Административная реформа и Оценка эффективности государственного управления на международном уровне: опыт и перспективы

Актуальность оценки качества государственного управления обусловлена общими тенденциями развития мировой социально-экономической системы, такими как информатизация, переход к постиндустриальному обществу, акцент на управление во всех сферах жизнедеятельности социума. Развитие идей оценки производительности труда, как основного мерила эффективности производственной сферы, ставит задачу оценки эффективности в непроизводственном секторе, в сфере услуг. Административная реформа, проводимая в нашей и в других странах на протяжении десятилетий, ставит своей целью, в первую очередь, повышение эффективности государственного управления.

В 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления». Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индикаторов, отражающих 6 параметров государственного администрирования: 1) Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability). 2) Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence). 3) Эффективность правительства (Government Effectiveness). 4) Качество законодательства (Regulatory Quality). 5) Верховенство закона (Rule of Law). 6) Контроль коррупции (Control of Corruption).

Два из этих индикаторов обозначены как целевые показатели оценки качества проведения административной реформы в РФ, что зафиксировано в Распоряжении Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».

Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 году равнялся 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 35,2 единицы (из 100 возможных).

В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагалось использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Целевыми показателями к 2014 году соответственно являются:

· по эффективности государственного управления - 65 единиц;

· по качеству государственного регулирования - 60 единиц.

В 2013 году фактические значения составили:

· по эффективности государственного управления - 43,06 единиц;

· по качеству государственного регулирования - 37,32 единиц.

Для оценки возможности повышения позиций РФ в данном рейтинге необходимо провести детальный анализ методики оценки, а также рассмотреть динамичность рейтинга, т.е. возможность стран менять свою позицию на 20 и более пунктов за короткий промежуток времени.

Ключевые слова: административная реформа, концепция снижения административных барьеров, эффективность государственного управления, международный рейтинг GRICS, методика расчета GRICS,.

Е.А. Bakhtairova

ADMINISTRATIVE REFORM AND ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF PUBLIC ADMINISTRATION AT THE INTERNATIONAL LEVEL: THE EXPERIENCE AND PROSPECTS

Keywords:

Актуальность оценки качества государственного управления обусловлена общими тенденциями мировой социально-экономической системы, такими как информатизация, переход к постиндустриальному обществу, акцент на процессы управление во всех сферах жизнедеятельности социума. Развитие идей оценки производительности труда, как основного мерила эффективности производственной сферы, ставит задачу оценки эффективности в непроизводственном секторе, в сфере услуг. Административная реформа, проводимая в нашей и в других странах на протяжении десятилетий, ставит своей целью, в первую очередь, повышение эффективности государственного управления.

Среди нормативных актов, определяющих направления и приоритеты административной реформы в нашей стране, обратимся к Распоряжению Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». Документ содержит показатели, которые определяют качество преобразований, основным из которых обозначено место РФ в международных рейтингах показателей качества государственного управления GRICS.

Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS[1]) рассчитывается Всемирным банком с 1996 года. Показатель отражает комбинацию экспертных ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 32 различных источников информации. ОН оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых органы власти управляют страной. Данные параметры включают:

1) процессы выбора, контроля и смены правительства;

2) способность правительства формулировать и проводить политику;

3) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

В соответствии с данными характеристиками государственного управления, показатель GRICS включает в себя следующие индикаторы:

1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индикатор включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индикатор включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.

3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) – индикатор отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

4. Качество законодательства (Regulatory Quality) – значение индикатора связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

5. Верховенство закона (Rule of Law) – индикатор измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

6. Контроль коррупции (Control of Corruption) – индикатор отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция - использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Рассмотрим методику расчета показателя GRICS.

Значения шести индикаторов рассчитываются на основе информации, полученной из 32 источников, некоторые из которых представлены в таблице 1.

Таблица 1.

Некоторые источники информации для расчета показателя GRICS

Источник информации	Русское наименование	Web-сайт
Business Enterprise Environment Survey	Опрос предприятий бизнес-среды	http://www.worldbank.org/eca/governance
Bertelsmann Transformation Index	Индекс трансформации Бертельсмана. Оценивает движение стран в сторону демократии и рыночной экономики	http://www.bertelsmann-transformation-index.de/
Economist Intelligence Unit	Подразделение по анализу и исследованиям газеты The Economist	http://www.eiu.com
World Economic Forum Global Competitiveness Survey	Опрос Всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности	http://www.weforum.org
Gallup World Poll	Всемирные опросы компании Гэллап	http://www.gallupworldpoll.com
Institutional Profiles Database	Профильные базы данных	http://www.cepii.fr/
Political Risk Services International Country Risk Guide	Рейтинговая система оценки политического риска	http://www.prsgroup.com
Institute for management & development World Competitiveness Yearbook	Ежегодное издание по конкурентоспособности стран мира Института управления и развития	http://www.imd.ch
Global Insight Business Conditions and Risk Indicators	Глобальные индикаторы риска и условия бизнеса	http://www.globalinsight.com

Все используемые источники информации классифицируют следующим образом.

1. Опросы и экспертные оценки людей, знакомых с положением в стране;

2. Информация аналитических центров (Европейского банка реконструкции и развития, Африканского банка развития, Азиатского банка развития, Всемирного банка, Государственного департамента США, Франции и др.);

3. Неправительственные организации (Репортеры без границ, ФОНДЫ);

4. Коммерческие источники.

Не все источники данных охватывают все страны, поэтому итоговая сумма баллов основана на различных наборах данных. Кроме того, в зависимости от охвата, источники делят на:

· репрезентативные (Подразделение по анализу и исследованиям газеты The Economist, опрос всемирного экономического форума о глобальной конкурентоспособности, всемирные опросы компании Гэллап, профильные базы данных и др.)

· нерепрезентативные (Африканский банк развития, Афробарометр, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Латинобарометр и др.)

Различные сведения или оценки из этих источников, на основе экспертного мнения авторов методики расчета индекса, относят к одному из шести индикаторов – составляющих показатель. Например, результаты опроса фирм относительно нормативно-правовой базы будут отнесены к показателю Качество законодательства (Regulatory Quality), а оценка свободы прессы – показателю Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability). Таких сведений очень много. Рассмотрим для примера, на основе каких сведений рассчитывается показатель Эффективность правительства (Government Effectiveness) (см. табл.2).

Таблица 2.

Данные для расчета индикатора

Эффективность правительства (Government Effectiveness)

Источники информации	Показатели
Репрезентативные источники
Economist Intelligence Unit – Подразделение по анализу и исследованиям газеты The Economist (EIU)	Качество бюрократии / институциональная эффективность Чрезмерная бюрократия / волокита
Global Competitiveness Report (GCS)	Инфраструктура Качества начального образования
Gallup World Poll (GWP)	Удовлетворенность системой общественного транспорта Удовлетворенность дорог и магистралей Удовлетворенность системой образования
Institutional Profiles Database (IPD)	Государственные школы Основные медицинские услуги Питьевая вода и санитария Электросеть Транспортная инфраструктура Обслуживание и размещение отходов
Political Risk Services International Country Risk Guide (PRS)	Качество бюрократии
Global Insight Business Condition and Risk Indicators (WMO)	Бюрократия: оценка качества бюрократии страны. Чем лучше качество бюрократии, тем быстрее принимаются решения и тем легче иностранные инвесторы могут заниматься своими делами.
Нерепрезентативные источники (частично)
African Development Bank Country Policy and Institutional Assessments (ADB)	Качество государственного управления Качество бюджетного и финансового управления Эффективность мобилизации доходов
African Development Bank Country Policy and Institutional Assessments (ADB)	Государственное регулирование общественных услуг Здоровье Образование
Business Enterprise Environment Survey (BPS)	С какими проблемами в сфере телекоммуникаций Вы сталкиваетесь во время ведения бизнеса? С какими проблемами в сфере энергетики Вы сталкиваетесь во время ведения бизнеса? С какими проблемами в сфере транспорта Вы сталкиваетесь во время ведения бизнеса?
Institute for Management & Development World Competitiveness Yearbook (WCY)	Государственная экономическая политика не способна быстро адаптироваться к изменениям в экономике Государственная служба не является независимой от политического вмешательства Решения правительства реализуются не эффективно Бюрократия мешает деловой активности Инфраструктура распределения товаров и услуг, как правило, неэффективна Политика не соответствует направлению

На следующем этапе расчета показателя GRICS проводится предварительное нормирование информации в диапазоне от 0 до 1, где 1 соответствует самому хорошему результату. Если, например, ответы на вопрос распределены по шкале от min=1 до max=4, то 2 балла представляют следующим образом: (2-min) / (max-min) = (2-1) / 3 = 0,33.

Хотя номинально нормированные значения оказываются в диапазоне от 0 до 1, они не обязательно сопоставимы между собой. Например, один источник данных может использовать шкалу от 0 до 10, но на практике наибольшее количество баллов сгруппированы между 6 и 10, в то время как другой источник данных может также использовать шкалу 0-10, но ответы распределены на всем диапазоне. Хотя max-min масштабирование, описанное выше, не корректирует несопоставимость для этих источников, процедура построения агрегированного индикатора, описанная ниже, делает это.

Для расчета средневзвешенной величины индивидуальных показателей для каждого источника используется статистическая модель ненаблюдаемых компонент. Этот инструмент используется, чтобы сделать данные, нормированные в диапазоне от 0 до 1, сравнимыми для разных источников, и затем рассчитать средневзвешенное значение по каждому источнику для каждой страны.

Модель ненаблюдаемых компонент представляет собой модель множественной регрессии с изменяющимися во времени коэффициентами. В данном случае используется множественная линейная регрессия. Эта линейная функция различна для разных источников данных и поэтому исправляет оставшуюся несопоставимость значений, описанную выше. Полученные оценки представляют собой средневзвешенные данные из каждого источника, с весами, отражающими закономерность корреляции между источниками данных.

Модель присваивает больший вес данным из источников, которые, как правило, сильнее коррелируют друг с другом. Такое «утяжеление» повышает статистическую точность агрегатных показателей. Он, как правило, не оказывает существенного влияния на ранжирование стран по совокупности показателей. Комплексные оценки качества управления, генерируемые моделью, выражены через нормальное распределение значение в интервале от -2,5 до 2,5, со средним значением ноль. Более высокие значения соответствуют лучшему управлению. Данные также представлены в рангах процентилей, начиная от 0 (низший уровень) до 100 (наивысший рейтинг).

Ключевая особенность методики ненаблюдаемых компонент, основанной на линейной регрессии, в том, что все оценки сопровождаются стандартными ошибками. Они отражают число источников информации для страны, и степень согласованности этих источников (чем более согласованы источники, тем меньше стандартная ошибка). Эти стандартные ошибки отражают тот факт, что управление трудно измерить с помощью любого типа данных. Стандартные ошибки выглядят как 90-процентные доверительные интервалы или «погрешности».

Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы предполагает использовать следующие индикаторы GRICS:

· эффективность государственного управления (Эффективность правительства (Government Effectiveness));

· качество государственного регулирования (Качество законодательства (Regulatory Quality)).

В Концепции говорится о том, что процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 году равнялся 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 35,2 единицы (из 100 возможных). В качестве целевых ориентиров по данным индикаторам предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Целевыми показателями к 2014 году соответственно являются: по эффективности государственного управления - 65 единиц; по качеству государственного регулирования - 60 единиц.

На сайте проекта GRICS[2] представлена вся информация по этим индикаторам с 1996 года. Отметим, что в 2009 году значение перцентили РФ по эффективности государственного управления составляло 43,06, а на 44,9, как указано в Концепции, а значение по индикатору качества государственного регулирования составляло 39,23, а не 35,2. (см. рис.1).

Рисунок 1. Позиции России по индикаторам GRICS Эффективность правительства (Government Effectiveness) и Качество законодательства (Regulatory Quality).

Дата обращения: 01.04.2015.

Позиции нашей страны по остальным индексам представлены в таблице 3.

Таблица 3.