4) материальная обеспеченность. Для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется определенными материальными средствами: имеет в пользовании здания, оргтехнику, транспортные средства, денежные ресурсы и т.п.
5) наличие статуса юридического лица. В процессе участия в правоотношениях орган государства выступает в качестве юридического лица, т.е. организации, имеющей обособленное имущество, несущей самостоятельную ответственность по своим обязательствам, от своего имени приобретающей права и исполняющей обязанности, способной выступать истцом или ответчиком в суде.
Первичным элементом государственного органа выступает государственный служащий, который своими действиями обеспечивает выполнение функций данных органов. Законодательство содержит легальное определение государственного служащего (Закон Республики Беларусь от 14.06.03г. №204-З «О государственной службе в Республике Беларусь»). Им является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местного бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.
В зависимости от полномочий государственный служащие делятся на три вида: 1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты, министры; 2) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники; 3) лица, занимающие должности, учрежденные для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: специалисты, руководители структурных подразделений. К государственным служащим не относится технический персонал, обслуживающий деятельность органов государства (уборщики, дворники, вахтеры, электрики и т.п.).
Профессиональный государственный аппарат имеет предпосылки: 1) к разбуханию, т.е к стремлению расширить свои функции, распространить свое регулирование на новых сферы жизнедеятельности общества за счет упразднения или принижения статуса других общественных институтов, что ведет к прямому увеличению численности государственных служащих; 2) к бюрократизации, т.е. к бумаготворчеству, волоките, бездушному отношению к человеку; 3) к коррупции, т.е. использованию своего служебного положения, доступа к власти в корыстных целях. Основными формами и направлениями борьбы против этих пороков государственного аппарата являются: развитие правовых начал, форм и процедур в организации и деятельности всех государственных органов, совершенствование процесса подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для государственного аппарата, повышение уровня требований к профессиональным и нравственным качествам кандидатов в государственные служащие, усиление мер юридической ответственности работников государственного аппарата за совершенные правонарушения, повышение правовой активности граждан и их общественных объединений, постоянное совершенствование форм и методов общественного и государственного контроля за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц, широкое внедрение принципа выборности и сменяемости должностных лиц государственного аппарата (кроме судейского корпуса), обжалование действий должностных лиц в судебные органы.
12.2. Система органов государства
Государственный аппарат, как всякое системное образование, состоит не только из государственных органов, но и их связей. Конкретные связи органов государства разнообразны и изучаются такими отраслевыми юридическими науками как конституционное, административное, финансовое и другие отрасли права. В общей теории права изучается лишь основная структурная связь, которая соединяет все органы государства в единый целостный механизм.
В зависимости от воспринятой в государстве концепции государственной власти выделяются два основных способа построения государственного аппарата. Первый основан на принципе монизма (единства) государственной власти. Второй – на принципе разделения властей.
Исторически первый способ согласования деятельности государственных органов сводился к сосредоточению власти в руках главы государства: монарха, императора и т.д. Неограниченная власть одного человека вела к многочисленным нарушениям элементарных прав его подданных, зависимости личности не от установленных законов, а от приказов тирана.
В период буржуазных революций их идеологи в поисках способа защиты общества от всевластии монарха сформулировали принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который лег в основу функционирования государственного аппарата современных демократических государств.
Принцип единства государственной власти ведет к ее централизации и формированию строгой иерархии государственных органов. Законодательная и исполнительная власть сосредоточивается в едином государственном органе на каждом уровне управления. Судебная власть как самостоятельная ветвь власти не существует. Судебными полномочиями частично наделяются все те же единые органы, частично – судебные. Полномочия последних значительно ограничены компетенцией несудебных органов государства. Нижестоящие органы непосредственно подчиняются вышестоящим органам. Формирование кадрового состава государственных органов при данном способе построения государственного аппарата происходит либо путем выборов, либо путем (что встречается чаще) назначения.
Примером использования принципа единства государственной власти явилось советское государство. Обобщенно структура построения его государственного аппарата (на примере БССР) изображена на схеме 2.
| Районный (городской) совет народных депутатов |
| Сельский (поселковый) совет народных депутатов |
| Сельский (поселковый) исполком |
| Всесоюзный съезд советов |
| Верховный Совет |
| Областной совет народных депутатов |
| Совет Министров |
| Областной исполком |
| Схема 2. |
| Районный (городской) исполком |
Советы всех уровней – органы государственной власти.
Исполкомы всех уровней – органы государственного управления.
В юридической литературе того времени использовался термин «органы государственной власти и управления», что подразумевало систему советов, как органов государственной власти и систему исполкомов, как органов государственного управления, подчиненных советам.
Действия исполкомов обжаловались только в вышестоящие органы (так называемая административная юрисдикция). Суды не могли рассматривать жалобы на действия должностных лиц исполкомов.
Второй способ формирования государственного аппарата, основанный на принципе разделения властей, подразумевает наличие нескольких относительно самостоятельных, но действующих как единое целое подсистем государственных органов.
К подсистеме органов законодательной власти относится парламент, законодательные органы на местах. К подсистеме органов исполнительной власти относятся президент, правительство, министерства, местные органы исполнительной власти. К подсистеме органов судебной власти относятся конституционный, общие, хозяйственные (арбитражные) суды. К подсистеме контрольных органов относятся прокуратура, орган, контролирующий исполнение государственного бюджета (счетная палата, комитет государственного контроля). К подсистеме органов местного самоуправления относятся местные советы, местные территориальные комитеты самоуправления (дворовые, квартальные) – негосударственные организации, наделенные государственно-властными полномочиями по решению вопросов местного (частного) уровня.
Структура построение государственного аппарата при разделении властей изображена на схеме 3.
| Законодательная власть Парламент Представительные органы на местах |
Исполнительная власть
|
| Судебная власть Высшие судебные органы Судебные органы на местах |
| Контрольные органы Прокуратура Счетная палата |
| Органы местного самоуправления (негосударственный сектор гос. аппарата) |
| Схема 3. |
При данной структуре государственного аппарата происходит децентрализация государственной власти как между различными ветвями власти, так и между государственными органами и органами местного самоуправления.
Обобщенная структура построения государственного аппарата в Республике Беларусь изображена на схеме 4.
| Президент – Глава государства | Вертикаль власти | |||||||||
| Законодательная власть | Исполнительная власть | Судебная власть | Контрольно-надзорные органы | |||||||
| Парламент – Национальное собрание Местные советы депутатов 1) областные (минский городской) 2) районные (городские) 3) сельские (поселковые) | Правительство – Совет Министров Министерства, государственные комитеты | Конституционный суд | Верховный суд и суды общей юрисдикции на местах | Высший хозяйственный суд и хозяйственные суды на местах | Прокуратура | Комитет государственного контроля | ||||
| Местные представительные органы | ||||||||||
| Местные исполнительные и распорядительные органы | 1) областные исполкомы (мингорисполком) 2) районные (городские) исполкомы 3) местные администрации | |||||||||
| Схема 4. |
12.3. Принципы организации и деятельности
государственного аппарата
Строительство государственного аппарата и его деятельность осуществляются на определенных принципах, являющихся основополагающими началами функционирования механизма государственных органов.
В Республике Беларусь выделяются следующие принципы.
1) верховенства права;
2) служения народу;
3) законности;
4) приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;
5) социальной справедливости;
6) единства системы государственных органов и ее дифференциации исходя из концепции разделения властей;
7) гласности;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;
10) добровольности поступления граждан на государственную службу;
11) выборности и назначаемости государственных служащих;
12) принцип стабильности государственного аппарата;
13) принцип защищенности служащих государственного аппарата.
Принцип верховенства права означает, с одной стороны, что Конституция обладает высшей юридической силой, международные договоры, законы, акты Президента, Правительства, иных государственных органов не могут ей противоречить, ограничивать ее прямое действие. С другой стороны, деятельность всех государственных органов и должностных лиц связана правом. Они должны подчиняться не только законам, но и сообразовывать свою деятельность с более высокими ценностями – правами и свободами человека, гарантиями их реализации.
Принцип служения народу (обществу) вытекает из конституционного положения о народе как единственном источнике государственной власти в Республике Беларусь. Народ является работодателем для всех служащих государственного аппарата, а последние – его работниками. Вследствие этого государственные служащие призваны удовлетворять запросы и потребности населения, а не свои собственные интересы и нужды.
Принцип законности включает в себя, с одной стороны, требование о том, что государственные органы в своей деятельности должны руководствоваться положениями законов, иных нормативных правовых актов, а с другой, означает, что акты с меньшей юридической силой должны соответствовать актам с большей юридической силой и в конечном счете конституции (иерархия нормативных правовых актов).
Принцип приоритета прав, свобод человека и гарантий их реализации отражает закрепленное в Конституции Республики Беларусь положение о рассмотрении человека как высшей ценности государства и общества. Признается верховенство интересов человека над интересами государства, общества, иной социальной группы. Права, свободы человека ставятся во главу угла функционирования всего государства. Первичность прав и свобод человека по отношению к коллективным интересам влечет невозможность навязать человеку, действующему в рамках закона, воли большинства, коллектива. Иногда этот принцип называют принципом гуманизма.
Принцип социальной справедливости обязывает государство принимать повышенные меры защиты прав и свобод отдельных граждан в связи с их физическими, физиологическими, психическими особенностями. При этом данный принцип не должен ущемлять права и свободы остальных граждан, т.е. предоставление социальных гарантий одним не должно влечь за собой ограничения законных интересов других.
Принцип единства и дифференциации государственного аппарата означает, что он должен функционировать как цельная одновекторная система взаимосогласованных и взаимосвязанных государственных органов, объединенных едиными целями и задачами. Дифференциация основана на принципе разделения властей, положенном в основу системы государственных органов Республики Беларусь. Однако и в рамках дифференциации предусматривается единство, выражающееся в иерархической подчиненности нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящим.
Принцип гласности обеспечивается открытостью формирования и деятельности государственного аппарата, регулярными сообщениями в СМИ о состоянии дел в том или ином государственном органе, бесплатным получением полной и достоверной информации о деятельности государственных органов. Государственный орган обязан предоставлять гражданам по их запросам возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими их права и законные интересы. В установленном порядке граждане могут посещать заседания государственных органов, имеют свободный доступ во все государственные учреждения.
Принцип профессионализма и компетентности служащих государственного аппарата подразумевает ведение кадровой работы на более высоком уровне по сравнению с остальными организациями, предъявление повышенных требований (в т.ч. моральных) к кандидатам на государственные должности. В сфере образования претенденты, как правило, должны иметь степень магистра. В отдельных случаях на уровне закона закрепляются конкретные требования к кадровому составу государственного аппарата (например, к судьям, сотрудникам милиции, прокурорским работникам и т.д.).
Принцип подконтрольности и подотчетности в деятельности государственного аппарата связан с принципами служения народу и единства государственного аппарата и означает, что государственные служащие в своей деятельности должны отчитывать перед вышестоящим руководством и контролируются со стороны последних Президент ответственен перед народом. За ненадлежащее выполнение своих обязанностей они несут персональную ответственность.
Принцип добровольности формирования государственного аппарата и равного доступа к любым должностям означает функционирование системы государственных органов на демократических началах свободной воли человека, его свободного выбора рода своих занятий в соответствии со своими возможностями и способностями. Принуждение к занятию определенных должностей, а также отказ в назначении на государственную должность по мотивам, связанным с полом, национальной принадлежностью, расой, принадлежностью к определенной социальной группе и т.д., не допускается. Вместе с тем могут вводится определенные ограничения на доступ к государственным постам в связи с основаниями, закрепленными в законах: достижение (недостижение) определенного возраста, местожительство, уровень образования и др.
Принцип выборности и назначаемости государственных служащих подразумевает использование комплексной процедуры формирования государственного аппарата, основанной на началах непосредственного и опосредованного участия граждан в управлении делами общества.
Принцип стабильности государственного аппарата означает, что система государственных органов формируется таким способом, который не позволяет возникнуть периоду безвластия, который не позволяет расформировать полностью государственный аппарат в связи со сменой президента, парламента. Принцип стабильности отражен и в схеме формирования выборных органов, в которой выборы президента и парламента разведены во времени, а действие полномочий президента прекращается только в момент принесения присяги вновь избранным президента и т.д. Стабильность государственного аппарата влечет преемственность государственной власти. Это позволяет сохранить общеобязательность всех принятых ранее законов, а также налагает политическую ответственность на вновь избранных (назначенных) служащих за деятельность предыдущих властей.
Принцип экономической, социальной и правовой защищенности служащих государственного аппарата позволяет принять комплекс экономических, социальных и правовых мер, направленных на создание более благоприятных условий с целью привлечения высококвалифицированных и подготовленных кадров, с целью поднятия престижа государственной службы и повышения уровня доверия населения к государству в целом, в целях защиты особого статуса государственного служащего как представителя публичного образования – государства – от противоправных посягательств, в целях формирования правовых гарантий, в т.ч. придание иммунитета от уголовного и административного преследования за некоторые виды преступлений и т.д.
12.4. Функции государственного аппарата
Функции государственного аппарата обусловлены и напрямую зависят от содержания функций государства. Они проявляются в основных направлениях деятельности определенных государственных органов и имеют специфику в зависимости от статуса и предназначения этого государственного органа.
Так, среди основных функций парламента можно выделить законодательную (деятельность по принятию законов), контрольную (деятельность по контролю за исполнением законов, в т.ч. в форме заслушивания отчета правительства), социальную (деятельность по установлению стандартов в социальной сфере), внешнюю (установление международного сотрудничества путем участия в заседаниях межгосударственных парламентских организаций) функции.
Правительственные функции, перекликаясь по названию с некоторыми функциями Парламента, имеют некоторые содержательные особенности. Например, социальная функция Совета Министров намного объемнее аналогичной функции Парламента, поскольку именно правительство, как правило, является государственным органом, ответственным за осуществление социальной политики в обществе.
Функции судебных органов в основном сосредоточены в области осуществления правосудия. Вместе с тем высшие юрисдикционные суды в целях установления сотрудничества с судебными системами других государств вправе осуществлять ряд мероприятий, направленных на повышение авторитета судебной власти и государства в целом (осуществляют комплекс мер по признанию и взаимному исполнению судебных решений других государств). Конституционные суды государств могут осуществлять также социальную функцию путем проверки правового качества социального законодательства.
Функции министерств (комитетов) носят детализированный характер, поскольку именно на них вместе с местными исполнительными и распорядительными органами возлагаются основные полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительной функции государства. В Республике Беларусь существует два основных вида министерств (комитетов): отраслевые и функциональные. В отраслевых министерствах доминирует несколько основных функций, реализуемых в рамках соответствующих отраслей экономики.
К таким министерствам относят Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство промышленности, Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь и др. Данные органы исполняют нормотворческую, исполнительно-распорядительную, социальную и иные функции в границах агропромышленного комплекса, лесного хозяйства и т.д.
В функциональных министерствах преобладает одна-две основные функции, осуществляемые ими во всех сферах жизнедеятельности общества, которыми государство в принципе может управлять. К таким органам относятся Министерство финансов (ведает распоряжением бюджетными средствами), Министерство по налогам и сборам (ведает формированием государственного бюджета за счет сбора налогов и неналоговых платежей), Государственный таможенный комитет (ведает осуществлением таможенной политики, в т.ч. сбором таможенных пошлин), Министерство юстиции (ведает вопросами правового обеспечения деятельности государственного аппарата) и др.
Конкретные функции органов государственного аппарата тем или иным способом закрепляются в соответствующих законах, положениях, фиксирующих статус данных органов: законы о Президента, Совете Министров, положение о министерстве и т.д.
ТЕМА 13.
ОСНОВЫ ТЕОРИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
1. Правовое государство в историко-правовой мысли
2. Понятие правового государства
3. Принципы правового государства
4. Гражданское общество
13.1. Правовое государство в историко-правовой мысли
Правовое государство как определенная философско-правовая теория и соответствующая практика организации политической власти и обеспечения прав и свобод человека является одним из существенных достижений цивилизации.
Становление теории и практики правового государства имеет долгую и трудную историю. Сам термин «правовое государство» сформировался и утвердился довольно поздно – в немецкой юридической литературе в начале XIX в. (работы Велькера К.Т., Р. фон Моля). Он получил широкое распространение и в России XIX в. (сторонники теории правового государства Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, И.А. Покровский и др.) В англоязычной литературе данный термин не используется; его эквивалентом в известной мере является термин «правление права» (rule of law).
Ряд идей правовой государственности появился уже в античном мире, а теоретически развитые концепции и доктрины правового государства были сформулированы в условиях перехода от феодализма к капитализму.
Теоретические концепции правовой государственности были разработаны в трудах Д. Локка, Ш. Монтескье, Д. Адамса, Д. Мэдисона, Т. Джефферсона, И. Канта, Г. Гегеля, и опирались на опыт прошлого, на достижения предшествующей социальной, политической и правовой теории и практики.
Уже в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления надлежащих взаимосвязей, взаимозависимостей и согласованного взаимодействия права и власти. Идею единения силы и права в организации Афинского государства на демократических началах сознательно проводил в VI в. до н.э. Солон, один из семи греческих мудрецов.
Платон (427 – 347 гг. до н.э.) в своем проекте идеального государства говорит о разделении труда между тремя сословиями (философами, стражами и ремесленниками). Теория же разделения властей нового времени подразумевает в качестве одного из необходимых своих моментов развития представление о разделении труда в области государственной жизни. Однако идеи разделения властей у Платона нет, более того, с точки зрения теории разделения властей в Платоновской конструкции разделения труда отрицается факт разделения властей. Это вытекает из того, что именно первое сословие (философы) обладают всей совокупностью государственных, властных полномочий.
Аристотель (384 – 322 гг. до н.э.) отмечал, что во всяком государственном строе имеется «три элемента: первый – законосовещательный орган о делах государства; второй – магистратуры; третий – судебные органы». Эти элементы, по Аристотелю, составляют основу каждого государства. При всей значимости этой мысли Аристотеля он еще не говорит о концепции разделения властей в духе теории правового государства, для которой важно показать, что различие отдельных форм государственного строя обусловлено не только различной организацией каждого из названных элементов, но и характером отношений между этими элементами, способом разграничения их полномочий, мерой их участия в реализации всей совокупности властных полномочий государства в целом.
Для теории разделения властей более значимы те положения античных мыслителей, где речь идет о различении «правильных» (господство правового закона) и «неправильных» (произвольных) форм правления и о смешанной форме правления, преимущество которой сводится к сочетанию достоинств простых «правильных» форм правления. Так, по Аристотелю, правильные формы: монархия, аристократия и полития; неправильные формы: тирания, олигархия, демократия. В правильных формах правители руководят во имя общего благосостояния, при неправильных – только своего личного блага. У Полибия (210 – 128 г. до н.э.) правильные и неправильные формы правления сменяются по закону природы: царство (царская власть), тирания, аристократия, олигархия, демократия, охлократия. Он отмечает неустойчивость отдельной простой формы правления, т.к. она воплощает одно начало, которое неизбежно вырождается в свою противоположность. Поэтому совершенной формой правления следует признать смешанную, содержащую в себе элементы трех правильных простых форм: царской власти, аристократии и демократии, в которой обеспечивается устойчивость государства, предотвращается переход к извращенным формам правления.
Политико-правовые концепции древнегреческих мыслителей, в том числе значимые в плане предистории теории разделения властей и правового государства, были восприняты и далее развиты древнеримскими авторами. Большим достижением была естественно-правовая трактовка государства как согласованного правового общения людей и «общего порядка», предложенная Цицероном (106 – 43 гг. до н.э.). Из его концепции вытекает необходимость соответствия законов государства требованиям естественного права. Только такие законы справедливы. Им формулируется важный государственно-правовой принцип: «под действие закона должны подпадать все». Правовое равенство граждан достижимо лишь при смешанной форме правления: царского правления, аристократии и демократии. Отмечается опасность крена в сторону того или иного начала смешанной формы государства и выступает за их взаимное равновесие путем равномерного распределения прав, обязанностей и полномочий между ними. Таким образом, зарождаются предпосылки системы «сдержек и противовесов».
В период Средневековья также продолжается возникновение и развитие идей правового государства. Фома Аквинский (1225 – 1274 гг.) – теолог, святой – говорил, что естественный закон требует также признания и уважения достоинства человека, созданного Богом по своему образу и подобию. Это положение о достоинстве человека, будучи фундаментальным принципом христианского гуманизма, в политико-правовом плане является одной из первых формулировок идеи неотчуждаемого естественного права человека. Фома Аквинский признает право народа (с согласия церкви) на насильственное свержение тиранической власти. В этом признании видится (хотя и в приглушенной форме) идея народного суверенитета.
Марсилий Падуанский (1275 – 1343 гг.) более отчетливо защищал идею народного суверенитета. Народ, по его мнению, - это источник всякой власти (и светской, и духовной), носитель суверенитета и верховный законодатель. М. Падуанский одним из первых в истории политической мысли обосновывает концепцию разделения в государстве законодательной и исполнительной власти на основе верховенства законодательной. Народный суверенитет – основа демократического принципа выборности всех должностных лиц и государственных органов, включая монарха.
Другими средневековыми юристами обосновывались такие идеи, как приоритет естественного права перед государством.
Учение о разделении властей Дж. Локк (1632 – 1704 гг.), Ш. Монтескье (1689 – 1755 гг.) сыграло существенную роль в становлении концепций правового государства. При этом исторически концепции разделения властей были развиты применительно к задачам конституционно-правового преобразования феодальной монархии в конституционную. Ш. Монтескье различает в каждом государстве три рода власти: законодательную, исполнительную, судебную. Для предотвращения злоупотреблений необходим механизм, который позволит властям взаимно сдерживать друг друга.
