Методы административного управления

Государственная экологическая политика получила свое развитие в странах в 1970-е годы, т.е. после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде. Доминирующими в ее инструментарии методами стали административные меры борьбы с загрязнением окружающей среды:

Применение стандартов является одной из самых распространенных форм прямого регулирования. Они устанавливают экологические показатели, которые нужно достигнуть. Как правило, применяется несколько типов экологических стандартов:

• стандарты качества среды обитания устанавливают предельно допустимые концентрации (ПДК) в окружающей среде определенных веществ, загрязняющих водные ресурсы и атмосферный воздух;

• стандарты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливают предельный (законодательно утвержденный) уровень общего объема (количества) или концентрации загрязняющего вещества, выделяемого в окружающую среду источником загрязнения;

• технологические стандарты предписывают технологию, которую необходимо использовать в том или ином процессе производства, например, технология очистки выбросов в воздушную среду.

Разновидностью вышеуказанных стандартов являются стандарты на: выбросы предприятиями загрязняющих веществ, производимую продукцию и технологические процессы. Другие виды административных мер, применяемых для достижения экологических целей, включают введение ограничений на землепользование, выделение охраняемых природных территорий, зонирование и т.д.

Важными инструментами борьбы с загрязнением окружающей среды являются разрешения, лицензии или иные разрешительные документы (экологическая сертификация). Разрешения или лицензии обычно предписывают соответствие стандартам на выбросы в атмосферный воздух или водную среду и могут включать также обязательства по выполнению специальных условий. Проведение оценки воздействия предприятия на окружающую среду или экологической инспекции (проверки) может предшествовать выдаче разрешений или лицензий.

Одной из потенциальных выгод от применения механизма выдачи (лишения) разрешений и лицензий является возможность реализации комплексного подхода к управлению охраной окружающей среды, основывающегося на взаимоувязанном анализе состояния всех компонент окружающей среды. Управленческим результатом в этом случае будет переход на систему лицензирования природопользования как единого целого (без разрыва по средам). Вариант выглядит крайне привлекательным, но в связи со значительными сложностями реализации, прежде всего институционального плана, не применяется в массовом масштабе в российской практике.

Важнейшее требование применения административных методов при реализации экологической политики в конкретном регионе (области, городе, районе)– это привязка национальных стандартов к местным условиям. Планы и схемы развития территорий предполагают определенные режимы их использования или консервации. Механическое применение национальных стандартов на местном уровне без учета типа застройки территории, интересов местного населения, перспектив пространственного развития, анализа сочетания воздействия различных типов антропогенной нагрузки на местные экосистемы, может привести к худшим экологическим последствиям, чем вариант стихийного развития территории. Следует помнить, что стандарты – это не более (и не менее), чем результат обобщенного и зафиксированного прошлого опыта, и его применимость к сложившейся «на сегодня» ситуации в данном конкретном месте всегда должна приниматься во внимание.

Сами по себе стандарты и иные нормативы полезны тем, что предоставляют более полную информацию лицам, принимающим решения. Их необходимо продолжать разрабатывать и корректировать.

Мотивация к соблюдению нормативно-правовых документов укрепляется системой уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности за экологические правонарушения. К примеру, в лесном хозяйстве РФ меры, применяемые к нарушителям, включают наложение штрафов, как метода административного воздействия; возмещение материальных потерь, исчисляемых по специальным таксам, носящим штрафной характер; меры дисциплинарной ответственности в случаях проявления халатности и недобросовестности при исполнении своих служебных обязанностей и уголовные наказания в случаях умышленного поджога леса и некоторых других тяжких преступлений.

При правильном и своевременном применении административных методов они демонстрируют свои преимущества для управляющего органа, заключающиеся в значительной степени предсказуемости величин уменьшения уровня загрязнения и максимальном контроле за тем, где и когда будут затрачены ресурсы для достижения экологических целей. Очень жесткие санкции, последовательно применяемые на практике, могут быстро изменить поведение предприятия, производящего, к примеру, экологически вредную, токсичную для организма человека продукцию. Однако, применение административных методов не может носить повсеместного характера, и имеет свои границы с точки зрения правоприменения, то есть контроля за выполнением установленных предписаний и принятия санкций к нарушителям. Очевидная слабость административных методов управления охраной окружающей среды – это то обстоятельство, что в систему административного регулирования при установлении экологических стандартов не заложен механизм оптимизации природоохранных затрат. Этот вопрос будет более детально обсуждаться в последующих разделах (в том числе, при анализе российского опыта установления системы ПДК).