Японский опыт подготовки государственных служащих

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОССЛУЖБЫ

Институт государственной службы в России находится в стадии становле­ния, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в частности Японии, может быть очень полезным при решении данной проблемы.

Прежде всего следует отметить, что по сравнению с другими развитыми странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они со­ставляют лишь 8,1% общего числа работающих. Для сопоставления: в Герма­нии — 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см. рис. 2).

Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государствен­ными служащими в процессе совершенствования технической политики и ро­ботизации, принципов социального партнерства, регулирования взаимоотно­шений работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д.

Во многом эффективность государственного регулирования экономики объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью государственных служащих, обеспечивающимися прежде всего отработанным механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением.

В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так называемое "японское чудо" — стремительное вхождение Японии в состав самых высокоразвитых стран мира.

В структуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную систему подготовки госслужащих, входят:

система пожизненного найма;

система кадровой ротации;

система репутаций;

система подготовки на рабочем месте;

система оплаты труда.

Прежде чем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее принци­пиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности этих сис­тем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных эле­ментов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя дру­гую, является основой и условием ее функционирования, способствует запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может существовать (без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм, формирую­щий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку высоко­профессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и интел­лектуальных способностей.

В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом. Это то, чего не хватает российскому институту государственной службы. У гос­служащих в России нет заинтересованности в целенаправленном и результа­тивном труде.

Первым, ключевым элементом единого механизма японской системы под­готовки и использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в классическом виде в настоящее время применяется лишь на некоторых крупных предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нет юридически оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о джентльменском соглашении между работодателем и на­емным работником.

Впервые термин "пожизненный найм" применил американский ученый Абегулен в книге "Японские заводы". Он обратил внимание на то, что уже в 50-е годы в Японии не действовала система увольнений, подобная американской, когда при необходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое поло­жение предприятий и т.п.) увольняли работников, принятых последними. В таких ситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой, переобуче­нием и использовали на других рабочих местах, а не увольняли. Смысл пожиз­ненного найма не в формальном правовом, юридическом его закреплении, а в реальном обеспечении заинтересованности работников трудиться в данной ор­ганизации максимальное время и пожизненно связать с ней свою судьбу. Сами японцы в этом смысле часто приводят такое сравнение: "Можно довести лоша­дей до пруда, но заставить их, если они не хотят, пить воду из пруда нельзя". Поэтому продолжительность работы человека в одной организации в основ­ном зависит от умения администрации заинтересовать работника, в частности, оплатой труда, вознаграждением за выслугу лет, премиями, повышением его профессиональной подготовки, различными социальными льготами, нефор­мальной заботой о сотруднике и его семье. В этой связи системы обучения, оп­латы труда, являясь самостоятельными, в то же время тесно связаны с систе­мой пожизненного найма и выступают составными ее элементами.

Система пожизненного найма начинается с механизма назначения на го­сударственную службу, который включает:

принятие на государственную службу (ГС);

повышение в должности госслужащего;

перевод на другую должность;

смещение с должности.

Принципы назначения на ГС:

по приоритетам, в соответствии с итогами вступительного экзамена или аттестации¹

по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновь принимаемых, проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов, дипломов и т.д.);

принцип нейтральности — госслужащие могут иметь свои политические

убеждения, но не разрешается, чтобы это отражалось на профессиональной работе на ГС, так как они должны осуществлять решения правительства и парламента

принцип равных возможностей стать государственным служащим для всего населения;

принцип равенства ко всем, кто принят на ГС.

В Законе о государственной службе определены условия непригодности для поступления на ГС. Если такой человек случайно все же попадает на госслужбу, он проработает недолго. Японская система оперативно выявляет данное противоречие, и работника увольняют. К лицам, не имеющим права рабо­тать на ГС, относятся:

недееспособные;

неправоспособные, т.е. те, кто по японским законам лишены права распоряжаться имуществом и собственностью;

лишавшиеся и лишенные свободы;

уволенные ранее с работы, в том числе в частном секторе, в дисциплинарном порядке;

участвующие в деятельности организаций, занимающихся подрывной деятельностью.

В настоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного сокращения числа ограничений для поступающих на государственную служб Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условиях при приеме на Г таких, как возраст, национальность, гражданство.

Государственные служащие Японии подразделяются на две категории:

1) госслужащие правительственных (центральных) органов (министерств, ведомств, комитетов, управлений и т.д.). Они, в свою очередь, подразделяются на две большие группы:

государственные служащие, участвующие в принятии решений и поста­новке задач (это так называемые особые госслужащие);

госслужащие, реализующие и выполняющие принятые решения и поставленные задачи (их называют обычными госслужащими);

2) госслужащие местных органов управления (власти).

К первой категории государственных служащих относятся министры и их заместители. Кстати, в Японии у каждого министра только два заместителя — один политик (как и министр), депутат, является особым госслужащим, другой выполняет функциональные обязанности министерства и принадлежит к обычным госслужащим первой категории. Среди обычных правительствен­ных (центральных) госслужащих — начальники департаментов, отделов, сек­торов министерств, специалисты и т.д. Примерно такая же шкала действует в отношении государственных служащих местных органов.

Обслуживающий персонал министерств, парламента и т.п. тоже принадле­жит к категории производственных государственных служащих. Военнослужа­щие, полицейские, пожарные, учителя, медики и т.д. также являются государ­ственными служащими. Причем, если школы имеют статус федерального уровня, то работающий в них персонал относится к госслужащим первой кате­гории центральных органов, если школы муниципальные — к госслужащим второй категории.

Общая численность госслужащих в Японии составляет около 5 млн. чело­век, из них центральные госслужащие — 25,8%, госслужащие местных орга­нов — 74,2%.

Одной из характерных особенностей приема на ГС является распростране­ние, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на государст­венных служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного возраста (как правило, это 60 лет, для некоторых госслужащих — 63-65 лет, для преподава­телей вузов — 63 года, причем нет различий в предельном возрасте для муж­чин и женщин). Для особых государственных служащих предельного возраста нет. До 90-х годов в Японии предельного возраста не было и по отношению ко всем категориям и группам государственных служащих. Сейчас действует спе­циальный Закон о предельном возрасте. В Японии считают, что такой шаг очень важен с точки зрения планирования набора на ГС и расчета реальных потребностей в персонале, а также для обновления микроклимата, атмосферы на госслужбе.

Несколько пояснений по организации найма на должность государствен­ного служащего. Работать на ГС в Японии очень почетно и престижно, поэто­му поступить на нее непросто. Вступительный конкурс достигает от 10 до 100 человек на одно место. Цель вступительного экзамена — проверить, смо­жет ли человек затем выполнять функции госслужащего. Для сдающих экза­мен есть возрастной ценз — 18-28 лет. Другим способом назначения на ГС яв­ляется отбор кадров. Он распространяется на учителей, медиков, водителей транспорта, техперсонал и прочие профессии. При отборе проводятся собесе­дование, тестирование, заполняются анкеты. Кстати, врачи, учителя и т.д., ра­ботающие в частных организациях, не являются государственными служащи­ми. Критерий прост — госслужащим является тот, чья деятельность осуществляется за счет налогоплательщиков. Все эти тонкости, как уже отмечалось, конкретизируются в Законе о государственной службе.

Для того чтобы поступить на госслужбу соответствующего уровня, сдав вступительный экзамен (конкурс) или пройдя систему отбора, требуется:

а) предъявить диплом о высшем образовании; 6) предъявить лицензию образовательного учреждения о том, что этот человек действительно закончил его и имеет право поступить на ГС; в) пройти конкурс. Думается, что лицензирование образовательного учреждения — не формальное условие, оно может быть надежной блокировкой от проникновения на госслужбу случайных лиц (что, к сожаление, встречается в последнее время в России).

Следующая важная составляющая единого японского механизма подготовки госслужащих — система ротации. Ее суть состоит в перемещении работников по горизонтали и вертикали через каждые 2-3 года выполнения функций на определенном рабочем месте. Ротация проводится без согласия работника. Подход здесь предельно понятен — он поступил на ГС и должен принести максимум пользы своему государству. Ежегодно один раз в год (в апреле) выпускники школ, колледжей, высших учебных заведений трудоустраиваются на предприятия, в организации и учреждения. Причем, что характерно, даже выпускники вузов, в том числе самого престижного Токийского университета, попав в ту или иную компанию, организацию, не назначаются сразу на руководящие должности, а начинают трудовую биографию с самых низко квалифицированных должностей. В этом есть свое бесспорное преимущество. Впоследствии такого специалиста, руководителя, в тонкостях знающего всю специфику своей организации, сложно ввести в заблуждение и меньше вероятности принятия им непрофессиональных решений. Система ротации обеспечивает гибкость рабо­чей силы, повышает уровень ее компетентности, квалификации и конкуренто­способности. Как правило, после нескольких (двух-трех) перемещений по го­ризонтали следует ротация по вертикали, т.е. повышение в должности, перевод на более высокооплачиваемую службу. Ротация также способствует расшире­нию кругозора, развитию у госслужащего более широкого взгляда на свою организацию. Не секрет, что, как правило, госслужащие наших министерств и ведомств могут достаточно квалифицированно и обстоятельно говорить лишь о проблемах, которыми занимается их структурное подразделение. Налицо узкая специализация. В Японии, например, начальник отдела занятости Министерства труда глубоко и профессионально знает весь спектр социально-трудовых во­просов (естественно, проблемы занятости, а также вопросы оплаты труда, соци­ального партнерства, рынка труда и т.д. и т.п.). В процессе ротации он изучал и прошел все эти участки работы и знаком с ними достаточно обстоятельно.

Критики системы ротации говорят, что она в какой-то мере "душит" ини­циативу, является тормозом работы на перспективу. Мол, человек знает, что будет работать на этом участке два-три года, поэтому зачем ему думать о новых идеях и технологиях на будущее?

Представляется, что таких аргументов недостаточно для подобной оценки. Во-первых, как показывает наш российский опыт, наоборот, деятельность спе­циалиста десятилетиями на одном месте гасит его творчество и инициативу, работать ему неинтересно, так как он не видит перспективы. Есть и другое ве­сомое обстоятельство, гарантирующее в условиях ротации не только добросо­вестную, качественную, но и творческую, перспективную деятельность всех японских госслужащих. Это — система репутаций. Суть ее в том, что, где бы ни работал сотрудник, специалист, он должен выполнять свои обязанности так, чтобы при переходе через два-три года на новое место за ним закрепилась репутация прекрасного, инициативного работника и порядочного человека, для чего на каждого из них составляется письменная характеристика. Объек­тивность характеристик обеспечивается ежедневными проверками человека в форме опроса коллег, подчиненных, начальников и т.д. Характеристика, сле­дуя за госслужащим, влияет на траекторию ротации и определяет, как правило, его дальнейшую трудовую карьеру.

Теперь несколько слов о возможной карьере государственного служащего. Она бывает скоростная, средняя, медленная.

В некоторых случаях применяется смещение работника с должности. Это так называемая "карьера с горы". Например, начальника отдела переводят на должность начальника сектора, начальника департамента — на должность на­чальника отдела. Причины могут быть различные — по собственному жела­нию, по состоянию здоровья, по инициативе администрации.

Типичная "карьера в гору" по-японски для научного работника может вы­глядеть, например, так:

1) ассистент (оклад 170-180 тыс. иен);

2) лектор (210 тыс. иен);

3) доцент (300 тыс. иен);

4) профессор (400 тыс. иен и выше).

В системе ухода с госслужбы — два механизма: простая отставка и осво­бождение.

Японская Конституция определяет государственного служащего как слугу всего народа, а не какой-то его части. Кстати, до второй мировой войны госслу­жащие, по Конституции, служили императору. Поэтому государственный служа­щий при поступлении на работу принимает присягу, клянется соблюдать все требования государственной службы, выполнять указания вышестоящих чи­новников и японские законы, не распространять сведения, относящиеся к раз­ряду секретных (последнее условие распространяется и на ушедших с ГС).

На работе госслужащий должен сосредоточиться только на выполнении своих должностных функций. Если это обычный госслужащий, то он и его ок­ружение (семья, помощники) имеют ограничения на политическую деятель­ность, что также записано в Законе о ГС. Особые госслужащие, напротив, ак­тивно занимаются политикой. Например, предыдущий премьер-министр Япо­нии Хасимото одновременно являлся лидером Либерально-демократической партии.

Госслужащим запрещено вступать в конфликты, саботировать. Они не имеют права на забастовки и митинги. Степень наказания за это разная для организаторов и участников. Например, в истории Японии лишь однажды про­изошла забастовка учителей. В результате организаторы были арестованы, а

большинство участников лишились работы. Госслужащим также запрещено заниматься коммерческой деятельностью. Они не могут, в частности, работать директорами коммерческих организаций и получать доход от их деятельности. Правда, бывают исключения, когда, например, госслужащего направляют (не по личной инициативе) на частное предприятие, чтобы повысить эффектив­ность его работы. Административным государственным служащим разрешает­ся преподавательская деятельность.

Решающая роль в обеспечении эффективности работы института госслуж­бы принадлежит обучению и переподготовке государственных служащих. Хотя ключевое значение при этом отводится подготовке на рабочем месте, ко­торую в Японии называют системой ОЧТ. Это, кстати, тоже элемент системы пожизненного найма. Японские организации, предприятия и госслужба не тре­буют от школ, да и вузов специальной подготовки. Они сами "доводят" обуче­ние своего работника (бывшего выпускника школы) до уровня, нужного этой организации. Таким образом, в Японии образовательные функции четко раз­делены между школьным образованием, обеспечивающим фундаментальное обучение, и внутрифирменным, обеспечивающим профессиональное обуче­ние. Кроме ОЧТ, подготовкой центральных госслужащих занимается также Институт повышения квалификации при Управлении по делам персонала¹. Причем, что характер­но и отличается от российской практики, как говорится, с точностью до наобо­рот, в Японии переподготовку и повышение квалификации во внешних орга­низациях проходят госслужащие всех уровней вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Как из­вестно, в Российской академии государственной службы при Президенте Рос­сийской Федерации, как правило, обучаются руководители, начиная с долж­ности начальников отделов федеральных органов управления (высшие, главные и ведущие категории ГС). И в этом нет никакого противоречия, поскольку в Японии на ГС, как уже отмечалось, не попадают случайные люди. Начальники департаментов, министры и заместители министров, мэры провинций и т.д. в свое время, проходя ступени ротаций, занимали более низкие должности. Поэ­тому все они неоднократно проходили подготовку на рабочем месте и повы­шали квалификацию во внешних учебных заведениях. В Японии считают, что занимающих высокие должности учить нецелесообразно. Они проходят лишь стадии самоподготовки и самообразования.

Подготовкой госслужащих местных органов управления занимается Академия государственной службы, которая входит в структуру Министерства по делам местного самоуправления. В Конституции Японии записано, что мест­ные органы власти — это органы самоуправления, к которым относятся пре­фектуры и муниципалитеты, их руководителей избирает народ. В Японии 47 губернаторов префектур, 3200 мэров. В Академии государственной службы проходят переподготовку и повышение квалификации более тысячи госслужа­щих префектур и муниципалитетов в год.

Высокая результативность труда государственных служащих во многом обеспечивается созданием действенных систем их мотиваций и прежде всего оплаты труда. Система оплаты труда госслужащих строится следующим обра­зом. Размер заработной платы (оклада) определяется двумя пока­зателями: градацией (разрядом) соответствующей должности (квалификации) работника и ступенью, определяемой возрастом (стажем) сотрудника. В разра­батываемых типовых сетках по оплате труда госслужащих 11 градаций и 32 ступени. Учет результатов работы госслужащего осуществляется периодич­ностью (скоростью) перевода его из одной градации в другую.

Следующая, более высокая ступень по оплате труда присваивается через каждый год (максимум два) работы. Например, госслужащий по своей долж­ности имеет 6-ю градацию, а по стажу работы — 21-ю ступень. Тогда его должностной оклад в месяц составит 410,2 тыс. иен. Через год он перешел на 22-ю ступень. Должностной оклад увеличивается до 414,3 тыс. иен (см. табл. 2). Оплата труда государственных служащих, имеющих уровень градации выше 11-го, производится по другой сетке (это министры, заместители министров, начальники департаментов и их заместители некоторых министерств Японии). С учетом японского опыта можно совершенствовать 18-разрядную Единую та­рифную сетку (ETC), по которой в России оплачивается труд работников бюд­жетной сферы (учителей, медиков, ученых и т.д.). Для этого внутри каждого разряда целесообразно ввести ступени, дифференцирующие размеры оплаты труда в зависимости от фактических результатов работы бюджетников. Тогда у работников будет больше заинтересованности в качественных результатах труда, более полной реализации своих физических и интеллектуальных спо­собностей.

Для государственных служащих Японии, так же как и для работников част­ного сектора, кроме оплаты труда предусмотрены выплаты некоторых видов пособий (семейное пособие, в том числе на детей; транспортное пособие или оплата стоимости бензина личного автомобиля; региональные пособия; посо­бия за особые условия труда). Пять должностных окладов в год выплачивают в виде бонусов (0,8 — в марте, 2 — в июле, 2,2 — в декабре).

Ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда госслужащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации, обра­зования и т.д. по сравнению с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с численнос­тью работающих более 100 человек. В Японии всего свыше 4 млн. предпри­ятий, из них для корректировки уровня оплаты труда государственных служа­щих изучается 38 107 предприятий (производственных единиц). В соответст­вии с Законом о статистике частный сектор обязан предоставить достоверную информацию по заработной плате сотрудников, так как от этого зависит дина­мика оплаты труда госслужащих.

Эти данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда на ГС, и она приводится в соответствие с ними. Таким образом, уровень опла­ты труда госслужащих прямо пропорционально зависит от оплаты труда в производственном секторе. Думается, что это вполне разумно и научно обо­снованно. Логика рассуждений здесь следующая: в конечном счете основная задача госслужбы — через экономический рост обеспечить высокие заработки и достойный уровень жизни населения. Если растет зарплата в производствен­ной сфере, значит, увеличиваются макроэкономические показатели страны (ВВП, ВНП и т.д.), поскольку оплата труда работников предприятий тесно свя­зана с конечными производственными результатами. Следовательно, есть эко­номическая и моральная основа для адекватного повышения окладов государ­ственным служащим, которое утверждается решением парламента. Если, на­оборот, заработная плата работников производственного сектора сокращается, то соответственно делаются пересчеты в сторону уменьшения окладов госслу­жащих

 

 

«Сравнительная характеристика государственной службы в Японии и России» Введение В последнее десятилетие в Рос­сийской Федерации проходит про­цессформирования новых законо­дательных основ государственной службы —важнейшего механизма государственного управления в со­временных условиях.Использова­ние накопленного опыта правового регулирования государственнойслужбы и функционирования государственного аппарата в целом, име­ющего какпозитивную, так и нега­тивную составляющую, — обяза­тельноеусловие качественного ре­формирования системы государ­ственной службы Российской Феде­рации. Начиная с 1997 года, направления реформы государственной службы находятотражение в ежегодных посланиях Президента России Фе­деральному Собранию.15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации была утвержденаКон­цепция реформирования системы государственной службы Россий­скойФедерации и План первооче­редных мероприятий по ее реализа­ции¹. Одновременно была образова­на Комиссия по вопросам реформи­рованиягосударственной службы Российской Федерации Во исполне­ние указанныхрешений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г № 1336была утверждена Федеральная програм­ма «Реформированиегосударствен­ной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)»,определившая комплекс мероприятий, направлен­ных на совершенствованиеправо­вых, организационных, финансо­вых, кадровых и методическихос­нов государственной службы.К числу ведущих положений Кон­цепции следует отнести идею фор­мированияединой системы государ­ственной службы Российской Феде­рации, основойкоторой должен стать Федеральный закон «О сис­теме государственнойслужбы Рос­сийской Федерации», принятый Го­сударственной ДумойФедерально­го Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003 гПоскольку в настоящее время в РФ происходит реформирование системыгосударственной службы, этот период начался в 1997 году и являетсянезавершённым, поэтому представляется возможным рассмотреть одну из моделейинститута государственной службы в иностранном государстве (например, вЯпонии) для понимания положительных и отрицательных моментов происходящего внастоящий момент в России и существующего уже давно (в Японии).Данный этап реформ в России – это отвыкание от прежней системы ивнедрение и осмысление новой. Сравнительный анализ на данном этапе являетсяеще довольно проблематичным, т. к. ещё нет чёткой картины ситуации в вопросугосударственной службы в России.Поэтому далее будет рассмотрена уже установившаяся действующая модельяпонской системы госслужбы, которая в чём-то может послужить примером,ориентиром для создания стройной и чётко функционирующей системы в РФ.Попытаемся дать минимальную сравнительную картину для уяснения ситуации. 1. Общие положения. Дифференциация государственных служащих В Японии принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова,но так­же лиц, работающих на принадлежащих госу­дарству предприятиях,служащих государствен­ных железных дорог, работников телевидения,государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудниковполиции. Общая численность занятых на государственной служ­бе превышает 3млн. человек, большинство из которых составляют рабочие и служащие, не имеющиереальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не пре­вышает 10 тыс. человек. Конституция Японии закрепила положение государственных служащих как «слугобще­ства, а не какой-либо одной его части» (ст. 15). Теперь ужегосударственный служащий не воспринимается в общественном сознании как личныйслуга императора. Закон о государ­ственных служащих 1947 г. Устанавливает,что государственный служащий Японии должен работать только ради общественногоинтере­е, выполняя служебные обязанности, отдавать им все силы, знания ипомыслы.Закон о государственных служащих 1947 г. С многочисленными изменениями идополне­ниями — основной источник правового регули­рованиягосударственной службы В 1950 го­ду вступил а силу Закон о местныхслужащих, установивший статус служащих муниципаль­ных органов. Сильноевлияние американс­ких оккупационных властей на ход послево­енныхгосударственных реформ в Японии объясняет сходство американского идейству­ющего японского законодательства о государ­ственной службеКонтроль за соблюдением законодательства в сфере г0сударственной службы возложенна Совет по делам персонала при Кабинете министров (Палата по делампер­сонала, Национальное управление кадров) Совет состоит из трех членов,назначаемых Кабинетом министров с согласия обеих па­лат парламента иутверждаемых императо­ром Срок полномочий членов Совета – че­тырегода с возможностью повторного на­значения, но не более чем еще надва срока Один из членов Совета по назначению Ка­бинета выполняет функциюпредседателяСовет действует как орган, представляю­щий рекомендации по кадровым вопросампарламенту, Кабинету и отдельным министер­ствам Среди других полномочийСовета издание в пределах своей компетенции пра­вил и установлений повопросам государ­ственной службы, разбор жалоб на государ­ственныхслужащих, организация и проведе­ние конкурсных экзаменовВозложенные на Совет по делам персо­нала функции реализуются черездеятель­ность его аппарата, который возглавляет уп­равляющий,назначаемый членами Совета В состав аппарата Совета входят пять уп­равлений(делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате трудаперсо­нала, по делам служащих) и восемь местных бюроВсе лица, находящиеся но государствен­ной службе, подразделяются на двеоснов­ные категории – работников «обычной служ­бы» иработников «особой службы»Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», на которуюраспростра­няются конкурсная система назначения на должность и стандартнаяшкала жалованийСлужебное положение государственных слу­жащих определяется их должностью,которую они занимают в соответствии со своим ран­гом. Каждый из 8существующих рангов, в свою очередь, подразделяется на 15 разрядов. Раз­рядчиновника зависит от стажа, образова­тельного уровня, различных служебныххарак­теристик. Критерии для отнесения государ­ственного служащего кконкретному рангу и разряду устанавливаются Советом по делам персонала.Труд чиновника оплачивается в соответ­ствии с присвоенным ему рангом иразря­дом на основании Закона о государствен­ных служащих исоответствующих постанов­лений Кабинета. Размеры жалования жесткорегламентируются специальной шкалой, ус­тановленной законом об оплате трудалиц, занятых на обычной службе. Положения это­го Закона не распространяютсяна оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулиро­ван специальным законом),а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавлива­ется вколлективных соглашениях).Лица, занятые на «особой службе», получают оплату в порядке,установленном Зако­ном об оплате труда должностных лиц на особой службе иоплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграж­денийгосударственным служащим подконт­рольна Совету по делам персонала. Советвносит в парламент проекты законов об из­менении системы должностныхокладов.Государственный служащий кроме долж­ностного оклада получает разнообразныенадбавки: премии, надбавки за работу в го­роде, на содержание домашнегохозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северныхрайонах, многочислен­ные «отраслевые» надбавки (например,учи­телям, работающим в сфере обязательного образования).Высшую категорию работников «обычной службы» составляют лица,получающие жа­лованье за административную работу. В эту категорию входятчиновники, занимающиеся канцелярской работой и трудом, требующим специальныхпрофессиональных знаний.Командные посты в центральном адми­нистративном аппарате занимаютчиновни­ки первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии:начальники департаментов, отделов и секций, советники, директора агентств,постоянные заместители мини­стров (последний термин используется поаналогии с английской административной системой). Чиновники этих классовфактически держат в своих руках рычаги администра­тивной власти во всехминистерствах и ве­домствах Японии. Остальные группы чинов­никовявляются лишь исполнителями реше­ний и указаний своих начальников.Государственная служба Японии имеет свои особенности. Здесь действует система«пожизненного найма», предполагающая дли­тельную (до ухода напенсию) службу работа­ющего по найму в одной и той же организа­ции. Приэтом должность и размер вознаг­раждения служащего ставятся в зависимость отнепрерывного стажа работы. Одна из ха­рактерных черт японскойгосударственной службы «пожизненного найма» — отсутствиемежведомственных перемещений чиновника внутри его ведомства. Другая важнаячерта –дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Этаособенность отражает­ся в известной еще с конца прошлого века формуле:«Чиновники достойны почитания, народ – презрения». Впоследнее время четко проявилась и такая специфическая черта, как строгийконтроль Либерально-демократичес­кой партии (ЛДП) за персональнымпереме­щением кадров в административном аппа­рате. Лицо, не имеющеесвязей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться по служеб­ной лестницевыше уровня начальника де­партамента.Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политическоймо­дели, неизменно связывают внушительные ус­пехи Японии с эффективнымфункционирова­нием бюрократического аппарата этого го­сударства.Некоторые специалисты США (Е. Вогель) наделяют японское чиновничество чертами,которых, по их мнению, недостает аме­риканской бюрократии: высокимпрофесси­онализмом, преемственностью, глубоким чув­ствомответственностиУникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются особенностямияпонской культуры, повлиявшей на специфи­ку национального характера(трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность вгармонизации межлично­стных отношений, стремление ксамосовер­шенствованию и т. д.). 2. Поступление на государственную службу Поступление на государственную службу производится на основе конкурсныхэкзаме­нов. Японская Конституция закрепила прин­цип равного доступаграждан к государствен­ной службе. Закон о государственных служа­щихуточняет, что лица зачисляются на государственную службу в соответствии сличными заслугами кандидата, его професси­ональной подготовкой и деловыми качества­ми, выявить которые призваны конкурсные экзамены (ст. 33). Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. Проводят их вкачестве структурного подразделения управ­ления по набору и использованиюперсона­ла специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора.Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающихвпервые, а в отношении претендующих на повышение в должности — ограничитькруг экзаменуемых путем отбора на основании результатов про­шлой служебнойдеятельности.Впервые поступающие на государствен­ную службу сдают экзамены тремяотдель­ными группами:1) окончившие высшие учеб­ные заведения;2) имеющие неполное выс­шее образование;3) окончившие средние учебные заведения.На практике шансы за­нять руководящие посты есть только у тех, кто имеетвысшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элитызакончили одни и те же учебные заве­дения. Как правило, это выпускникиюридичес­кого факультета Токийского университета. Общее «студенческоепрошлое» в значитель­ной степени усиливает сходствопсихологичес­ких установок японской элиты.Право сдавать экзамены для поступления на государственную службу имеют толькояпонские подданные. Для некоторых специ­альных видов государственной службымогут устанавливаться дополнительные ограничения, например, сотрудникомМинистерства инос­транных дел не может стать лицо, состоящее в браке синостранцем.Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIXв., действует без существенных изменений донастоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускаетсяпро­ведение экзамена по физической подготовке, а также оценка специальныхнавыков.Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей».Время и место их проведения объявляются в средствах мас­совой информации.Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства госу­дарственныхучреждений.Некоторые министерства, например Ми­нистерство иностранных дел, проводятпись­менные и устные экзамены. Условия их сле­дующие: кандидаты вкарьерные дипломаты (не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырехдней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японс­каяКонституция, международное право, эко­номическая теория, история дипломатиии иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбираетдля сда­чи экзамены по административному или час­тному праву, а такжепо одному из разделов теории и практики денежно-финансовых от­ношений. Дляопределения способностей кандидатов - быстро схватывать суть различ­ныхмнений, вырабатывать свой подход, ис­пользовать убедительные аргументы прииз­ложении собственной позиции - проводится общий экзамен в виде групповойдискуссии по одному из предметов. Общее количе­ство баллов, набранных на экзаменах каж­дымэкзаменующимся, заносится в экзамена­ционный лист, сохраняющий свою силу вте­чение одного года.Повышение в должности также происхо­дит через конкурсные экзамены Каждоелицо, занятое на государственной службе, формаль­но имеет равное право наповышение в дол­жности (ст. 37 Закона о государственных слу­жащих). Вто же время Совету по делам пер­сонала предоставлено право предъявлять кпретендентам на ту или иную должность до­полнительные ограничительныетребование и заменять экзамены назначением по выбо­ру с учетом показателейпредшествующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам наповышение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменахтрадиционно очень высокий (25— 40 человек на одно место). Успешная сдачаэкзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамензаносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производитназна­чение.Назначение на должность или повыше­ние в должности, как правило, происходитс испытательным сроком (не менее 6 месяцев), по истечении которого приположительных результатах и происходит официальное на­значение.При продвижении по государственной службе учитываются как стаж работы, так иделовые качество служащего, которые посто­янно изучаются кадровымиструктурами. Ра­бота сотрудника ежегодно оценивается его непосредственнымначальником (заведующим отделом в министерстве), который и направ­ляетсоответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение.Директор, не согласный с содержащейся в докладе оценкой деятельностисотрудника, может подготовить собственное письменное заключение. На практикеподобное случа­ется крайне редко, поскольку, как правило, перед написаниемдоклада составитель кон­сультируется с вышестоящим начальником.Доклад пишется по заранее установлен­ной схеме и состоит из двух частей. Впер­вой части в специальных графах проставля­ются оценки«отлично» или «недостаточно» за способность готовитьдокументы, быстро­ту исполнения, инициативность, тщательность проработкидокументов, дисциплинирован­ность, умение строить отношения вколлекти­ве. Вторая часть доклада описательная; обыч­но она содержитобобщенные критические выводы, основой для которых послужили за­мечанияначальника в адрес подчиненного в направляемых ему в течение года такназы­ваемых «неофициальных письмах». Кроме того, ежегодно отделкадров министерства направ­ляет во все департаменты «карточкидости­жений», в которых фиксируются наиболее значительные успехикаждого сотрудника.Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадровнакапливают также различного рода неофи­циальную информацию, получаемую оконк­ретном сотруднике из бесед с его начальни­ком, из кулуарныхразговоров и т. д.Государственные служащие имеют право обжаловать решение, не позволяющеепред­ставлять их на повышение по должности. С соответствующими жалобамиможно обра­щаться в Совет по делам персонала и в Объединенный совет порассмотрению жа­лоб (в него обращаются лица, не выдержав­шие испытанийи временно прикомандиро­ванные). 3. Дисциплинарная практика государственных служащих По мнению Генерального совета профсоюзов Японии, взыскания назначаютсяод­носторонне, по решению начальства. Когда дисциплинарное взысканиеобъявлено, оно сохраняет свою силу, даже если назначен­ный работник ипрофсоюз подали апелля­цию. Санкции действуют на протяжении всей процедурыобжалования. Как правило, дис­циплинарные взыскания влияют на решения опродвижении, прибавке к жалованию, ус­тановлении надбавки за усердие.Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изы­мается из личных дел государственных слу­жащих. Японское законодательство допускает значительные ограничения трудовых правгосударственных служащих. Так, на служащих полиции, пожарной службы, лиц,несущих служ­бу по охране общественного порядка на море, а также в тюрьмах,не распространяются правила об условиях труда, установленные Законом о трудовыхстандартах. Право на ведение коллективных переговоров призна­ется взначительно урезанном виде. Забас­товки государственных служащихзапреще­ны. Рабочие государственных предприятий за нарушение этого запретаподвергаются увольнению, а собственно управленческий персонал может бытьпривлечен к уголов­ной ответственности.К дисциплинарной ответственности государственные служащие могут бытьпривле­чены как их начальником, так и Советом по делам персонала.Основные виды дисциплинарного воздей­ствия на государственных служащих:§ увольнение с должности;§ временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного днядо одного года (в это время государственный служащий, как правило, не получаетзаработную плату); _ удержание из должностного оклада (мо­жет быть удержанодо 1/3 жалования за пе­риод от одного дня до одного года);§ письменный выговор (замечание).Основания для привлечения к дисципли­нарной ответственности государственныхслужащих:§ нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемыхпо делам персонала;§ невыполнение должностных обязанностей;§ совершение поступков, порочащих госу­дарственного служащего вкачестве «слуги всего народа».Государственная служба в Японии сопря­жена со значительными физическимипере­грузками, частыми переработками, вызванны­ми, среди прочего,ограниченностью штатов. По этой причине была утверждена система выплатыкомпенсаций за ущерб здоровью, понесенный в период выполнения служебныхобязанностей.Права государственных служащих в по­литической сфере достаточно сильноогра­ничены. Им не запрещается вступать в поли­тические партии, но онине могут быть поли­тическими консультантами и функционерами, не могутбаллотироваться на выборные пуб­личные должности и т. д. Совет по деламперсонала может запретить государственным служащим любые политические действия,кро­ме тех, которые связаны с осуществлением избирательного права.Закон о государственных служащих Япо­нии определяет перечень должностныхлиц, находящихся на «особой службе». Специфи­ка их состоит втом, что на них не распрост­раняются предписания и правовые нормы,регулирующие прохождение «обычной служ­бы».В круг лиц, состоящих на «особой служ­бе», входят:премьер-министр, министры, советники, воз­главляющие Совет по деламперсонала и Ревизионный совет, генеральный секретарь Кабинета и егозаместители, заместитель главы канцелярии премьер-министра по общимвоп­росам, начальник Законодательного бюро Кабинета, министры секретарипре­мьер-министра, министров и генерального секретаря Кабинета; всегосударственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждае­мыеобеими или одной из палат парламен­та; начальник и некоторые чиновникиУправ­ления императорского двора; Чрезвычайные и Полномочные послы,по­сланники, члены направляемых за рубеж пра­вительственных делегаций,а также члены Ака­демии наук Японии, судьи, служащие управле­нияобороны, секретари депутатов парламента и др.Основанием для отнесения должностных лиц государства к состоящим на«особой службе» является порядок, согласно которо­му ониназначаются на должности без экза­мена на чин и получают жалованье вразме­рах, не связанных со стандартной шкалой жалований, установленной дляслужащих, за­нятых на «обычной службе».В соответствии с законодательством Япо­нии предусматривается нахождение на«осо­бой службе» поденных работников, исполь­зуемых наразличных общественных работах (чаще всего в коммунальном хозяйстве), трудкоторых оплачивается из государственного бюджета. Существует мнение, чтоподенные работники отнесены к категории лиц, заня­тых на «особойслужбе», прежде всего с це­лью нераспространения на них привилегий иматериального обеспечения государствен­ных служащих.В Японии достаточно четко отработана система подачи жалоб государственнымислужащими в случаях, если нарушены их пра­ва. Так, государственный служащийможет обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административнымруководи­телям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление«о неподчинении» в отношении принятых к нему мер. Заявле­ниеподается в течение 60 дней с момента получения письменного уведомления(под­тверждения) о совершении обжалуемого дей­ствия.После поступления заявления «о непод­чинении» сотрудникиуправления жалоб Со­вета по делам персонала немедленно при­ступают красследованию дела, причем оно производится открыто и гласно.Государствен­ный служащий, сделавший такое заявление, может личноприсутствовать при устном раз­бирательстве или направить для участия в немсвоего адвоката; имеет право предста­вить свидетелей, документы идоказательства. Процедура разбирательства по заявлению «онеподчинении» занимает много времени и, что важно, требует значительныхматериаль­ных расходов (на адвоката, на подготовку материалов и документови т. д.).Поэтому на практике с такими заявлени­ями в Совет по делам персоналаобраща­ются государственные служащие высшего и среднего звеньев. На этапепредварительно­го разбирательства сотрудники управления жалоб оказываютпосреднические услуги по примирению государственного служащего и егоадминистрации. Если конфликт не удается уладить, Совет по делам персоналапри­нимает решение по заявлению «о неподчи­нении». В случаепринятия Советом реше­ния в пользу обратившегося с заявлениемгосударственного служащего, в соответствии с Законом о государственных служащихан­нулируется дисциплинарное взыскание, а так­же принимаются меры поисправлению до­пущенной в отношении служащего неспра­ведливости(например, дается указание о выплате жалованья за время неправомерно­гоотстранения о работы).Решение, принимаемое Советом по жа­лобам государственных служащих, являетсяокончательным и может быть пересмотрено только самим Советом. Однако всоответ­ствии со ст. 92 Закона о государственных служащих разбирательствозаявления «о не­подчинении» в Совете по делам персонала, неисключает возможности и судебного рас­смотрения жалобы. Однако это можетиметь место только после рассмотрения дела в Совете по делам персонала.