Глава III. Федеральные округа в государственном устройстве России

Система федеральных округов была образована в соответствии с Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. и представляет собой первоначально совокупность семи[94], а с 18.01.2010 года восьми[95] (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России (См. приложение №4).

Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Предпринятые федеральной властью в 2000 - 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института Полномочных Представителей, Прокуратуру, Министерство юстиции и судебную систему.[96] В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области в настоящее время практически решена.

Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия), однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями (например, Аргентина с Федеральным столичным округом Буэнос-Айрес). Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте, в одной из его палат, правда, неравное, по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.[97]

Есть государства, в которых создаются особые округа, в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные и т.п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными единицами, а способствуют укреплению территориального единства государства.

Образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике.

В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлечет за собой образование восьми макросубъектов Российской Федерации, возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны.[98] По справедливому замечанию Черкасова К.В., с данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняет их территориальных границ. Федеральные округа не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. В политико-правовом значении таких категорий, как «территория», «население федерального округа», не существует. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением.

Цель создания федеральных округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне.

Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации государственного управления. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства исследователей, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти.

Образование федеральных округов, по мнению ряда исследователей, представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные (да это и невозможно осуществить президентским указом). Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации», «результат нарезки» территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования.[99]

В отличие от субъектов России в федеральных округах отсутствуют свои органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы - подразделения федеральных государственных органов.

На сегодняшний день систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр - субъекты Федерации» к трехзвенной «федеральный центр - федеральные округа - субъекты Федерации» структуре государственного управления в системе федеральной власти. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем осуществления государственными органами федеральных полномочий. Однако учитывая то обстоятельство, что сфера деятельности структур федеральных государственных органов (в том числе органов исполнительной власти) не во всех случаях совпадает с федеральными округами, равно как и отсутствие таковых, в узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства.[100]

Федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов, а также осуществляют кадровую политику. Институт полномочного представителя, по своей правовой природе не является новым, поскольку в 90-е годы существовал

По своей правовой природе полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они являются должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и представляют собой обособленные структурные подразделения, целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.

По итогам десятилетней практики полномочных представителей в федеральных округах, следует отметить, что во многом благодаря их работе региональное законодательство было приведено в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, многие законопроекты и концепции по развитию взаимоотношений центра и регионов были подготовлены именно полномочными представителями. Так, в частности, примерный план объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, содержащий подробное описание этапов, возможных прямых и косвенных его последствий, был разработан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе еще в марте 2001 года.[101]

Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них следует говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации на межрегиональном уровне, выполняя координационные и контрольные функции, обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Образование федеральных округов как укрупненных управленческих, хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также об устойчивой тенденции к укрупнению административно-территориальных единиц. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные связи, общие интересы регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Российской Федерации.[102] В этой связи следует присоединиться к определенным авторам, увидевшим в решении об образовании системы федеральных округов попытку преодолеть несовершенство существующего административно-территориального деления страны, предпосылку для последующего перехода к новому административно-территориальному устройству Российской Федерации.

Не вызывает сомнения потенциально важная роль федеральных округов как территориальных образований в возможной крупномасштабной реформе федеративного устройства России. В то же время имеющая место точка зрения некоторых авторов, таких как Барциц И, Добрынин Н.М., Маканова И.Ю., о целесообразности выработки последовательной политики трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов неприемлема.[103] Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации будет означать перенос существующих проблем федерализма в России на новый уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе, и иметь следующие последствия:[104]

Во-первых, реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта Российской Федерации. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект России конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не предусмотренным действующей Конституцией страны. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов Российской Федерации не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов России. То есть если в будущем фактически исчезнет какой-нибудь вид современных субъектов Российской Федерации, не останется субъекта, относящегося к одному из закрепленных в Конституции видов субъектов Российской Федерации. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию России. Однако в настоящее время внести изменения в Главу 1,2,9 невозможно, поскольку до сих пор не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации».

Во-вторых, существующие федеральные округа отличаются друг от друга по ряду значимых социально-экономических характеристик: по территории; по численности населения (исторически наиболее заселенной является европейская часть страны); по объему производства промышленной, сельскохозяйственной продукции, социальных услуг; в области финансово-бюджетной сферы, внешнеторговых операций. Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Северо-кавказский федеральные округа. Причина этого усматривается в разном географическом расположении входящих в федеральные округа регионов и, следовательно, в дифференциации отдельных субъектов России по уровню их экономического развития, экономических потенциалов.

В-третьих, с одной стороны, образование на территории России только восьми территориальных единиц в границах существующих федеральных округов будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных административно-территориальных единиц будет способствовать развитию сепаратистских тенденций, и вряд ли центр пожелает иметь сильные и конкурентоспособные регионы. Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности страны станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра.

Вместе с тем, принимая во внимание важную роль системы федеральных округов в укреплении федеративных связей между субъектами Российской Федерации, следует отметить, что создание федеративных округов позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.