Отрасли прокурорского надзора

1. Надзор за исполнением законов – гл.1 раздела 3 ФЗ (общий надзор): специфика отрасли выражена в таких условных обозначениях, как надзор за исполнением законов в сфере государственного управления и за административно – распорядительной деятельностью.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – гл.2 раздела 3: ставится под сомнение отнесение этого направления надзора к самостоятельным отраслям прокурорского надзора в виду известной несамостоятельности, т.е по всем критериям это направление надзора является частью (подотраслью) в сфере общего надзора.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознания и следствия – гл.3 раздела 3 + УПК и Закон об ОРД.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера – гл.4 раздела 3 + УИК, ФЗ о содержании под стражей.

3 и 4 отрасли – специальные отрасли, т.к. деятельность прокурора здесь специфична.

Все эти отрасли закреплены в виде отдельных абзацев в п.2 ст.1 ФЗ, кроме того в виде отдельного абзаца в этом пункте закреплен и еще надзор за исполнением законом судебными приставами, также приказами ген прокурора регламентируется важность данного направления. Однако, в законодательстве нет нормы, регулирующей предмет, полномочия и акты прокурорского надзора, т.е. нет отдельной главы для этого направления.

 

Соотношение

Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля:

1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;

2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;

3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;

5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

7) применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

8) организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

 

 

понятие контроля шире понятия надзора[1]. Контроль, как правило, осуществляется вышестоящими органами по отношению к нижестоящим и ос­новывается на власти и подчинении. Обычно вышестоящий орган руководит подчиненными ему учреждениями, предпри­ятиями, организациями, поручая им различные задания, прове­ряя точность их выполнения. Контроль таким образом становится элементом руководства, управления определенными про­цессами, происходящими в том или ином регионе. Например, Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 г. на администрацию возложена обязанность обес­печивать выполнение законодательства РФ, решений краевого, областного Совета, осуществлять контроль за их соблюдением на территории края, области (ст. 64)[2].

Контроль характеризуется еще одной особенностью. Реали­зующие его должностное лицо, орган вправе не только выяв­лять различные недостатки, нарушения законности, но и непо­средственно устранять их. Контроль касается и качества рабо­ты, выполняемой подчиненными органами, учреждениями, предприятиями, организациями.

Главная особенность надзора — строго определенная спе­циализация. В качестве его предмета предстает не вся деятель­ность поднадзорных субъектов, а только какое-либо её направ­ление, аспект. Иными словами, надзор — это своеобразный специализированный контроль, но в отличие от последнего он, как правило, не строится на отношениях власти и подчинения. Орган, выполняющий надзорные функции, установив различ­ные недостатки, нарушения законности, часто сам не уполномо­чен их устранить и обращается к компетентным органам влас­ти, управления, должностным лицам с требованиями о приня­тии необходимых мер. В этом отношении типичен прокурор­ский надзор, предназначенный только для борьбы с правонару­шениями в целях обеспечения строгого и точного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреж­дений, предприятий, организаций, а лишь исполнение ими пра­вовых предписаний. И согласно общему правилу устранением установленного прокурором правонарушения по его требова­нию занимается компетентный орган или уполномоченное на то должностное лицо.

По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Кон­ституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществле­ние контрольных функций Советом Федерации, Государствен­ной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституцион­ный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запро­сом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.

Довольно широкими контрольными полномочиями обладает Совет Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 105 Конституции все принятые Государственной Думой федеральные законы в тече­ние пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Рассмотрение выражается в проверке этих нормативных актов не только с точки зрения их соответствия Конституции РФ, но и на предмет целесообразности, полезности для государства и общества. Акт может быть не одобрен Советом Федерации, и тогда создается согласительная комиссия по устранению содержащихся в нем недостатков. После этого закон направля­ется на повторное рассмотрение Государственной Думы. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы (п. 5 ст. 105).

Совет Федерации осуществляет также контроль за деятель­ностью Президента, утверждая его указы о введении военного и чрезвычайного положений (подп. «в» и «б» п. 1 ст. 102). К ком­петенции Совета относится и отрешение Президента от долж­ности (подп. «е» п. 1 ст. 102). Разумеется, реализация указан­ных полномочий предполагает проверку обоснованности этих актов, деятельности Президента как главы государства.

Контрольные полномочия Президента в отношении Совета Федерации и Государственной Думы еще более обширны. Прак­тически все принимаемые этими органами законы ему подкон­трольны. Согласно п. 1 ст. 107 Конституции принятые федеральные законы в течение пяти дней направляются Президенту для подписания и обнародования. Прежде всего, Президент про­веряет их с точки зрения соответствия Конституции, практи­ческой целесообразности и может отклонить, если признает некачественными. Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают отклоненный закон, и если при повторном рас­смотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то под­лежит подписанию Президентом в семидневный срок и обнаро­дованию (п. 3 ст. 107). Но это не означает, что контрольные возможности Президента исчерпаны. Президент может обратить­ся в Конституционный Суд с запросом о соответствии Консти­туции подписанного им закона (п. 2 ст. 125).

В литературе контроль высших органов государственной власти именуется верховным[3]. Прокурорский же надзор явля­ется производным от верховного контроля, ибо осуществляется от имени указанных органов, но имеет иную сферу воздейст­вия, ибо касается органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, министерств и ведомств, органов местно­го самоуправления. В отношении последних верховный контроль может осуществляться постольку, поскольку в этом воз­никает необходимость. Его основное назначение — обеспечение законности в верхах, в центральных органах власти.

В известном смысле верховный контроль осуществляют так­же законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, республик, входящих в ее состав, краев, областей, националь­ных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга, хотя в Кон­ституции конкретных указаний по этому поводу не имеется. Но они руководят подчиненными им органами, а значит, вправе контролировать их деятельность, в том числе соблюдение ими законности.

Согласно п. 2 ст. 46 Конституции действия (или бездей­ствие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц, принятые ими решения могут быть обжалованы в суде. Суды всех уровней выполняют юрисдикционную функцию, а именно — правосудие, оно включает в себя и проверку законности всех правовых актов, издаваемых различными органами власти и уп­равления. В связи со становлением правового государства пол­номочия судов в этом отношении весьма расширены.

Верховный контроль за соблюдением законности в нашем государстве выполняют Верховный и Высший Арбитражный суды РФ. Самый высший контроль осуществляет Конституци­онный Суд, наделенный полномочиями проверять соответствие Конституции РФ законов, принятых Федеральным Собранием, указов Президента, признавать их незаконными и, следова­тельно, не подлежащими применению. Конституционный Суд, олицетворяющий высшую справедливость и строгое соблюде­ние законности, полностью самостоятелен и не подконтролен каким-либо органам, в том числе высшим органам власти; вы­носимые им решения обжалованию и опротестованию не под­лежат.

Все нижестоящие суды при рассмотрении уголовных, граждан­ских, административных дел тоже выполняют контрольные функ­ции. Их контроль уже не имеет ранга верховного, хотя роль его в укреплении законности и правопорядка в соответствующих регионах весьма значительна. Прокуроры участвуют в рассмотре­нии судами дел и осуществляют надзор за законностью и обосно­ванностью приговоров, решений, определений.

Контроль за соблюдением законности (но не верховный) осуществляют и другие органы государства. Можно выделить три вида контроля и надзора: общий, ведомственный и специа­лизированный.

Общий — это контроль, выполняемый краевой, областной администрацией, а также органами местного самоуправления, не являющимися государственными. Осуществляя руководство на закрепленной за ними территории, они оказывают влияние на все изменения, выявляют различные недостатки, в том числе нарушения законности, и принимают меры по их устранению, предупреждению.

Вместе с тем подобный контроль нередко отражает местные интересы, не всегда соответствующие интересам общегосударст­венным, выраженным в законе. Вот почему в отношении этих органов прокурорский надзор должен быть более действенным и активным.

Ведомственный (внутренний) контроль применяется в сис­теме министерств, ведомств. В силу принципа централизма каждый нижестоящий орган подчиняется вышестоящему, кото­рый руководит им, контролирует качество работы. Проверка же законности совершаемых действий нередко находится на вто­ром плане, а потому правонарушения часто не обнаруживаются. Данный контроль зачастую отражает сугубо ведомственные интересы, а потому и здесь прокурорский надзор должен быть эффективным, оперативным. Являясь межведомственным, он защищает охраняемые законом интересы государства, общества.

Специализированный контроль или надзор касается тех сфер производственной, хозяйственной и иной деятельности уч­реждений, предприятий, организаций, которые связаны со строго определенным режимом работы. Осуществляется он различного рода государственными, ведомственными инспекциями: сани­тарными, ветеринарными, торговыми, автомобильными, техни­ческими и т.д. Инспекторы — это должностные лица, обладаю­щие специальными научными познаниями (врачи, зоотехники, энергетики, инженеры и т. д.). Отношение прокурорского надзора к специализированным видам надзора или контроля двоякое.

С одной стороны, прокуратура при выполнении своих функций не вправе подменять различные инспекции, а при необходимос­ти должна привлекать специалистов для проведения проверок исполнения законов. А с другой — она обязана осуществлять надзор за законностью выполняемых ими функций.

Прокурорский надзор по сравнению с другими видами над­зора и контроля характеризуется следующими особенностями: 1) он является представительным, ибо осуществляется от име­ни и по поручению высших органов власти РФ; 2) по целевому назначению он строго специализированный, что выражается только в надзоре за соблюдением законности, так как прокуро­ры не управляют, а лишь надзирают за исполнением законов; 3) данный надзор имеет широкую сферу действия, ибо распро­страняется на все регулируемые правом общественные отноше­ния; 4) наблюдается определенная ограниченность полномочий прокуроров при выполнении надзорных функций. Они, выявляя нарушения законности, часто не уполномочены самостоятельно их устранять, а потому вынуждены обращаться к компетент­ным органам с требованием о принятии соответствующих мер. Только в виде своеобразного исключения при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предва­рительного следствия прокуроры вправе отменить незаконные постановления следователя или инспектора по дознанию.

 

[1] Шубина О.Ю. О соотношении прокурорского надзора с другими видами надзора и контроля // Основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 41.

[2] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

[3] Лепешкин А. П., Ким А. К, Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. М., 1962. С. 388, 438.