Данная тема наиболее сложна для самостоятельного освоения. Студентам нужно выявить сущность местного самоуправления – основное предназначение муниципальной власти в жизни общества, о которой нет единства не только в среде ученых, но и в определениях, закрепленных в законодательстве. Сравнение сформулированных в Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятий позволит определить то из них, которое содержит оптимальный «набор» признаков.
При изучении принципов местного самоуправления следует выявить их систему, поскольку на эту сферу деятельности распространяются общеправовые и отраслевые принципы, принципы институтов. Ведущая роль отводится уяснению организационной обособленности местного самоуправления, сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов при его осуществлении, многообразия организационных форм, соответствия полномочий материально-финансовым ресурсам, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, учета местных особенностей.
Система гарантий местного самоуправления включает не только и не столько собственно юридические гарантии, закрепленные в нормативных правовых актах, но и общие: политические, экономические, социальные, организационные, идеологические и иные. Для понимания всего многообразия гарантий от студентов потребуется применить знания, полученные при изучении иных соответствующих неюридических учебных дисциплин.
Правовые гарантии местного самоуправления должны быть изучены студентами более детально в силу специфики образовательного процесса в академии. Среди них:
— право беспрепятственного осуществления своих полномочий депутатами, членами и должностными лицами выборных, исполнительных и иных органов местного самоуправления;
— защита прав органов местного самоуправления в отношениях с вышестоящими органами государственной власти;
— запрет на ограничение прав местного самоуправления;
— судебные и иные формы защиты местного самоуправления;
— защита интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и др.
Студентам нужно иметь в виду, что сейчас именно объединения муниципальных образований выступают оптимальным способом обмена опытом, осуществления кадровой, материально-финансовой и иной взаимопомощи, координации усилий во взаимодействии муниципалитетов с иными субъектами права. Не случайно в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена глава, посвященная формам межмуниципального сотрудничества.
Система поддержки местного самоуправления в Российской Федерации включает не только межмуниципальное сотрудничество, но и целенаправленную деятельность органов государственной власти разных уровней, связанную с развитием местного самоуправления. Созданы как специальные органы, так и применяется специализация существующих государственных органов власти на сотрудничестве с органами местного самоуправления.
Тема 4. Система местного самоуправления
Тема призвана раскрыть организационные основы местного самоуправления, закрепляющие систему организационно-правовых форм реализации муниципальной власти в России.
Переходный период развития местного самоуправления в России связан с существенным изменением в структуре органов местного самоуправления. Для уяснения изменений необходимо сравнить ныне действующую и уже утратившую силу редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Территориальное общественное самоуправление интересно для изучения тем, что, несмотря на богатый опыт его организации, сколько-нибудь целостной нормативной правовой базы так и не создано. Поэтому анализу следует подвергнуть практику и, по возможности, предлагать пути нормативного урегулирования этого элемента системы местного самоуправления.
Важнейшая роль в системе местного самоуправления принадлежит формам непосредственной демократии. Помимо достаточно полно освещенных в нормативных актах и учебной литературе таких формах, как местный референдум и муниципальные выборы, студентам нужно дать общую характеристику других форм непосредственного волеизъявления населения: собраниям, сходам, конференциям населения, правотворческой инициативе граждан, публичным слушаниям, опросам общественного мнения по вопросам местного значения.
Следует иметь в виду, что собрания как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления в российском законодательстве предусмотрены тремя разными по содержанию нормативными правовыми актами: ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О собраниях, демонстрациях, митингах, шествиях и пикетированиях» и отдельной главой Жилищного кодекса Российской Федерации (собрания собственников жилых помещений). Назначение, условия и требования к процедуре проведения собрания существенно различаются, поэтому нужно сравнить названные законы и установить их особенности и преимущества.
Важно, что обращения граждан в органы местного самоуправления в настоящее время урегулированы вступившим в силу с 5 ноября 2006 г. Федеральным законом «О порядке рассмотрения граждан в Российской Федерации». В данном документе инкорпорирован ряд нормативных актов, а также предложена несколько иная процедура рассмотрения обращений граждан.
Необходимо учитывать, что проведение публичных мероприятий (митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, собраний) теперь регламентировано специальным федеральным законом и на его основе следует показать роль таких форм демократии в системе местного самоуправления.
Органы и должностные лица местного самоуправления занимают ведущее место в системе местного самоуправления в российском обществе. В настоящее время в литературе достаточно полно освещены все вопросы о структуре органов местного самоуправления, принципах их организации и деятельности, классификации по разным основаниям, характеристике каждого из органов местного самоуправления, поэтому затруднений в освоении этой части учебного материла возникнуть не должно. Но вопрос о выборе модели местного самоуправления в отдельном муниципальном образовании, о влиянии на него многообразия факторов потребует студента умения обобщать данные практики муниципального строительства, сопоставлять материалы из различных источников, в том числе средств массовой информации.
Соотношение понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность», «муниципальный служащий» целесообразно провести на базе сравнения сходных категорий института государственной службы, изученного по дисциплине «Административное право». Студентам следует заострить внимание на особенностях прохождения муниципальной службы, названных в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Тема 5. Основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления – понятие теоретическое, поскольку применяется исключительно в учебных целях и собирательное, что означает включение в состав данной темы нескольких тесно связанных между собой вопросов. Вопрос «Правовая основа местного самоуправления» неразрывно связан с вопросом вводной темы «Источники отрасли муниципального права России». В то же время, характеристика «источника права» предполагает изучение внешней формы выражения норм муниципального права, а в данной теме необходимо обобщить систему правового регулирования местного самоуправления по группам источников отрасли муниципального права.
В международном праве вопросы местного самоуправления затронуты в нескольких международных договорах, заключенных Российской Федерацией. Правовое регулирование на данном уровне, в основном, состоит в закреплении принципов, определяющих место муниципальной власти в системе публичного управления каждым государством.
Формирование федеральной базы отрасли муниципального права почти завершено и при ее изучении основная проблема состоит в правильном подборе подлежащих изучению федеральных законов, указов Президента России, нормативных правовых актов Правительства России, а также федеральных органов исполнительной власти. Специальные нормативные акты, принимаемые только по вопросам местного самоуправления, – редкое явление, поэтому следует воспользоваться уже составленными сборниками и хрестоматиями по «Муниципальному праву России».
Законодательство субъектов Российской Федерации выполняет весомую роль в правовой основе местного самоуправления: прямо предписано наличие не менее 50 отдельных нормативных актов. Как правило, субъекты Российской Федерации с данной задачей справились, а Нижегородская область может выступать в этой области в некоторой степени образцом.
Муниципальные правовые акты – самая обширная группа источников отрасли муниципального права и формирование данной системы является одной из насущных задач на современном этапе развития местного самоуправления. К их изучению, и в особенности, к изучению уставов муниципальных образований, студентам следует подойти с особым вниманием.
Территориальная основа местного самоуправления предполагает изучение студентами этапов ее формирования, понятия и разновидностей муниципальных образований, составных элементов их территории, порядка установления и изменения границ муниципального образования. Однако, в рекомендованной литературе данные вопросы освещены в соответствии с ранее действовавшим законодательством. Важнейшая сторона очередного этапа реформы местного самоуправления в современной России – изменение его территориальной организации. Следовательно, студентам нужно установить как и в чем именно проявилась эта сторона реформ.
В настоящее время в нашей стране реализована идея двухуровневой организации местного самоуправления на основе поселенческого принципа: поселения (городские, сельские) и муниципальные районы (городские округа). Также законодателем предусмотрены «специализированные» муниципальные образования. Студентам предлагается определить особенности местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, территориях проживания коренных малочисленных народов и на других территориях с особым порядком управления. Для освоения этих вопросов студентам надлежит познакомиться, прежде всего, с соответствующими нормативными правовыми актами, обратиться к материалам СМИ, другим источникам.
Экономическая основа местного самоуправления предполагают изучение студентами всех аспектов, вытекающих из права муниципальной собственности: понятие, виды объектов, особенностей его содержания. Огромное значение в этом плане имеет понимание положений гражданского, налогового и финансового права.
Поскольку основное предназначение муниципальной власти связано с удовлетворением жизненно важных потребностей населения, то следует добиться четкого понимания сущности муниципального хозяйства. Следует видеть, что есть три основных способа достижения названной задачи: обслуживать население при помощи муниципальных предприятий и организаций, прибегать к помощи иных хозяйствующих субъектов или использовать возможности размещения муниципального заказа.
Одним из определяющих факторов качества жизни населения выступает состояние финансовых средств местного самоуправления и специфики управления ими. Особенности бюджетного процесса в муниципальном образовании могут быть лучше осознаны студентами при сопоставлении с другими элементами бюджетной системы России, что может быть достигнуто обращением к положениям финансового права. Важно выявить особенности местного бюджета, формирования его доходной и расходной части.
Тема 6. Предметы ведения и полномочия
