей и предоставления им возможности напрямую показать то, чего они хотят. В настоящее время «подобные "интерфейсы" реализуются клерками, отвечающими за ввод данных, — говорит Лоуэнталь. — Так можно заменить очень много центров обработки заказов. Некоторое количество людей понадобится для того, чтобы иметь дело с истеричными клиентами, но это, пожалуй, все». Может испариться целая индустрия клерков, отвечающих за ввод данных в центрах обработки заказов, останется лишь много меньший набор более специализированных уполномоченных по улаживанию конфликтов. Такие компании, как Federal Express и Quill, уже позволяют своим клиентам размещать заказы электронным путем, и ликвидация должностей, предполагающих работу по вводу данных, уже началась.
Власти штатов уже сражаются за привлечение Интернет-торговли, начиная очередной этап погони за нанесением ущерба собственным доходам. В 1994 году в Калифорнии был без лишнего шума принят закон АВ 72, автором которого являлся член местной ассамблеи Йохан Клее, позволяющий компаниям, базирующимся за пределами штата, размещать свою рекламу при помощи онлайновых служб, дей-ствующихв Калифорнии, и при этом не подвергаться обложению местными налогами с продаж. Закон был принят по ходатайству компании Apple Computer, которая боялась, что ее, ныне уже несуществующая, онлайновая торговая служба E-World будет проигрывать торговым службам, базирующимся в других штатах, а потому имеющим возможность вести в Калифорнии не облагаемую налогом с продаж торговлю. Так что даже тогда, когда города Силиконовой долины теряли свои налоговые доходы, компании вроде Apple Computer вели их к дальнейшим убыткам от уменьшения сборов по налогу с онлайновых продаж.
Мак Хикс, вице-президент Bank of America по поставке электронных услуг и председатель CommerceNet в 1995 году, резюмировал логику экономического развития новых онлайновых служб:
Если Калифорния хочет быть информационной областью, давайте назовемся зоной необлагаемой налогом информации и сорвем большой куш. Все пытаются сообразить, как же обложить ее налогом, ведь она пересекает границы. Она слишком юна для налогообложения.
Если обложить ее налогом, можно ее убить. Как вы собираетесь облагать налогом товары, заказываемые через Интернет? Можно, конечно, брать налог с денег, но что если произошел бартер? Предположим, я нахожусь в Теннеси, захожу на сервер, находящийся в Ирландии, покупаю компьютерную программу с помощью калифорнийской кредитной карточки, программа доставлена. Какие нужно заплатить налоги — импортную пошлину, налог с продажи или что-то еще? Чертовщина какая-то[155].
Именно из-за приоритета поддержки роста индустрии над удовлетворением фискальных нужд регионов Интернет-компании начали продвижение Билля о налоговой свободе Интернета, авторами которого были конгрессмен Крис Кокс (республиканец от Калифорнии) и сенатор Рон Вайден (демократ от Орегона), с целью освободить все онлайновые сделки от местных налогов. Как заявил помощник Кокса Питер Ульман, приоритетная задача конгресса — «гарантировать, чтобы никакая налоговая политика, будь то местная налоговая политика, налоговая политика штатов или же иностранных государств, не препятствовала реализации потенциала экономического роста Интернета». Как и в случае с «дерегулированием» коммунальных, банковских и телекоммуникационных систем, местная власть над экономическим развитием должна быть сокращена во благо амбиций индустрии, устремленных к глобальным рынкам.
В битве за Билль о налоговой свободе Интернета местные власти были представлены Национальной лигой городов и Национальной ассоциацией губернаторов, которые яростно критиковали федеральное правительство за снижение их налоговых полномочий и за то, что обычные торговые компании ставят их в еще более невыгодное положение по отношению к тем, что занимаются торговлей по почтовым заказам. Брайан О'Нил, глава Национальной лиги городов, решительно осудил конгресс: «Это несправедливо по отношению к обычному бизнесу. Крайне не по-американски».
Хотя местные власти и были обеспокоены тем, что этот билль придаст налоговым потерям от Интернет-продаж законный статус, взбешены они были тем, что двусмысленность формулировок, накладывающих запрет на обложение налогами Интернет-сделок, вероятнее всего аннулирует существующие налоги на целый спектр местных телекоммуникаций. Большая часть вариантов билля отменила бы налоги двенадцати штатов, собираемые с Интернет-провайдеров. Но реальную тревогу вызывало то, что билль, запрещая «непрямые» налоги на Интернет, мог бы использоваться в судах для аннулирования местных налогов на телефонные услуги, особенно в свете того, что в грядущие года все больше и больше телефонных звонков будут осуществляться для использования Интернет-протоколов. Это стоило бы местным властям миллиарды долларов и дало бы телекоммуникациям, основанным на Интернете, еще большее преимущество перед местными телефонными компаниями, обслуживающими обычных пользователей. В итоге законодательные дебаты отсрочил более ограниченный трехгодичный мораторий на новые налоги, имеющие отношение к Сети, который был наконец принят в 1998 году.
Заключение
Потеря местного контроля над налогами с продаж и налогами на телекоммуникации добавилась к общему раздроблению местного экономического развития, обусловленному совокупным действием технологичности экономики и ее увеличивающейся глобальностью. Все это должно удержать от новой активизации движения за децентрализацию посредством передачи правительственных функций местным властям. Подобная ответственность вряд ли имеет смысл в мире, в котором мультинациональные корпорации частенько превосходят по общей стоимости целые штаты и могут натравливать друг на друга местные власти, прельщая рабочими местами и местным доходом. Несмотря на то что во множестве прогнозов на информационную эру выстраиваются картины децентрализации и преобладания мелких компаний, мир накрывают корпорации, доходящие по стоимости до триллиона долларов. Даже предприятия довольно скромного размера все больше и больше начинают действовать на глобальной основе. При подобной несоразмерности сил и отсутствия у местных властей способности к свободному сотрудничеству едва ли можно ожидать, что ими будут разработаны справедливые и эффективные системы налогообложения, которые могли бы способствовать общественному благу и необходимому экономическому развитию. В результате при применении подобного подхода децентрализованных доходов утяжеленное налоговое бремя ложится на бедняков и рабочий класс. Подъем национальной и глобальной торговли требует применения подхода национальных или даже глобальных доходов. Хотя микрочипы и становятся все меньше, эта технология способствует национальному и глобальному росту экономики. Для того чтобы отражать реальность, наши налоговые системы должны регулировать наши налоговые системы.
