Тема 3. Государство как субъект управления общественными процессами.
Сущность и признаки государства. Эволюция государства: традиционное государство, конституционное демократическое государство, правовое государство, социальное государство, маркетинговая модель государства.
Формы государства: форма государственного устройства, форма правления, политический режим. Функции государства. Гражданское общество и государство. Причины и факторы, определяющие усиление роли государства в современном обществе. Особенности российского государства и их влияние на управленческую деятельность.
Ю.Н.Трифонов:
Происхождение, сущность, признаки и функции государства
Выяснению сущности и особенностей государственного управления способствует рассмотрение вопроса о том, что собою представляет данный субъект управления.
Прежде всего, следует кратко обозначить вопрос, касающийся возникновения данного феномена. Действительно, государственное управление как таковое появляется лишь с возникновением первых государств.
Несмотря на то, что государства возникли в древности, данный социальный институт является относительно молодым, если брать во внимание всю историю человечества. Действительно, в самый длительный период существования первобытного общества оно было свободно от любых форм государственности.
Вместе с тем, государства возникли не случайно, а закономерно под воздействием очень многих причин. Данное обстоятельство и служит питательной почвой для существования ряда теорий происхождения государства. Дело в том, что каждая из теорий берет во внимание одну (или несколько) причин образования государства. Дадим их краткую характеристику.
Теологическая теория происхождения государства получила распространение в средневековье в трудах Ф. Аквинского; в современных условиях ее развили идеологи исламской религии, католической церкви (Маритен, Мерсье и др.).
По мнению представителей данной доктрины, государство – продукт божественной воли, в силу чего государственная власть – вечна и незыблема, зависима главным образом от религиозных организаций и деятелей. Отсюда каждый обязан подчиняться государю во всем. Существующее социально-экономическое и правовое неравенство людей предопределено той же божественной волей, с чем необходимо смириться и не оказывать сопротивления продолжателю на земле власти Бога. Следовательно, непослушание государственной власти может расцениваться как непослушание Всевышнему.
Основателем патриархальной теории по праву считается древнегреческий философ Аристотель. Согласно его учению государство является продуктом естественного развития, возникает в результате появления и разрастания семьи. В основе образования государства лежит естественное стремление людей к взаимному общению. Такое общение приводит к тому, что из нескольких семей складывается селение или род, а из всех селений или родов образуется государство. Государство, по Аристотелю, является высшей формой общения, включающей в себя все другие образования и формы общения. Оно "появляется лишь тогда, когда образуется общение между семьями и родами ради блага жизни".
Наиболее видными представителями договорной теории были Г. Гроций, Д. Локк, Д. Дидро, П. Гольбах, А. Радищев, Ж.Ж. Руссо и другие ученые и просветители. Каждый из них внес свою весьма заметную лепту и элементы своеобразия в процесс становления и развития договорной теории. Оспаривая идеи божественного происхождения государства и права, А. Радищев считал, например, что государство возникает не как результат некого Божественного Провидения, а как следствие молчаливого договора членов общества в целях совместной защиты слабых и угнетенных. Государство, по его мнению, "есть великая махина, коея цель есть блаженство граждан".
Будучи созданным в результате заключения общественного договора, государство обслуживает в первую очередь богатых, а затем уже обращает внимание на защиту интересов и охрану свободы всех.
Основная задача, которую призван решать общественный договор, состоит, по мнению Руссо, в том, чтобы найти такую форму ассоциации, которая защищает и ограждает всей общей силой личность и имущество каждого из членов ассоциации и благодаря которой каждый, соединяясь со всеми, подчиняется, однако, только самому себе и остается столь же свободным, как и прежде.
Следует заметить, что теория Руссо была своеобразной вершиной, пиком в развитии договорной теории. Это не означает, однако, что на данном этапе сложилась четкая, строго последовательная, логичная и внутренне непротиворечивая концепция.
В отношении ряда положений договорной теории все обстоит как раз наоборот. Даже по вопросу о понятии и характере естественного состояния общества, предшествующему договорному государственному образованию, нет единства взглядов авторов.
Для одних сторонников договорной теории естественное состояние - это фактически мир неограниченной личной свободы, переходящей в анархию, когда каждый "имеет право на все" (Т. Гоббс). Но иногда это право в силу глубокого эгоизма человека, его природной алчности, страха, честолюбия и жадности реализуется не иначе, как путем претворения в жизнь принципа, согласно которому в обществе с фатальной неизбежностью идет "война всех против всех". Здесь "человек человеку - волк".
Для других же сторонников договорной теории естественное состояние отдельного человека и всего общества ассоциируется с мирной первобытной идиллией, с царством полной свободы, равенства и независимости людей друг от друга. Естественное состояние, писал в связи с этим Дж. Локк, имеет закон природы, которым оно управляется и который обязателен для каждого.
Одной из распространенных на Западе теорий происхождения государства и права является теория насилия. Наиболее видными ее сторонниками являются Е. Дюринг, К. Каутский и др. Краеугольным камнем теории насилия является утверждение о том, что главная причина возникновения государства и права лежит в завоевании, насилии, порабощении одних племен другими.
Теория насилия имеет свою довольно длительную историю. Зачатки этой теории встречаются еще в древности. Особую роль в дальнейшем развитии и окончательном формировании основных положений теории насилия на рубеже XIX-XX вв. сыграл Л. Гумплович. Ссылаясь на пример образования ряда стран Европы и Азии, которые возникли, по мнению ученого, не иначе, как путем насилия, Л. Гумплович делал окончательный вывод, согласно которому "вследствие подчинения одного класса людей другому образуется государство", а из потребности победителей обладать "живыми орудиями" возникли экономическая основа античной семьи, отношения властвования, существовавшие между господином и его слугой.
Представителями материалистической теории происхождения государства являются Маркс, Энгельс, Ленин. Они объясняют возникновение государственности, прежде всего, социально-экономическими причинами.
Первостепенное значение для развития экономики, а, следовательно, и для появления государственности, имели три крупных разделения труда (от земледелия отделилось скотоводство и ремесло, обособился класс людей, занятых только обменом). Подобное разделение труда и связанное с ним совершенствование орудий труда дали толчок росту его производительности. Возник избыточный продукт, который, в конечном счете, и привел к возникновению частной собственности, в результате чего общество раскололось на имущие и неимущие классы, на эксплуататоров и эксплуатируемых.
Необходимо отметить также органическую теорию происхождения государства, приравнивающую государство к человеческому организму и приписывающую ему самостоятельные волю и сознание, отличные от воли и сознания входящих в него отдельных людей. Согласно органической теории государство является результатом действия сил природы, создающей его наряду с обществом и человеком.
Идеи сопоставимости государства с человеческим организмом развивались еще в трудах древнегреческого философа Платона. Наибольшее развитие они, а вместе с ними и органическая теория в целом, получили в конце XIX-начале XX в. Одним из наиболее видных сторонников органической теории происхождения государства был английский ученый-философ Г. Спенсер. В настоящее время органическая теория хотя и не пользуется прежней популярностью, но имеет хождение на Западе.
Другой широко известной в юридическом мире теорией происхождения государства является психологическая теория. Суть ее заключается в том, что основные причины возникновения государства и права она усматривает не в окружающей их экономической, социальной и иной среде, а в особенностях психики человека, в "импульсах" и в эмоциях, которые, согласно воззрениям известного русского ученого Л.И. Петражицкого - основателя этой теории, играют главную роль не только в приспособлении человека к условиям жизни общества, но и в образовании государства и права.
Таким образом, государство возникают закономерно под воздействием совокупности причин: экономических, социальных, военно-политических, религиозных, психологических, территориальных и иных.
Возникнув в древности, государство прошло длительный путь своего развития. Имеется несколько методологических подходов к классификации государств. Помимо выделения их типов, в настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, в соответствии с которой выделяются: традиционное государство, конституционное демократическое государство, правовое государство, социальное государство, маркетинговая модель государства. Более подробно данную классификацию вы изучите в курсе «Политология».
Далее проанализируем сущность государства, то есть его фундаментальную основу.
В любом обществе существует колоссальный разброс общественного мнения - от абсолютизации роли государства как единственного источника общественного благополучия до такого же абсолютного отрицания всякого государства. И обе эти крайности существуют в общественной мысли и практике со времен Платона и Аристотеля, т.е. в течение всей истории развития государства и общества.
Сконцентрируем внимание на сущности государства, имея в виду, что сущность - это та "самостоятельная сила" (Гегель), без которой явления как такового нет; это главное, определяющее, основное в явлении (предмете); это повторяющиеся свойства, противоречия и тенденции развития явления; это совокупность внутренних, необходимых сторон и взаимосвязей явления. В чем же сущность государства?
Государство есть необходимый способ жизнедеятельности общества, иного человечество не придумало. Любое общество имеет общие (публичные) дела, общий интерес и потребности в самосохранении, обеспечении своей жизнедеятельности. Неслучайно у Платона и Аристотеля появились от слова полис (город, государство) однокоренные понятия: политика - общие дела, "искусство жить вместе" (Платон), полиция - управление внутренними делами полиса. Тогда же возник институт гражданства как способ правовой связи отдельного человека с обществом и властью, определяющий юридическое состояние, статус, взаимные права и ответственность гражданина и государства. Само слово "государство" (англ, state, нем. staat, франц. e'tat) с XVI века употребляется в форме stato (Макиавелли), в число значений которого входят положение, статус общества. Можно сказать: государство - это способ целевого объединения людей, заинтересованных в обеспечении мира и порядка на территории проживания.
Государство как организация общества - необходимое условие, предпосылка решения общих дел. Потребности и интересы людей часто противоречивы, порой взаимоисключающие и могут создавать социальную напряженность, противоборство. Обращая внимание на эту сторону жизни общества, русский ученый-психолог В.М. Бехтерев в книге "Коллективная рефлексология" (1921 г.) отметил: "... обществу надлежит содействовать всестороннему развитию личностей, ограничивая себя от распада путем укрепления солидарности между его сочленами. В этом, и только в этом должна быть задача организованного общества, именуемого государством " (выделено автором - Н.Г.). И другой наш соотечественник - И.А. Ильин подчеркивал: "Государство, в его духовной сущности, есть не что иное как родина, оформленная и объединенная публичным правом; или иначе: множество людей, связанных общностью духовной судьбы и сжившихся в единство на почве духовной культуры и правосознании".1
Государство - это не просто организация общества, а высшая форма общности. Поколения людей прошли через несколько этапов развития. Родоплеменная общность постепенно сменилась населением - более высокого уровня общностью этно-географической, территориальной. На протяжении многих столетий население формировалось как народ. По определению В. О. Ключевского, "народ есть население, не только совместно живущее, но и совместно действующее, имеющее общий язык и общие судьбы". Память народная удерживает события, впервые коснувшиеся всего народа, в которых он принял участие и через это совокупное участие впервые почувствовал себя единым целым - нацией. Народ и создал государство как новую форму общности более высокого уровня - национально-территориальной и политико-правовой организации. Таким образом, государство предстает как форма, содержанием которой является народ, и через эту форму каждый народ-нация представляет себя в мировом сообществе как единое целое. Можно сказать: государство - это мы, граждане. "Мы - есьм одно. Мы - единая духовная и правовая община, управляющаяся единой властью и связанная единством жизни, творчества и исторической судьбы. Мы - государство".1
Государство - это конечно, политическая организация общества. Любое общество заинтересовано в том, чтобы успешно управлять своими делами, решать проблемы публичные, отражающие общий интерес и потребности, организовывать, упорядочивать, регулировать поведение, отношения людей, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производство, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов (самореализации). Государство и создавалось как механизм публичной власти, воплощающей право и силу. Возможности решения общих (публичных) дел определяются наличием государственного аппарата управления, правомочием (иметь право и мочь) государственных органов власти создавать законы, общеобязательные нормы, а также осуществлять предусмотренные законом определенные действия или требовать известных действий от других участников правоотношений, обеспечивать пределы власти над человеком, права и свободы гражданина, условия, при которых он вправе требовать от власти защиты своей жизни и интересов. При этом государственные органы власти могут использовать в своей деятельности не только политико-правовые, административно-правовые методы воздействия, но и аппарат принуждения, насилия: вооруженные силы, органы госбезопасности и охраны общественного порядка, надзора и контроля. Можно сказать: государство - это организованная власть и правопорядок.
Публичная, государственная власть - преемник всей совокупности первобытных властных начал, она впитала в себя власть семьи, рода, племени, возвысилась над ними, простерлась на всю территорию государства и подчинила себе все без изъятия сферы жизнедеятельности общества. В этом плане можно говорить о том, что государственная власть - едина и верховна.
Единая государственная власть выступает как целое, разделенное на подсистемы, противостоящие друг другу и одновременно дополняющие друг друга. Формой материализации государственной власти являются структура и органы трех ветвей власти (представительной, административно-исполнительной и судебной).
Органы государственной власти и управления взаимодействуют с институтами гражданского общества - партиями, общественно-политическими движениями, группами интересов и т.д. при решении общих (публичных) дел, принятии законов, иных общезначимых нормативных актов, управленческих решений. Поэтому государство можно признать как важнейший элемент, составную часть политической системы общества.
Политическая система решает важную задачу общества: выделение из всего комплекса общественных отношений, процессов тех проблем, которые требуют принятия обязательных решений. Политическая система охватывает государство и общество в их взаимодействии при проработке проблем в рамках политического процесса.
Таким образом, государство предстает как сложнейшая общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.
Различные стороны (аспекты) государства могут стать основанием для определения государства различными авторами.
- Социолог может охарактеризовать его как определенным образом организованное население, форму организации общества.
- Политолог подчеркнет, что это - важнейший элемент политической системы общества, механизм публичной власти.
- Правовед не забудет отметить определенный нормативный порядок, интегрирующий жизнедеятельность людей, определит государство как юридическую персонификацию нации.
Все указанные характеристики имеют право на существование, они акцентируют внимание на каком-нибудь одном из компонентов, присущих государству: народ (важнейшая составляющая), территория, система права, система государственной власти, институт гражданства.
Обобщая сущностные признаки, можно определить государство как способ и форму организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой государственной власти и права.
Государство есть завоевание человеческой цивилизации, показатель ее зрелости. С этих позиций понятна общезначимая для всех граждан и властных структур проблема укрепления государства как социальной ценности, его авторитета внутри страны и на мировой арене.
Сущность государства - это государственная (политическая) власть. Государство по своей сущности является политическим властным суверенным институтом (организацией). К какому бы типу или какой исторической эпохи государству ни обратиться - мы всегда будем иметь дело с властной, властвующей организацией.
Любые варианты монархии или республики - это внешнее оформление властной сущности государства. Унитаризм или федерация - это внешнее оформление государственной власти. Демократический, авторитарный или тоталитарный государственные режимы - это наглядные способы проявления свойств сущности государства.
В отечественной юридической литературе нередко высказывается мысль, согласно которой в государстве необходимо выделять несколько сущностей. И при этом называются общечеловеческая сущность, общесоциальная сущность, классовая сущность. Теоретические корни такой позиции восходят к идее Маркса о классовой природе государства, которое, с одной стороны, выполняет так называемые общие дела, а с другой - реализует, прежде всего, интересы господствующего класса.
Выработанные политической мыслью многочисленные понятия и определения государства позволяют сделать следующие методологически значимые выводы:
1) государство - это продукт жизнедеятельности общества в целом (здесь не касаемся чисто теологических доктрин);
2) государство существует не в любом обществе, но только в том, в котором есть развитая и противоречивая структура на всех уровнях (экономика, собственность, формы сознания, личность, социальные классы, социальные группы и др.);
3) общество, в котором есть государство, - это государственно-организованное общество; для такого общества государство - это форма его существования;
4) на теоретическом, познавательном уровне государство и общество не совпадают друг с другом;
5) при любом определении государства речь идет и об определенных властных институтах, государственном аппарате, системе властных государственных органов, в деятельности которых заняты специфические социальные группы;
6) развитые, сложные, противоречивые объективные потребности общества в государстве определяют и само назначение, функции, цели, задачи, деятельность государства; при этом теоретически несущественно, о чем идет речь - достижение "лучшей жизни", "общей пользы", "общего блага" или же самоорганизации, самоуправления общества с помощью государства.
Данные выводы позволяют сформулировать такое определение государства: государство - это организация политической суверенной власти, осуществляющая управление экономическими, социальными, политическими, духовными процессами жизни общества.
Традиционно в литературе чаще всего выделяют следующие признаки государства - публичная власть, административно-территориальная организация населения, суверенитет, наличие силовых структур, монопольное право на законодательную деятельность и др. Эти признаки нередко включаются и в содержание самих понятий или определений государства.
Кроме названных признаков в теории выделяют формальные атрибуты, символику государства. К последним относят герб, флаг, гимн, столицу. Как показывает историческая практика многих государств, в том числе и российского государства, атрибутика подвижна, изменчива. Это происходит в силу различных причин и обстоятельств - мировоззренческих, идеологических, политических, религиозных, национальных, военных и др. Атрибуты, символика, конечно же, помогают полнее, тоньше осмыслить государство, его намерения, предпочтения; помогают выстроить развернутый образ государства в целом.
К числу функций, вытекающих из природы всякого общества, относятся все те основные направления деятельности государства, которые имеют своей целью обеспечение и поддержание естественных условий жизни общества. Это - общесоциальные (в противоположность преимущественно классовым) функции государства. Содержание их составляет деятельность государства, направленная на взвешенное, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, внедрение в производство новых, безотходных технологий и пр. Заметим, что реализация функций государства осуществляется в процессе непосредственного государственного управления.
Имеются различные основания классификации функций государства. Однако наиболее распространенными и широко признанными среди них являются такие критерии, в соответствии с которыми функции любого государства подразделяются на внутренние и внешние - в зависимости от направленности решаемых государством целей и задач, а также - на основные и неосновные - в зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства.
Внутренние функции государства представляют собой основные направления разнообразной внутренней деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Задачи эти сколь многочисленны, столь и разнообразны. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Кроме этого государство зачастую решает задачи, далеко выходящие за пределы одной, отдельно взятой сферы, охватывающие две и более сфер.
В силу этого при определении перечня внутренних функций государства в научной и учебной литературе нередко их не только напрямую связывают с различными сферами жизни общества, но и полностью отождествляют с ними. Таковой была, например, позиция ряда авторов, классифицировавших функции государства на функции политической охраны строя (политическая функция), а также на экономическую, социальную и идеологическую функции.
В настоящее время при рассмотрении функций государства также допускается иногда их отождествление со сферами жизни общества. Но оно имеет, как правило, не полный, а частичный характер. Дело заключается в том, что при классификации функций и выделении их из общей системы основных направлений деятельности государства наряду с такими функциями, как экономическая, социальная, политическая и другие, полностью совпадающими со сферами жизни общества, рассматриваются также и такие, которые не совпадают с ними.
Среди них, например, называются в различных источниках такие внутренние функции, как установление и охрана правопорядка в обществе; охрана права собственности, прав и свобод граждан; функция оказания социальных услуг; функция обеспечения народовластия; культурно-воспитательная; природоохранительная (экологическая); функция финансового контроля; другие функции. Перечень данных и иных, подобных им, направлений деятельности государства в большей степени соответствует сложившемуся в научной литературе представлению о его внутренних функциях, нежели полное или частичное отождествление функции государства с основными сферами жизни общества.
Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач.
Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств.
Глазунова, 2002: Для выяснения сущности и рационализации государственного управления необходимо понимание государства как субъекта управления, ибо процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата.
На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для выполнения управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. С появлением в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируются государство, государственный аппарат.
Функции государства — это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направления их деятельности или, иными словами, государственная политика — внутренняя и внешняя.
Среди функций государства целесообразно выделить прежде всего те, которые выражают его сущность во все времена, у всех народов. Ради этих видов деятельности люди и создали государство, аппарат управления и согласились поддерживать его материально, морально, обеспечивать ресурсами, выполнять его установления. Через эти функции государство выполняет свое главное предназначение — удовлетворять насущные потребности и интересы людей.
Потребности (от слав, потреба, треба — нужда, необходимость) категория, фиксирующая свойства, присущие людям: объективная нуждаемость во внешних и внутренних условиях, средствах для поддержания жизни, требующая удовлетворения.
Если принять за основу типологию потребностей, предложенную А.Маслоу, то можно различать пять уровней в иерархии потребностей.
На самом нижнем (первом) уровне — физиологические: в пище, жилище и т.д., что сегодня условно определяется как потребительская корзина. Задача государства — помочь человеку ее наполнить. Разумеется, сила и авторитет государства находятся в прямой зависимости от объема и содержания потребительской корзины, равно как и от степени удовлетворения более высокого уровня потребностей.
Следующий (второй) уровень в иерархии потребностей — необходимость безопасности (физической, социальной, экологической, психологической), связанной с уверенностью в наличии контроля за происходящими событиями.
Третий уровень — потребность в общении. Человек — существо социальное, он может жить и развиваться только среди себе подобных, а государство должно помочь каждому человеку, гражданину адаптироваться в обществе, усвоить культуру, традиции, нормы общежития, найти свое место, т.е. обеспечить условия для социализации личности.
Четвертый уровень — потребность в самоутверждении. Человек не просто ищет общения, а стремится к духовно близким людям, единомышленникам, любимым, чтобы рядом и вместе с ними утвердиться как личность. Идентификация с каким-либо социальным (политическим, религиозным и т.п.) сообществом помогает человеку снять психологическое напряжение от чувства неопределенности в житейских ситуациях, дает ощущение уверенности в себе и эмоционального подъема от принадлежности к активной группе единомышленников (чувство локтя).
Пятый уровень — потребность человека в творческой самореализации, чтобы весь имеющийся потенциал, способности человека были востребованы и реализованы.
Считается, что на каждом уровне поведение человека обусловлено потребностями данного уровня. Будучи удовлетворенными, они уступают место потребностям следующего уровня, рождают новые интересы. Интересы — это потребности, ожидания, надежды, адресованные какому-либо социальному институту, учреждению, способному их удовлетворить.
К сущностным (базовым) функциям государства относятся:
• Обеспечение (охрана) целостности и стабильности общества, его территории.
• Создание и обеспечение правовой системы как совокупности взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих юридических средств, с помощью которых регулируются общественные отношения.
• Создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности.
• Охрана правозаконности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина.
• Координация (согласование) потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии.
" • Обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе.
На рис. 5.1схематически приводятся основные функции государства и государственного управления.
Рис. 5.1. Базовые функции государства
Другой вид функций государства составляют те, которые обусловлены конкретно-временными условиями, обстоятельствами. Принимая вызов времени, государство вынуждено брать на себя дополнительные, новые задачи, виды деятельности, что Увеличивает нагрузку, напряжение на госаппарат, но что необходимо для сохранения стабильности и развития общества в изменившихся условиях.
Распад СССР, провозглашение независимости России означали для общества новый — переходный — период его жизнедеятельности.
Переходным периодом принято называть время, в течение Которого преодолевается дистанция от исходного качественного с°стояния общества к его новому качественному состоянию1.
Точка отсчета переходного периода — наличие кризиса общественно-политической системы, условие и показатель его окончания — стабилизация экономики, политических структур, тенденция к снижению всех негативных общественных явлений, связанных с уровнем материального обеспечения людей, продолжительностью жизни, детской рождаемостью, смертностью, преступностью и т.д.
В новых условиях у государства появляются новые проблемы и функции. В самом общем виде их можно определить так:
1. Завершение формирования государственности РФ со всеми необходимыми атрибутами (границы, гражданство, законы, финансы, деньги и т.д.).
2. Создание организационно-правовых условий для развития и укрепления отношений между различными формами собственности, становления современной рыночной экономики.
3. Развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый и надежный демократизм общества и государства, формирование новой политической системы.
4. Создание социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих конституционно провозглашенный комплекс прав, свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования, защиту среды обитания и т.д.
Переход к рыночной экономике, либерализация и развитие рыночных отношений породили в сознании и практике правящей элиты первой «волны» переходного периода абсолютизацию стихийной саморегуляции рынка и, как следствие, негативное отношение к управлению, попыткам свести к минимуму объем государственного воздействия в экономической и социальной сферах. Жизнь не подтвердила справедливость такой установки. Разгосударствление, приватизация, акционирование, появление частной собственности, местное самоуправление — эти и другие общественные явления, свидетельствующие о начавшейся либерализации экономики, демократизации отношений, проявляются не сами по себе, не стихийно, они требуют государственной регуляции, поддержки, защиты, контроля. Роль государства как основного субъекта управления сохраняется.
В то же время многие трудности переходного периода вызваны слабой проработанностью правовых актов управления и недостаточной подготовленностью системы исполнительной власти для решения новых социальных задач на основе новых подходов. Дальнейшее продвижение общества от централизованной экономики к рыночной, от авторитарного режима к демократии требует от аппарата управления уже в ближайшее время решения непростых задач, выполнения дополнительных функций, таких как:
• найти и обеспечить баланс в отношениях с монополиями, частными фирмами, предпринимателями, общественными организациями, гражданами;
• законодательно обеспечить статус всех органов исполнительной власти как целостной системы управления в масштабах всей Федерации;
• законодательно урегулировать и обеспечить единый, в рамках всей страны публично-правовой институт государственной службы;
• наладить систему государственно-правового и гражданского контроля за реализацией Конституции РФ, прав граждан, обеспечить ответственность государственных органов и должностных лиц за нарушение законодательства.
Среди функций и задач государства целесообразно выделить еще один их вид — дополнительно взятые государством обязательства и как следствие связанную с ними деятельность по компенсации социальных дефицитов и экономического дисбаланса в обществе.
В числе факторов, порождающих и расширенно воспроизводящих социальную напряженность, уже в первые годы перестройки проявился фактор политической нестабильности. Экономические и социальные проблемы приобрели в сознании людей ярко выраженную политическую направленность. Недовольство людей растущей стоимостью жизни трансформировалось в негативное отношение к существующим структурам власти. Разрешение и устранение конфликтов, нахождение компромисса в каждой конкретной ситуации стало важнейшим императивом государственной власти и во многом обусловило появление современней парадигмы развития Российского государства как социального.
Современное государство демократического типа берет на себя ответственность за социальное благополучие, консолидацию общества, развитие в нем человеческого потенциала, обеспечение равных стартовых возможностей всем гражданам для осуществления их экономических, политических, социальных, духовных интересов. Безусловно, что сильная социальная политика вполне соотносится с базовой целью государства — достижением равновесия, стабильности, целостности и динамизма общественного развития.
Уместно задаться вопросом: не приведет ли расширение государственной компетенции далеко за пределы базовых функций к «перенапряжению» государства? Может быть, растущие государственные расходы, увеличение управленческих задач чреваты риском для самого государства? Справится ли государственный аппарат, не зайдем ли в тупик, не создаст ли вместо «всеобщего благоденствия» состояние неуправляемости общества?
Очевидно, что социальное управление (ориентированное на общее благо) не может осуществляться государством автономно. Необходимо осмыслить, оценить материальные возможности и пределы государственного воздействия, найти способы «мягкого разгосударствления» многих сфер жизни, осознать роль, определить реальные возможности общественного потенциала, найти способы снижения планки требований, завышенных надежд общества, адресуемых государству.
Речь идет о модернизации административной системы, трансформации ее в политико-административную.
Напомним, что в понятии «политика» переплетаются два аспекта: аспект власти и аспект компромисса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому, согласованному распределению благ и ценностей методами альтернативного выбора, убеждения, согласования (компромисс). Задачей политической системы является выделение из всего комплекса общественных отношений тех проблем, которые требуют принятия обязательных решений. Политическая система охватывает государство и общество в их взаимодействии при проработке проблем на этапе политического процесса. Общество (политические партии, группы интересов, другие институты политического опосредования, а также граждане) участвует в рамках процесса формирования политической воли (ввод факторов), на государство (парламент, правительство, администрации и суды) возлагается задача нахождения решений (результат).
Политико-административная система реализует задачу управления экономической и социально-культурной сферами. Для этого она получает (ввод факторов) необходимые финансовые средства, материальные и нематериальные ресурсы (поддержка) на осуществление своей деятельности и легитимные политические решения (требования), которые предстоит осуществить.
Понятие политико-административной системы указывает на сужение круга лиц, задействованных в процессе принятия решений: политика и администрация обозначают двух действующих субъектов. Задача парламента — обеспечить легитимацию Для принимаемых управленческих решений (политика), правительство и администрация отвечают за разработку и принятие обязательных решений (администрация).
Идеальное распределение ролей между субъектами политико-административной системы, другими словами, модель законодательного управления программами можно представить следующим образом: избранный народом парламент формулирует законы, необходимые для осуществления общественной деятельности, направленной на разрешение проблем, и для законной, имеющей обязательную силу, реализации предвыборной президентской и правительственной программы (законодательная власть); эти законы правительство реализует в виде политических решений, которые исполняются администрацией, т.е. исполнительной властью (рис. 5.2).
Рис. 5.2. Модель законодательного управления программами
Сегодня приходится видеть ограниченные возможности политико-административной системы в поиске адекватных решений актуальных проблем. Объясняется это по-разному. Одни критикуют слабую позицию правительства как «собственно инициативного центра», подчеркивают, что у правительства и администрации все больше работы, но все меньше возможности определять развитие. С этой точки зрения представляется необходимым усилить политическое руководство правительства за счет сбалансирования (уточнения, разделения) полномочий между президентом и правительством, а также за счет сокращения влияния на правительство господствующих общественных интересов и концентрации государственных функций на исполнении действительно государственных задач. Концепция улучшения активной политики правительства направлена на повышение управленческого потенциала за счет сокращения сферы ее деятельности, дальнейшей разработки методов планирования, реформирования организации политического руководства и руководства кадрами государственной службы.
В обществе существует и другая точка зрения — в пользу усиления президентского политического руководства и его расширенного контроля за деятельностью правительства. Эту точку зрения оправдывают, исходя из того, что окончательное решение проблем невозможно, а в переходный период реализуема лишь стратегия некоординированных «маленьких шагов», которая должна быть ориентирована на имеющиеся средства и расклад сил в обществе в каждой конкретной ситуации. Такой подход оставляет правительству возможность проводить политику инкрементализма — малых изменений методом «как-нибудь управимся». Оценку возможностей такой политики люди уже слышали: «Хотели, как лучше, а вышло, как всегда».
