В связи с этим представляется весьма актуальной проблема теоретического обоснования как в целом проводимой на федеральном и региональном уровнях административно-правовой реформы, так и в частности базовых юридических понятий и дефиниций, используемых в региональных и феральных нормативных правовых актах, а именно понятия «административная реформа» и его характерных признаков.
Для начала необходимо понять, что подразумевается под термином «административная реформа», уяснить содержание данного понятия. Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административный», то первый - означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению»[1].
Ряд исследователей рассматривают административную реформу как изменения, связанные с системой государственно аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности;[2] Т.Я. Хабриева под административной реформой понимает комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности[3]; Петров М.П. считает, что административная реформа - это совершенствование административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования.[4]
Наиболее полным определением, отражающим содержание данного понятия видится определение, данное Ливеровским А.А. и Новиковым А.Б.: «административная реформа - реализация специфической функции государства, юридический процесс преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности»[5].
Как отмечает Петров М.П., о наличии административной реформы свидетельствует объединенная единым временным периодом политическая и организационно-практическая преобразовательная деятельность, признаками которой выступают:
- системность и единство идейной основы;
- комплексность практического воплощения;
- наличие ответственной доминирующей политической силы;
- наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления.[6]
Таким образом, мы выводим основные отличительные черты, отделяющие административную реформу от других временных преобразований государственного аппарата. Рассмотрим, отвечает ли реформа государственного аппарата Российской Федерации данным признакам.
1. Системность и единство идейной основы.
Как отмечают ученые-юристы правовая реальность такова, что на данный момент мы не имеем четко выраженного идеологического ориентира для осуществления реформирования государственного аппарата.[7] В такой ситуации единственной идеологической основой логично было бы назвать положения Конституции РФ[8], а именно основные принципы построения и функционирования системы органов государственной власти: принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих, принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность, принцип взаимодействия гражданской службы с общественными объединениями и гражданами.
Мероприятия проводимой реформы характеризуются своей несистемностью, что видно из анализа основных направлений реформирования, получивших свое отражение в правовых актах 2003, 2006, 2011 гг.: формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, как одно из направлений реформы было заложено только в Концепции 2006 года, что видится не логичным, так как фактически в 2003-2004 году преобразования происходили без надлежащего обеспечения; развитие механизмов, направленных на управление процессом административной реформы – данного направления не существовало до 2011 года, то есть организованного управления проводимых преобразований не осуществлялось. Итоги непоследовательной политики по реформированию государственного аппарата можно продемонстрировать на примере одного направления административной реформы - оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Практически каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. В 2004 году перечень федеральных органов исполнительной власти содержал 76 органов исполнительной власти, в сравнении с предшествовавшей системой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О Структуре федеральных органов исполнительной власти», новая Структура содержала на 19 (33%) исполнительных органов больше[9]. Согласно Указу Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы Структуры федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось и составило 84 исполнительных органа, в сопоставлении с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 количество исполнительных органов выросло на 27 (47%).[10]
По состоянию на март 2013 года общее количество федеральный органов исполнительной власти составляет 77 органов[11], из них:
- федеральных министерств – 20;
- федеральных служб – 33;
- федеральных агентств – 24.
Многие эксперты в данной области отмечают, что в Российской Федерации отсутствует хорошо продуманная и спланированная, понятная концепция административных реформ, наблюдается проведение реформ без учета общественно-политической и социально-экономической обстановки, отсутствует опыт экспериментальной апробации и адаптации нововведений.
2. Комплексность практического воплощения.
Многие направления преобразований, заложенные еще в 2003 году так и не были реализованы, в результате чего они находят свое отражение в последующих Концепциях: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение качества и доступности государственных услуг; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В Москве, к примеру, до недавнего времени реализовались два направления - регламентация деятельности органов исполнительной власти города Москвы по выдаче документов заявителям и создание окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна». Несмотря на то, что реформированию должна подвергаться вся система исполнительной власти (в комплексе) на лицо однобокость и отрывистость проводимых государством мер.
3. Наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления. [12] В 2006 - 2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие:
1) Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов.
2) Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров.
3) Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. В 2009 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 212 государств и территорий. По показателюэффективность работы правительства, который включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики, уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее – Россия имеет 45 баллов из 100 возможных, находясь по данному показателю на уровне таких стран как Мозамбик, Шри-Ланка, Лесото.[13]
Ввиду отсутствия системности, комплексности, последовательности осуществления административной реформы можно говорить об отсутствии единой политической силы, которая бы несла ответственность з а принятие тех или иных решений и их последствий в сфере государственных преобразований.
Исходя из анализа научной литературы и нормативно-правовой базы по реализации административной реформы в Российской Федерации можно сделать следующие выводы:
Под административной реформой следует понимать процесс (совокупность мероприятий) по преобразованию организации органов исполнительной власти государства путем определения принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности.
Административная реформа характеризуется следующими признаками:
объединенная единым временным периодом преобразовательная деятельность;
системность и единство идейной основы;
комплексность практического воплощения;
наличие ответственной доминирующей политической силы;
наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления.[14]
Содержание административной реформы составляют ее направления, которые можно сгруппировать в 3 основные блока:
