Результативность управленческих решений непосредственно зависит от степени их соответствия общественным интересам. В случае несовпадения резко снижается эффективность управления и возрастает напряжённость социально-политической ситуации.
Понятие «интерес» (лат. Interest – иметь значение) отражает самое сокровенное, важное и нужное для людей. Интерес представляет собой побудительную причину действий. Они способствуют формированию целевых установок, задают направления движения и консолидируют людей в определённые общности. В качестве целей выступают осознанные потребности людей, надобности в чём-либо, выраженные в помыслах, мотивах, идеях.
В составе общественных интересов явно выделяются личные (индивидуальные), групповые (коллективные, клановые) и территориальные (страновые, региональные, муниципальные). Территориальные интересы представляют собой совокупности интересов людей, проживающих на определённой территории (страны, региона, города, села). Каждый человек имеет личные интересы, часть из которых совпадает с интересами большинства социума, территориальных общностей людей. В результате формируются территориальные интересы – интересы территории. Они выражаются в представлениях территориальных общностей людей об общих потребностях, целях и направлениях их социально-экономического и культурного развития, о сохранении среды обитания.
Сущность интересов территории пока еще полностью не раскрыта, но уже имеются конструктивные подходы к её изучению. В частности, накоплен определённый опыт по сочетанию отраслевых и территориальных интересов, внесены конкретные предложения по совершенствованию регионального управления и местного самоуправления, разработана теория принятия компромиссных решений1. Стало вполне очевидным, что реализация интересов территории должна стать целеориентирующим направлением разработки и реализации региональной политики, целеорганизующим «фокусом» всей управленческой деятельности.
Понятие «интерес территории» имеет объективный характер и представляет собой выражение зависимости удовлетворения потребностей людей от социальных, экономических и экологических условий их жизнедеятельности. Интересы выступают важной побудительной силой общественной активности населения. При этом следует различать, что интересы могут быть осознанными и неосознанными. И побудительным мотивом они становятся только тогда, когда находят отражение в сознании всей (или большей части) территориальной общности людей.
Интересы территории формируются в процессе интеграции интересов людей, группирующихся в разные классы, партии, ассоциации, коллективы и т.д. Это могут быть территориальные общности людей сельского или городского пункта, муниципального образования, социально-экономического округа, региона и страны в целом; социальные слои (богатые, средние, бедные); производственные, садоводческие, гаражные и иные коллективы; общественные партии и движения.
Каждый человек имеет свои социальные, экономические, культурные, политические, духовные интересы, которые представляют собой отношения людей к условиям жизни. Эти интересы они обычно выражают в соответствующих местах, организациях, учреждениях и т.д. Например, социальные интересы могут выражаться в разных союзах, объединениях (союз солдатских матерей, союз потребителей); экономические интересы выражаются и удовлетворяются чаще всего в трудовых коллективах (заводах, фирмах, акционерных обществах, фабриках и др.); политические интересы – в партийных организациях, общественных движениях; культурные интересы – в культурно-инфраструктурных учреждениях (театрах, клубах, библиотеках и т.д.); духовные интересы – в конфессиях и др. Для выражения коллективных интересов формируются социальные организации, клубы по интересам (клуб собаководства, общество охотников и рыболовов и др.).
Многообразие интересов отдельных личностей или человеческих сообществ, их несовпадение и даже противоречивость затрудняют формирование территориальных интересов. Интересы территории становятся таковыми в процессе их осознания целостными территориальными общностями людей. При этом происходит интеграция частных интересов, их отбор и агрегирование на компромиссной основе. В результате генерализации интересы территориальных общностей людей концентрируют наиболее актуальные и приоритетные, обобщающие чаяния и надежды всех или большинства людей общностей.
Для повышения эффективности проведения региональной политики необходимо чётко представлять направления выражения территориальных интересов и ориентироваться на них во всей управленческой деятельности. Сферы выражения интересов сегментируются по функциям – вертикальный срез и территориально-иерархическим структурам – горизонтальный срез.
По функциям интересы группируются в экономические, социальные, культурные, экологические, конфессиональные и другие направления. По территориальным таксонам – выделяются интересы села, города, муниципалитета, региона и др.
Всё многообразие интересов территории целесообразно объединить в четыре направления, на которые следует ориентироваться при разработке и реализации региональной политики.
- Улучшение условий, повышение уровня и качества жизни людей:
- обеспечение жильём, продуктами, товарами, транспортом, местами отдыха, безопасности;
- повышение доходов, благосостояния, социальная защищённость каждого человека;
- создание условий для воспроизводства семьи, продолжительности жизни, интеллектуального развития и т.д.
- Сохранение и обогащение культуры населения:
- сохранение культурного наследия (литературы, искусства, живописи, языка и др.);
- сохранение и обогащение традиций, навыков, обычаев и т.д.;
- сохранение памятников истории, природы, архитектуры;
- обогащение каждого человека достижениями общемировой культуры;
- повышение самосознания и самоидентификации людей и др.
- Сохранение и улучшение природной среды жизни людей:
- предотвращение антропогенного и техногенного загрязнения почвы, водного и воздушного бассейнов;
- сохранение экологически чистой пищи, воды, воздуха;
- восстановление природных и культурных ландшафтов, охрана природной среды;
- рациональное природопользование;
- создание и воспроизводство особо охраняемых территорий и др.
- Реализация способностей и прав человека:
- обеспечение доступа к образованию, культурному наследию, информации, получению профессии;
- сохранению прав человека, гарантированных Конституцией РФ и др.
Эти направления выражения интересов территориальных общностей людей представлены в виде усреднённых стандартных состояний. Они могут стать ориентирами при разработке и реализации региональной политики на федеральном уровне.
В конкретных регионах приоритеты интересов заметно варьируют и меняются во времени. Это зависит от геополитического и геоэкономического положения регионов, природно-климатических условий жизни людей, уровня экономического развития и т.д. При этом в каждом регионе заметно проявляются территориальные различия по муниципальным образованиям, что влияет на интересы проживающих в них людей. Поэтому региональную политику субъектов РФ необходимо ориентировать на учёт местных интересов и выработку конкретных мер по их удовлетворению.
Интересы территории выражают и концентрируют интересы проживающих на ней людей. Таким образом, носителем интересов являются люди, территориальные общности людей. Для того, чтобы их интересы были учтены в региональной политике и территориальном управлении необходимо их акцентировать и выразить, а также представить в управленческие структуры.
Выразителями территориальных интересов является наиболее интеллектуальная и активная группа населения. Её костяк обычно образуют лидеры профессиональных союзов и общественных движений, работники научных институтов и учебных заведений, журналисты и писатели, просвещённые слои населения.
Представителями интересов территориальных общностей людей становятся лица, которых выбирает население в управленческие структуры. Среди них депутаты законодательных органов власти, президенты и главы правительств республик, главы администраций областей, краёв, округов и муниципальных образований. Довольно часто представители и выразители интересов территории сочетаются в одном лице, но в принципе – это разнофункциональные субъекты интересов.
В современных условиях развития и территориальной организации российского общества возникает ряд проблем, отражающих обострившиеся противоречия между носителями, выразителями и представителями территориальных интересов.
Противоречия между территориальными общностями людей и выразителями их интересов возникают чаще всего в трёх случаях. Первый – свой личный интерес выразитель выдаёт за общественный. Второй – интерес выразителя ещё на полностью осознан всем населением территории. Третий – интерес партии выдаётся за интерес территориальных общностей людей.
В первом и третьем случаях проявляются собственные амбиции представителей или их корпоративные (партийные) интересы, что ведёт к апатии и снижению политической активности людей. Во втором случае происходит постепенное осознание людьми выраженной идеи и формирование общего территориального интереса. В том и другом случае разрешение противоречий должно осуществляться с помощью региональной политики, объясняющей сложившуюся ситуацию и раскрывающей пути выхода из неё.
Внутрирегиональные противоречия часто возникают между носителями и представителями территориальных интересов, т.е. между интересами территориальных общностей людей и интересами представительной власти. При этом следует различать представителей территориальных интересов в муниципальных, региональных и федеральных органах управления. Депутаты разных уровней управления часто «забывают» наказы электората – территориальных общностей людей и руководствуются собственными или партийными интересами, что может привести к обострению противоречий. Противоречия между интересами территории и муниципальными и региональными органами управления могут быть разрешены в границах субъектов РФ путём принятия компромиссных решений и, в первую очередь, за счёт корректировки региональной политики, усиления её ориентации на реализацию интересов территории. Что же касается конкретных представителей, то необходимо совершенствование механизма отзыва депутатов, не выражающих интересы общностей людей или преследующих собственные интересы, а также блокирования той или иной партии.
Противоречия между интересами территории и интересами представительской власти – депутатов Государственной Думы должны разрешаться в процессе регулярных отчётов о результатах своей деятельности перед избирателями. В случае отсутствия обратной связи «избиратель – депутат», в ход должен вступать механизм отзыва депутата. Положение осложняется в случае с депутатами, избранными по партийным спискам и отстаивающими корпоративные интересы. Эти противоречия должны разрешаться на основе мудрости электората, принимающего или отвергающего предвыборную программу партии и нравственных критериев конкретных представителей интересов территории.
Региональная политика самих субъектов РФ должна учитывать сложность ситуации, обусловленную разнообразием и несовпадением интересов разных сфер жизнедеятельности людей. Особенно заметно несовпадение экономических и экологических, социальных и экологических интересов. Их согласование должно найти отражение в политических решениях, руководствуясь ведущей идеей регионального развития и учитывая специфику конкретных территорий. Социальная ориентация устойчивого экономического развития на основе экологического императива должна стать главной идеологией региональной политики и ведущим критерием при принятии компромиссных решений.
Территориальные интересы могут не совпадать в двух измерениях: по вертикали и горизонтали. Столкновение интересов по вертикали происходит между территориями, находящимися на разных иерархических уровнях. Основные группы противоречий сфокусировались по линии соподчинения: центр – регионы, в регионах: субъект РФ – муниципальные образования – территории общественного самоуправления.
Наибольшие разногласия между центром и регионами возникают в области правовых и финансовых полномочий. Полномочия регионов, особенно в отношении территории и природных ресурсов, часто ограничиваются центром. Добыча естественных ресурсов осуществляется в конкретных регионах государственными монополиями или акционерными обществами с пакетом акций в столичных банках, или федерально-региональными предприятиями. В результате происходит обнищание территории и обогащение центра. Или налоги «гасятся» в оффшорных зонах.
Особенно много трений возникает в ходе налоговых отчислений в центр и неадекватного федерального финансирования регионов. При этом наблюдается достаточно большой разброс отчислений областей, краёв и республик в федеральный бюджет.
Государственная политика центра по согласованию интересов должна ограничиваться федеральным уровнем – уровнем стран и субъектов России. При этом необходимо предвидеть конфликтные ситуации, возникающие не только между центром и периферией, но и между регионами. Разногласия между субъектами РФ чаще всего возникают из-за территориальных притязаний и рынков сбыта продукции. Примерами территориальных притязаний могут служить конфликтные ситуации между Северной Осетией и Ингушетией, между пограничными регионами России и соседних государств (Ленинградская область и Эстония, Псковская область и Эстония, Псковская область и Латвия и т.д.).
Эти и другие примеры столкновения интересов по горизонтали можно дополнить примерами несовпадения интересов между муниципальными образованиями в составе конкретных регионов. Столкновения чаще всего происходят из-за взаимных притязаний на одни и те же водоёмы, лесные массивы, рекреационные зоны и т.д. Даже граница между смежными территориями может служить причиной столкновения интересов.
В регионах также могут не совпасть интересы между городской и сельской местностью, между центром и периферией. Например, город Березники и Усольский район Пермской области – отведение земель под дачные постройки и садово-огороднические кооперативы для жителей Березников на территории соседнего района.
Региональная политика по согласованию интересов территорий должна опираться на реформируемую и реорганизуемую структуру государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное региональное управление должно ограничивать свои полномочия на уровне будущих муниципальных округов, а более низкие территориальные уровни будут входить в сферу муниципального самоуправления и территориального общественного самоуправления, испытывающего лишь координирующие воздействия региональных центров. Это позволит полнее учесть интересы каждой территориальной общности людей, каждого человека. В результате согласования интересов по вертикали и горизонтали появится возможность перехода регионов к стабилизации и устойчивому социально-экономическому развитию.
Главным направлением региональной политики должно стать обеспечение условий для всестороннего развития личности, территориальных общностей людей. В современных условиях наиболее приоритетным является обеспечение социальной защищённости людей и создание благоприятной экологической среды жизнедеятельности населения. В реализации этого направления существенную роль может сыграть географический инструментарий региональной политики. Он опирается на учёт интересов территориальных общностей людей, различающихся по этническим признакам, вероисповеданию, характеру расселения, местоположению и др.
Вопрос 24. Этапы становления региональной политики за рубежом
2.1. Необходимость региональной политики в странах с рыночной экономикой. Выделение региональной политики в качестве самостоятельного направления деятельности государства произошло сравнительно недавно. За рубежом начало ее формирования как системного явления непосредственно связано с переосмыслением роли государства в экономике, в первую очередь под влиянием Великой Депрессии. В России (СССР) разработка принципиальных теоретико-методологических основ региональной политики началась чуть раньше, в 20-х г.г. нашего века, вместе с началом работ по экономическому районированию и определению административно-территориального устройства страны.
За этот период региональная политика прошла сложный, зачастую мучительный путь развития в поисках оптимальных моделей взаимодействий разноуровневых субъектов, разрабатывая новые и модифицируя действующие нормы, регулирующие региональные условия воспроизводства, совершенствуя теоретические и методологические аспекты региональных исследований.
Первоначально, в странах с рыночной экономикой под региональной политикой обычно понимался комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными правительственными органами, так и территориальными органами власти и направленных на развитие так называемых депрессивных и вновь осваиваемых районов, выявление рациональной сети городов и их размеров, размещение отдельных предприятий и отраслей промышленности и т.п..
2.2. Основные этапы становления региональной политики в странах с развитой рыночной экономикой. В развитии зарубежной региональной политики можно выделить несколько этапов.
Первый этап: 30-е г.г. 20 века. Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленным и слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиями кризиса 1929-1933 г.г. Тогда региональные мероприятия были широко развернуты только в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронул сферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.
Второй этап: 40-50-е г.г. 20 века. В это время расширяется круг стран, практикующих региональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.
Третий этап: 60-е начало 70-х гг. 20 века. В этот период формируется целостная система региональной политики стран Запада. Произошло утверждение системы регионального программирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Наряду с исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитием проблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейших городских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы стало возможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.
Четвертый этап: середина 70-х годов 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений). Для этого периода характерно действие двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощный импульс для проведения принципиально новой наднациональной политики по регулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороны активизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализацию специфических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальное отражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот этап развития региональной политики проходил на фоне нового экономического кризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, что, однако не смогло остановить развитие системы регионального программирования и в какой-то степени стимулировало выделение двух вышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике во многом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственном антикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировали увеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.
Активизация как специфического направления муниципальной политики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень не только прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональные органы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялось перемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.
Вопрос 25. Эволюция региональной политики ЕС
Региональная политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных стран в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющих большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями, до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций.
В основном речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Лишь когда встал вопрос о движении от таможенного союза к более глубокой экономической интеграции, заметно повысилась актуальность задачи полноценного включения в формирующийся общий рынок всей территории ЕС, в том числе выявившейся группы регионов, не способных развиваться только с опорой на собственные силы. Без проведения масштабной региональной политики разрыв между регионами по мере движения к экономическому и валютному союзу усиливался, так как наиболее конкурентоспособные районы успешнее осваивали преимущества интеграции.
Поворотным моментом для региональной политики ЕС стало вступление в Сообщество Испании и Португалии с огромными территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским инвестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуществляться самостоятельное регулирование территориального развития – координируемое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансирования наднациональной региональной политики. В период 1989–1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финансирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигнований на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.
Дальнейшее развитие интеграции не изменило базовой цели региональной политики ЕС, состоящей в сокращении разрыва между регионами в уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднационального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрачности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив[1].
Вопрос 26. Региональная политика Евросоюза в период 2000–2006 гг.
Из 265 млрд. евро (в ценах 1999 г.), направленных фондами ЕС на региональную политику в период 2000–2006 гг., структурные фонды ассигновали на территории Евросоюза 195 млрд. евро, а 25,6 млрд. составили средства Фонда сплочения. Еще 8 млрд. евро было дополнительно выделено Еврокомиссией в марте 2004 г. для всех успешно действовавших программ с целью адаптации к самому масштабному в истории ЕС расширению. Остальные средства были связаны с деятельностью трех финансовых инструментов в странах-кандидатах на вступление (включая специально созданный в 1999 г. Инструмент структурной политики перед присоединением к ЕС). После интеграции в Евросоюз 10 «новых» членов получили уже в рамках обычных мероприятий региональной политики ЕС 14,1 млрд. евро от структурных фондов и 7,6 млрд. – от Фонда сплочения (соответственно 7% и 30% их средств, предназначенных на весь 7-летний период).
В рассматриваемый период наднациональная региональная политика ЕС во многих странах-членах превратилась в ключевой элемент национальной региональной политики. Формально ЕС лишь побуждал государства участвовать в достижении основных приоритетов общей региональной политики Сообщества через софинансирование программ, не запрещая содействовать также реализации собственных приоритетов регионального развития (хотя и ограничивал страны через введение лимитов на суммарный размер ареалов помощи и т.п.). Однако реально в ряде стран ЕС почти все регулирование социально-экономического развития территорий стало сводиться к разработке программ регионального развития для дальнейшей их реализации совместно с ЕС.
Основная часть финансирования – 151 млрд. евро – пришлась на «цель 1», ареал которой охватил почти 70 регионов NUTS 2-го уровня в 13 «старых» членах ЕС и большинство регионов «новых» членов (кроме Кипра), так что удельный их вес по численности населения превысил 1/3 (как и в 1994–1999 гг.). Как показывает опыт региональной политики разных стран, именно такой охват территорий является оптимальным для задачи сглаживания межрегиональных контрастов в уровне развития. Финансирование велось преимущественно на основе операционных программ, а в случае помощи региону размером менее 1 млрд. евро – отдельных программных документов. Средства направлялись на сооружение и модернизацию инфраструктуры, содействие инновациям, развитие информационного общества, приращение человеческого капитала и др. При инвестировании в инфраструктуру вклад структурных фондов обычно превышал вклад национальных бюджетных систем, но не должен был составлять более 75% всего объема капиталовложений. Порог был повышен до 80% в Греции, Португалии, Испании и Ирландии, где действовал Фонд сплочения, и до 85% в заморских департаментах Франции, на Азорских, Мадейра, Канарских и Эгейских островах. Однако при сооружении инфраструктуры, способной приносить доход (например, платных мостов и автострад), предельная доля структурных фондов была снижена до 40% (50% в ареале действия Фонда сплочения), еще до 10% могло быть оказано в форме косвенной помощи ЕС (кредиты, гарантии и т.п.). При оказании в рамках региональных программ инвестиционной помощи компаниям доля участия фондов ЕС определялась национальными правилами поддержки фирм, но была не более 35% (50% в заморских департаментах и на перечисленных выше периферийных островах). Для малых и средних предприятий уровень помощи мог быть повышен на 10 проц. пунктов за счет косвенных методов поддержки[2].
Вопрос 27. Новый этап региональной политики ЕС: период 2007–2013 гг.
В 2007–2013 гг. в рамках региональной политики ЕС (политики сплочения) планируется выделить 347,4 млрд. евро (в-ценах 2007 г., тогда как в ценах 2004 г. показатель равен 308 млрд.). Из этих средств 81,5% пойдет на мероприятия цели «конвергенция» (57,5% в регионы ШТ5 2-го уровня с ВВП на душу населения меньше 75% от среднего по ЕС; 4% – в регионы переходного режима из-за статистического эффекта расширения ЕС; 20% – дополнительно для ареала действия Фонда сплочения). Доля ассигнований на цель «региональная конкурентоспособность и занятость» составит 16%. Удельный вес цели «европейское территориальное сотрудничество» достигнет 2,5%. Финансирование политики сплочения осуществляется в рамках нескольких сотен операционных программ, объединяющих 2 млн. проектов разной направленности. Фактическое выделение средств происходит в три этапа – небольшие авансовые платежи, ассигнования в процессе реализации проекта и подводящие баланс завершающие платежи на основе представленных на уровень ЕС документов о расходах (принимаются до конца 2015 г., то есть в течение 2 лет по завершении 7-летней перспективы). Ведущими получателями помощи ЕС станут регионы Польши, которая заметно опережает другие страны. (см. табл. 1)
Финансирование заметно перераспределилось в пользу «новых» стран-членов из ЦВЕ. В период 2007–2013 гг. к ареалу цели отнесены территории, на которых проживает чуть больше 1/3 всего населения ЕС. Расчет ВВП проводился по данным 2000–2002 гг. в границах ЕС-25. Распределение ассигнований между регионами происходит по сложной схеме и зависит главным образом от численности их населения и степени отставания по ВВП на душу населения от среднего по ЕС уровня. Дополнительно учитываются ВНД на душу населения стран, где находятся данные регионы (выделено три группы: ниже 82%, 82–99% и выше 99% от среднего по ЕС), и безработица.
В отличие от предыдущей 7-летней финансовой перспективы другая основная цель региональной политики ЕС – «региональная конкурентоспособность и занятость» – также реализуется в рамках программ для регионов NUTS 2-го (а не 3-го) уровня. При этом формально в ареал данной цели вошла вся территория ЕС, не отнесенная к ареалу цели «конвергенция». Это связано с тем, что в региональной политике ЕС произошел сдвиг от почти исключительной поддержки проблемных территорий к сочетанию остающихся приоритетными задач конвергенции с задачей придания динамизма экономике всех европейских регионов. Однако речь, на наш взгляд, идет все-таки не о внедрении (пусть частичном) концепции полюсов роста, которая противодействует идеям сглаживания межрегиональных контрастов. Скорее наблюдается желание предотвратить обострение социальных и экономических проблем не только в районах со старой хозяйственной структурой, но и в регионах, которые без поддержки ЕС могут при растущей глобальной конкуренции быстро перейти из разряда успешных в категорию депрессивных. Распределение ассигнований ЕФРР и ЕСФ между отдельными регионами проводится с учетом численности населения (вес индикатора – 0,5), количества безработных в регионах NUTS 3-го уровня с уровнем безработицы выше среднего по ареалу цели (0,2), количества рабочих мест, необходимых для достижения 70%-ной занятости (0,15), числа занятых с низким образовательным уровнем (0,1) и низкой плотности населения (0,05). Далее делается 5%-ная поправка на уровень ВВП на душу населения (вычитание при уровне выше среднего по ареалу, прибавка – при уровне ниже среднего). Однако итоговая сумма по любой из стран не может быть меньше 3/4 уровня ассигнований в 2006 г. В итоге наибольшее финансирование приходится на Францию, Германию и Испанию.
Третья цель – «европейское территориальное сотрудничество» – хотя и привлекает наименьшее финансирование, является единственной целью, реализуемой во всех странах ЕС. Размер ассигнований зависит преимущественно от численности населения регионов NUTS 3-го уровня, участвующих в программах сотрудничества.
В целом было решено установить «потолок» ежегодно выделяемых средств для «новых» стран ЕС в размере 4% от национальных ВВП из соображений о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Такой объем помощи может принять страна без значительного увеличения инфляции и существенного давления на госбюджет.
Для периода 2007–2013 гг. заметно изменились правила финансирования операционных программ (размер авансового финансирования и т.п.). При этом установлены следующие уровни предельного совокупного участия фондов ЕС в программах:
· 85% для всех трех фондов – в странах, где ВВП на душу населения в 2001–2003 гг. оказался ниже 85% от среднего по ЕС-25 (все «новые» члены, Греция и Португалия), а также для программ территориального сотрудничества, если хотя бы один участник удовлетворяет данному критерию;
· 85% для Фонда сплочения; 80% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» и регионах цели «региональная конкурентоспособность и занятость»; 50% для ЕФРР и ЕСФ на территории остальных регионов – в Испании (откуда постепенно уходит Фонд сплочения);
· 75% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» – в странах, где не действует Фонд сплочения, а также для программ территориального сотрудничества, где во всех регионах-участниках, относящихся к территории Евросоюза, ВВП превышает 85% от среднего для ЕС показателя;
· 50% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «региональная конкурентоспособность и занятость» – в странах, где не действует Фонд сплочения[3].
Стоит особо отметить технические программы, в которых участвует группа Европейского инвестиционного банка. Они призваны улучшить разработку региональных проектов и повысить их качество с целью создания дополнительной добавленной стоимости при использовании средств фондов ЕС. Например, программа «Совместная помощь для поддержки проектов в европейских регионах» (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions, JASPERS) должна помочь странам ЕС в подготовке качественных проектов на всех этапах их разработки, начиная с плана проекта и заканчивая получением конечной помощи. Функционирует также ряд других программ.
В качестве ответа на мировой экономический кризис осенью 2008 г. Еврокомиссия предложила более гибкие схемы использования ассигнований фондов ЕС на программы региональной политики. В частности, по отдельным проектам в 2009 г. допускается за счет фондов ЕС обеспечивать 100% инвестиций, так как обязательный национальный вклад на уровне 15–50% (в зависимости от типа региона помощи) может быть достигнут в среднем за текущий период после 2010 г. Кроме того, было решено расширить авансовые (до выделения национального софинансирования) платежи. Традиционно в первые два года новой финансовой перспективы регионы заканчивают расходовать средства предыдущего периода, а многие новые проекты не успевают стартовать, пройдя все процедуры согласования. За 2007–2008 гг. авансовые платежи ЕФРР и ЕСФ, как и было предусмотрено, составили лишь 5% всех предполагаемых ассигнований, а Фонда сплочения – 5% в «старых» странах-членах и 6,5% в «новых». В итоге на региональную политику в рамках новой финансовой перспективы было выделено из фондов ЕС 18 млрд. евро. В 2009 г. изначально планировалось добавить еще 5 млрд. евро, но теперь авансовые платежи за год составят 11,25 млрд. евро. В начале 2009 г. допустимый предел переброски средств внутри операционной программы с одной приоритетной задачи на другую повышен с 2% до 10% изначально предусмотренных средств. Помимо этого, объявлено о продлении срока завершения расходования средств предыдущей финансовой перспективы (до 30 июня 2009 г. для структурных фондов и до конца 2010 г. для Фонда сплочения). Поскольку уже было востребовано лишь 87,5% предусмотренных на 2000–2006 гг. ассигнований на нужды региональной политики, это решение коснулось 385 из 555 программ.
Возможно в течение 2009–2010 гг. будут приняты и некоторые другие дополнительные меры, однако кардинального пересмотра наднациональной региональной политики до принятия новой финансовой перспективы ЕС в 2013 г. нами не ожидается, какие бы последствия не имел мировой кризис. Дело в том, что региональная политика ЕС очень сильно увязана с политикой регулирования территориального развития, проводимой странами-членами. При этом ситуация в отдельных государствах в принципе заметно различается – и по характеру существующих региональных проблем, и по возможностям осуществления самостоятельной региональной политики, и по специфике используемого инструментария[4].
