После смерти Петра I созданная им бюрократическая машина дворянского государства должна была пройти сквозь испытания контрреформ. В итоге всех административных изменений система центральных учреждений осталась почти незыблемой. Во главе государства стояла фигура императора. При нем в виде совещательного органа попеременно возникали либо Тайный совет, либо Верховный тайный совет, либо Кабинет ее императорского величества, либо, наконец, так называемая Конференция при высочайшем дворе.
При слабости или прямой неспособности к государственной деятельности той или иной царственной особы эти совещательные органы превращались фактически в высшие органы государственной власти. В их состав входили, как правило, влиятельнейшие сановники. В стенах Тайного совета, Верховного тайного совета и Кабинета решались все крупнейшие вопросы внешней и внутренней политики. Да и не только крупнейшие. В частности, в сохранившихся протоколах Верховного тайного совета есть множество свидетельств того, что наряду с законодательной деятельностью и государственным контролем в Совете решались многочисленные вопросы текущего характера по управлению государством. В этой области и Верховный тайный совет, и Кабинет сплошь и рядом подменяли не только Сенат, но и коллегии. С 1735 г. постановления Кабинета за подписью трех его министров стали заменять указы императорской особы. С этого момента он стал расширять свои функции за счет сферы непосредственного управления. Сенат и коллегии ежемесячно подавали в Кабинет рапорты о своей деятельности.
В 40-х годах XVIII в. многое было восстановлено из практики государственного управления Петра I. Сенат, в частности, был восстановлен в своих правах. Однако и в этот период постепенно нарастала необходимость существования Совета при императорской особе.
В том же направлении эволюционировала и елизаветинская «Конференция при высочайшем дворе». Функции ее в 40-х годах ограничивались лишь рекомендациями и решениями в области международных сношений. Собиралась она от случая к случаю. Но уже с началом Семилетней войны «Конференция» расширила свои права и стала постоянно собирающимся коллективным органом для руководства военными действиями русских войск. В конце 50-х годов «Конференция» превращается в государственное учреждение типа Кабинета или Верховного тайного совета, ибо здесь уже фактически решаются и важнейшие вопросы внутренней политики.
Созданный Петром I Сенат — высший правительственный орган, непосредственно подчиненный императору, должен был сосредоточить в своих руках чисто административную власть по руководству всеми государственными учреждениями. Однако во второй четверти XVIII столетия мы постоянно сталкиваемся с ущемлением прав Сената со стороны либо Верховного тайного совета, либо его наследников. Лишь в 40-х годах XVIII в. Сенат сравнительно долгий период имеет всю полноту своих прав. Такого рода нарушения при условии полной или частичной бездарности царствующих особ в области государственного управления, видимо, были следствием постоянно возникающих олигархических тенденций. Та или иная группировка временщиков стремилась к власти любой ценой и была заинтересована в существовании всякого рода тайных советов.
Степень влияния и могущество того или иного сановника иногда сказывались и на роли тех или иных коллегий. В целом их число и состав оставались во второй четверти XVIII в. те же, как и при Петре I. Однако при всем этом в 1725— 1727 гг. Военная коллегия вышла из-под контроля не только Сената, что было узаконено в 1722 г., но и Верховного тайного совета. Это был период всемогущества Меншикова. Не подчинялись Сенату и были поставлены выше других Адмиралтейская коллегия и Коллегия иностранных дел. Немалую роль при этом сыграло и то, что во главе их стояли «верховники» Ф.М. Апраксин и А.И. Остерман.
В эпоху засилья временщиков весьма характерные меры предпринимались по отношению к институту прокуроров, надзиравших за интересами казны. Во второй четверти столетия их дважды отменяли, а окончательно восстановили лишь при Елизавете.
Так называемые контрреформы, последовавшие после смерти Петра I, имели в виду не столько уничтожение его наследия в преобразованиях дворянской империи, сколько стремление любыми путями преодолеть тот тяжелый финансовый кризис, который разразился в 20—30-е годы XVIII в. Главное стремление реформаторов — упрощение, удешевление государственной машины. На практике это приводило иногда к нарушениям экономических и иных интересов государства.
В области финансов при Петре I Коммерц-коллегия ведала приходом, а Штатс-контора — расходом денежных средств. Теперь же оба учреждения были объединены в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что члены ее без Сената ни одного важного решения принять не могут и потому даром хлеб не едят. В 1731 г. эта мера была усугублена уничтожением Берг-коллегии, которая также была слита с Коммерц-коллегией. Все это надолго, вплоть до 1742 г., когда обе эти коллегии были восстановлены, нарушило ход решения важнейших экономических проблем. Деятельность же Генерал-берг-директориума (с 1736 по 1741 г.) во главе с К.А. Шембергом нанесла ущерб развитию горных заводов, не говоря о колоссальных хищениях, совершенных руководителями директориума (за 2 года более 400 тыс. руб.).
В системе центральных учреждений в эпоху дворцовых переворотов были и нововведения. В 1731 г. было образовано одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел. Она просуществовала на правах коллегии до 60-х годов XVIII в. Через это учреждение прошли десятки тысяч битых кнутом, вздернутых на дыбу, подвергшихся пыткам каленым железом. В 1729 г. создана Канцелярия конфискации. Это учреждение отбирало в казну имения и имущество опальных князей, дворян, представителей крестьянства и городского посада. Наконец, весьма характерное явление эпохи — Доимочная канцелярия, усилия которой в течение нескольких десятилетий были направлены на выжимание недоплаченных налоговых денег из крестьян.
Значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. Цель этих изменений двоякая — укрепление власти дворянского государства на местах в обстановке постоянных волнений подневольного населения и облегчение острейшего финансового кризиса, разразившегося в 20—30-е годы XVIII в.
