Как правило, специальный делегирующий закон должен указывать на предмет регулирования и срок существования делегированных полномочий.
Конституция Республики Беларусь содержит запрет на делегирование Президенту полномочий, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование, изменение и дополнение программных законов, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, изменение порядка выборов Президента. Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан, изменение самого делегирующего закона, предоставление права принимать нормы, имеющие обратную силу.
Временные и делегированные декреты имеют силу закона. В случае расхождения временного декрета с законом действует временный декрет. В случае расхождения делегированного декрета и закона действует акт принятый хронологически позднее. Декреты издаются по вопросам, входящим в компетенцию Парламента;
3) указы, изданные во исполнение (на основании) Конституции – это правовые акты Главы государства, изданные в целях регулирования вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией к исключительной компетенции Президента. Законы не имеют верховенства над данным видом указов.
К подзаконным актам относятся указы Президента, изданные во исполнение (на основании) закона, распоряжения Президента, постановления Правительства, министерств, решения местных исполнительных и распорядительных органов и др. Подзаконные акты обладают меньшей, чем закон юридической силой, и должны им соответствовать. Они должны также соответствовать актам, не являющимся подзаконными.
14.3. Действие нормативного правового акта во времени,
в пространстве, по кругу лиц и по кругу
общественных отношений
Действие нормативного правового акта – это распространение действия акта во времени, пространстве, по кругу лиц (по субъектному составу) и по кругу общественных отношений (по предмету правового регулирования).
Нормативный правовой акт начинает действовать во времени со дня вступления его в силу. Действие во времени определяется периодом времени с момента вступления нормативного правового акта в силу и до момента ее утраты.
Вступление акта в силу может быть определено: 1) датой принятия акта (его подписания); 2) датой, указанной в самом акте; 3) датой официального опубликования акта; 4) по истечении определенного времени после официального опубликования и т.д.
Если акт вступает в силу со дня его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт. Например: Акт вступает в силу со дня его официального опубликования. Дата официального опубликования этого акта - 20 января. Акт вступает в силу с ноля часов 20 января.
Если акт вступает в силу со дня его подписания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов дня его подписания.
Течение срока, определенного периодом времени, начинается с ноля часов суток, следующих после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало, кроме случая, предусмотренного частью десятой настоящего пункта.
Если в акте указано, что он вступает в силу после его официального опубликования, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем выхода в свет официального издания, в котором первоначально помещен этот акт.
Срок, исчисляемый днями, истекает в 24 часа последнего дня срока. Например: Акт вступает в силу через десять дней после его официального опубликования. Дата официального опубликования этого акта - 20 января. Течение срока вступления в силу акта начинается 21 января и заканчивается 30 января. Акт вступает в силу с ноля часов 31 января.
Срок, исчисляемый месяцами, истекает в 24 часа соответствующего числа последнего месяца срока. Например: Акт вступает в силу через три месяца после его официального опубликования. Дата официального опубликования этого акта – 20 января. Течение срока вступления в силу акта начинается 21 января и заканчивается 20 апреля. Акт вступает в силу с ноля часов 21 апреля.
Если окончание срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в 24 часа последнего дня этого месяца. Например: Акт вступает в силу через два месяца после его официального опубликования. Дата официального опубликования этого акта – 30 декабря. Течение срока вступления в силу акта начинается 31 декабря и заканчивается 28 (29) февраля. Акт вступает в силу с ноля часов 1марта.
Акт, вступление в силу которого обусловлено днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, вступает в силу с ноля часов дня включения его в указанный реестр.
Если акт вступает в силу после его официального опубликования и официально опубликован по частям в нескольких номерах официального издания, течение срока вступления в силу такого акта начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части.
Момент утраты силы определяется: 1) датой истечения срока действия акта; 2) датой отмены акта; 3) датой вступления в силу нового акта, включающего в себя предмет регулирования прежнего акта и др.
По общему правилу, законы Республики Беларусь и декреты Президента Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования; нормативные правовые указы Президента, постановления Совета Министров и иные нормативные правовые акты – со дня включения их в Национальный реестр нормативных правовых актов Республики Беларусь; нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан – не ранее, чем со дня их официального опубликования.
Нормативные правовые акты действуют во времени бессрочно или принимаются на определенный срок. Бессрочный нормативный правовой акт прекращает свое действие в связи с принятием нового нормативного правового акта, которым прежний акт признается утратившим силу, отменяется, признается не соответствующим Конституции Республики Беларусь, а также в связи с принятием нового нормативного правового акта (равной или большей юридической силы), который, хотя и не содержит нормы об отмене действия прежнего акта, однако по-иному регулирует те же общественные отношения. Нормативный правовой акт, принятый на определенный срок, автоматически прекращает действие (утрачивает силу) по истечении данного срока или при наступлении указанного в самом акте события (юридического факта).
Действие акта во времени непосредственным образом связано с обратной силой нормативного правого акта. Законодательно установлено, что нормативный правовой акт обратной силы не имеет, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положения лиц, на которых он распространяется либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусмотрено, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. При этом декреты Президента и законы не имеют обратной силы кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан. К правоотношениям, возникшим до вступления в силу нормативного правового акта и длящимся после его вступления в силу, данный нормативный правовой акт применяется лишь к тем правам и обязанностям, которые возникли после его введения, если в самом акте не предусмотрено иное.
Действие нормативного правового акта в пространстве определяется той территорией, на которую распространяется суверенная власть (суверенитет) государства и означает общеобязательность его применения на этой территории. Порядок и правила экстерриториального действия нормативных актов государства должен быть четко определен законодательством (применимое право в международном частном праве).
Нормативные правовые акты органов государства республиканского уровня распространяют свою силу на всю территорию государства. Вместе с тем в актах названных государственных органов может содержаться указание на территориальные границы их действия (область, район, город и т.д.). Нормативные правовые акты местных органов действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (их частей).
Под действием нормативного правового акта по кругу лиц понимается его применимость к заранее неопределенному кругу субъектов права. Действие нормативного правового акта распространяется на граждан и юридических лиц Республики Беларусь, а также находящихся на территории Республики Беларусь (временно или постоянно) иностранных граждан, лиц без гражданства иностранных юридических лиц. Субъектами ряда политических и экономических прав и обязанностей (право избирать и быть избранным, право на государственную службу) могут быть только граждане государства.
Действие нормативного правового акта по кругу лиц может ограничиваться так называемыми дипломатическим иммунитетом и неприкосновенностью. Лица, обладающие дипломатическим иммунитетом, не подлежат уголовной и административной ответственности на территории иностранного государства, они объявляются персонами «non grata» и выдворяются за пределы территории государства. Лица, обладающие неприкосновенностью (президентской, депутатской), не подпадают под действие отдельных нормативных правовых актов до тех пор, пока они не будут лишены названной защиты.
Действие нормативного правового акта по кругу общественных отношений (предмету правового регулирования) означает распространение его действия лишь на общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования соответствующей отрасли права, к которой относится сам акт. В соответствии с Гражданским кодексом Республики Беларусь (статья 1) гражданское законодательство не применяется к имущественным правоотношениям в сфере административного, финансового права, если иное не предусмотрено законодательством. К семейным, трудовым, земельным и некоторым другим правоотношениям гражданское законодательство применяется субсидиарно (дополнительно) к семейному, трудовому, земельному и другому законодательству соответственно. Иными словами, положения актов гражданского законодательства применяются к трудовым, семейным, земельным правоотношением в тех случаях, когда отраслевым законодательством не урегулированы отдельные вопросы, относящиеся к предмету данной отрасли. Аналогично этому субсидиарно действует Трудовой кодекс Республики Беларусь (статья 5) применительно к трудовым отношениям отдельных категорий работников (военнослужащих, государственным служащих и т.д.). Правила, фиксирующие действие нормативного правового акта по кругу общественных отношений, упорядочевуют использование нормативных правовых актов одной отрасли права при регулировании отношений, включаемых в предмет другой отрасли.
ТЕМА 15.
ПРАВОТВОРЧЕСТВО
1. Понятие и субъекты правотворчества
2. Принципы правотворчества
3. Виды правотворчества
4. Понятие законодательства
5. Систематизация нормативных правовых актов
6. Процесс законотворчества
15.1. Понятие и субъекты правотворчества
В юридической литературе используются следующие термины: правотворчество, нормотворчество, правоустановление, нормоустановление, правообразование. По мнению одних ученых, все они тождественны, по мнению других, в каждом из них наряду с общими чертами сосредоточен собственный смысл.
Правотворчество – это форма государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права. Оно представляет собой деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативных правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права.
Главное назначение правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования внутренне согласованной системы юридических норм.
Различается правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие – правообразование. Нормы права издаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы общественных отношений, выработка правовых взглядов. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний политических партий, иных общественных организаций, отдельных граждан, специалистов-практиков, ученых и т.д.
Правообразование – это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных правовых актов. Правотворчество – заключительный этап формирования права, т.е. правообразования.
Правотворчество происходит под влиянием ряда факторов:
1) экономических – материальных условий жизни общества, обусловленных равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства и т.д.;
2) политических – политической обстановкой в стране, характером взаимодействия различных слоев общества, уровнем активности политических партий, движений и т.д.;
3) социальных – степенью заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод;
4) национальных – взаимоотношением, формой сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии;
5) внешнеполитических – международным положением государства, уровнем и характером взаимоотношений с другими государствами и международными организациями;
6) идеологических – идеологической базой права, правосознанием граждан и общества в целом, степенью его внедрения в общественное сознание, правовыми идеями, направленными на дальнейшее развитие законодательства;
7) организационно-волевых – осуществлением государством, посредством создания норм, юридического оформления государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.
Легальное определение: нормотворческая деятельность - научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов.
Субъекты правотворчества.
Народ – решения республиканских и местных референдумов.
Участники договорных отношений:
на внутригосударственном уровне – трудовые коллективы и наниматели (коллективные договоры), объединения профсоюзов и правительство (генеральные соглашения);
на межгосударственном уровне: государства, негосударственные международные и межгосударственные образования.
Полномочные государственные структуры: парламент, президент, правительство, конституционный суд, верховный суд, министерства, государственные комитеты (департаменты, службы), прокуратура, местные советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы.
Граждане.
Принципы правотворчества
Принципы правотворчества представляют собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общие направления правотворческой деятельности.
Основные из них:
1) принцип конституционности;
2) принцип соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам главы государства и вышестоящих государственных органов;
3) принцип приоритета общепризнанных принципов международного права;
4) принцип защиты прав и свобод, законных интересов граждан;
5) принцип научности;
6) принцип системности;
7) принцип профессионализма.
Принципы конституционности и соответствия актов нижестоящих государственных органов актам главы государства и вышестоящих государственных органов представляют собой национальную специфику принципа законности. Последний означает следующее:
- правотворческий орган может принимать нормы права лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции;
- нормы права принимаются в строгом соответствии с установленным порядком, при соблюдении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие решения. Государственный орган не может передавать своим структурным подразделениям предоставленные ему права по принятию нормативного правового акта;
- принятые нормы права не могут противоречить конституции государства, законам и актам вышестоящих государственных органов. При наличии таких противоречий вновь принятый акт признается недействующим полностью или частично;
- нормативный правовой акт должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов. Президент и правительство не могут принимать законы, парламент не может издавать указы.
Принцип приоритета общепризнанных принципов международного права. К последним относятся основополагающие начала построения и функционирования общества и государства, правового статуса человека, получившие общемировое признание путем закрепления в многосторонних международных документах: Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах и др. Среди данных принципов можно выделить приоритет прав, свобод человека и гражданина над интересами государства, свобода слова, мнений, убеждений, разделение властей, осуществление правосудия только судом и др.
Принцип защиты прав, свобод и законных интересов граждан – это принцип гуманизма, предполагающий направленность акта на обеспечение и защиты прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его законные интересы должны быть в центре правотворческой деятельности.
Принцип научности означает, что правотворчество должно опираться на научно осмысленный отечественный и зарубежный опыт, на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденции его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования нормотворческого процесса и системы права.
Системность требует как учета системного характера права, так и системной организации самой деятельности по изменению, обновлению и совершенствованию действующего права. В силу системности права все вновь устанавливаемые нормы должны быть надлежащим образом согласованы со всей действующей системой норм. Для достижения этого необходимо, чтобы вся правотворческая деятельность носила упорядоченный характер и планово-организационный характер.
Большая социальная значимость и существенное разнообразие правотворчества требуют его осуществления на профессиональном уровне. В разработке правотворческих решений должны участвовать высоко квалифицированные специалисты соответствующих отраслей общественной жизни, имеющие профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
Нарушение принципов правотворчества ведет к деформации и разрушению системы норм позитивного права и надлежащей иерархии его источников, порождает существенные коллизии в нормативно-правовом материале, наносит значительный ущерб правовой регуляции в целом.
Виды правотворчества
Многообразие видов правотворчества зависит от критериев, положенных в основу той или иной классификации:
1) по форме правотворчество подразделяется на:
- принятие нормативных правовых актов органами государства (прямое государственное правотворчество);
- принятие нормативных правовых актов непосредственно народом путем референдума;
- заключение соглашений, конвенций, международных договоров, содержащих нормы права;
2) по субъектам правотворчества выделяется:
- законотворчество (правотворчество парламента);
- правотворчество президента;
- правотворчество правительства;
- правотворчество республиканских органов государственного управления (министерств, государственных комитетов, комитетов);
- правотворчество местных органов управления и самоуправления;
3) по способам правотворчества:
- нормотворчество (нормоустановление) – непосредственная разработка и принятие нормы права компетентным государственным органом;
- санкционирование – придание компетентным государственным органом решению негосударственной организации характеристик нормативного правового акта;
- делегирование наделение компетентным государственным органом другого государственного органа рядом своих полномочий в той или иной сфере по регулированию общественных отношений (т.е. принятию норм права);
- создание правовых (судебных) прецедентов – осуществление правотворчества высшими судебными органами государства в форме принятия судебного решения по конкретному делу, которое становится обязательным по аналогичным делам;
- заключение нормативных договоров – создание по соглашению сторон нормы права, обязательной для участников такого соглашения.
Понятие законодательства
Термин «законодательство» может употребляться в широком и узком смыслах.
Под законодательством в узком смысле понимают процесс издания законов государства (законотворчество), а также совокупность самих законов.
В широком смысле под законодательством понимается вся совокупность, система нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), действующих в государстве и регулирующих общественные отношения.
В Республике Беларусь законодательство раскрывается в широком смысле. При этом под системой нормативных правовых актов понимается взаимно согласованная, иерархически определенная совокупность всех нормативных правовых актов государства.
Чтобы совокупность нормативных правовых актов предстала перед нами в виде законодательства, необходимо выполнение следующих требований:
1) соответствие ее принципам правотворчества, перечисленным выше;
2) согласованность нормативных правовых актов с другими нормативными правовыми актами;
3) принятие нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
4) принятие нормативного правового акта в порядке и по форме, установленным законодательством;
5) соответствие нормативного правового акта юридической технике.
Юридическая техника – это система правил подготовки проектов нормативных правовых актов. В более развернутом виде юридическая техника представляет собой совокупность принципов, правил, средств, приемов и методов адекватного выражения определенного нормативного правового содержания в форме текста правового акта.
Юридическая техника предъявляет следующие требования к правотворчеству (изданию нормативного правового акта):
1) логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте;
2) отсутствие противоречий внутри нормативного правового акта, а также по отношению к другим актам;
3) максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;
4) ясность и доступность языка нормативного правового акта;
5) точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в акте;
6) сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу.
При изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются наиболее общие положения, а затем более конкретные. Следует избегать чрезмерного обобщения, так и чрезмерного детализирования формулировок. Название акта, разделов, глав и статей должно быть лаконичным, четко сформулированным и отражать их основное содержание. Нормы должны быть лаконичными, преимущественно утвердительными и в настоящем времени.
Изменения и дополнения в нормативный правовой акт оформляются в виде новой редакции, если количество вносимых изменений и дополнений составляет более половины текста акта, либо если внесение отдельных изменений и дополнений технически сложно для изложения и восприятия. В остальных случаях вносятся уточнения путем исключения, дополнения или замены отдельных слов, фраз и т.д.
Язык нормативного правового акта.
Текст нормативного правового акта должен излагаться лаконичным, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. Терминология акта должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний. Одни и те же термины должны употребляться в одном значении и иметь единую форму.
Специальные обозначения используются в акте только в том значении, в каком они употребляются в соответствующей специальной области.
В тексте акта не допускается употребление:
- просторечий и экспрессивных форм разговорной речи;
- в одном и том же смысле различных понятий и терминов;
- иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов в государственном языке;
- нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний, призывов;
- аббревиатур, кроме общеизвестных;
- ненормативный лексики.
