Формы прямого государственного финансирования культурной деятельности

Статусное финансирование. Под предоставлением статусных субсидий (statutory subsidies), или статусным финансированием, понимается финансирование государством организаций культуры, осуществляемое во исполнение обязательств, установленных законом. Как правило, законодательство возлагает на государство как учредителя государственных некоммерческих организаций культуры обязанность полностью или частично финансировать их деятельность. Они получают государственные субсидии в силу своего статуса, откуда и проистекает название "статусное финансирование". Оно осуществляется в двух основных формах: 1) по смете доходов и расходов (сметное финансирование) и 2) по нормативам в расчете на результирующие показатели работы организации (нормативно-целевое финансирование).

Сметное финансирование предусматривает, что финансовые средства выделяются их получателю на основе утверждения сметы его доходов и расходов. Это основная форма, применяемая для бюджетного финансирования государственных организаций культуры. В смете расходов организации отражаются все виды ее затрат, разделенные по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Расчет расходов по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативов штатного расписания и оплаты труда, расходов на коммунальные услуги и т д.) в случаях, когда такие нормативы существуют. В смете доходов указываются планируемые поступления от реализации продукции и услуг потребителям, иные виды внебюджетных доходов и собственно бюджетные ассигнования, размер которых равняется разнице между утвержденными расходами и планируемыми внебюджетными доходами.

Сметное финансирование обеспечивает государственные организации финансовыми ресурсами для осуществления их деятельности. Но при этом не обеспечивается прямой связи между размерами выделяемых ассигнований и достигаемыми результатами этой деятельности. Связь оказывается опосредованной – через размеры совокупных расходов за вычетом внебюджетных поступлений. Сметное финансирование сильно ограничивает возможности организаций в принятии самостоятельных экономических решений по расходованию получаемых средств. Организация может лишь в очень ограниченных размерах перераспределить средства между статьями расходов. Превышение расходов по сравнению с запланированной величиной затрат по какой-либо из множества утвержденных статей требует согласования с государственным органом, выделившим деньги. Порядок ежегодного планирования бюджетных ассигнований на основе разницы между фактическими расходами и фактическими внебюджетными доходами не стимулирует организации к расширению источников финансирования и к более эффективному использованию бюджетных средств.

Нормативно-целевое финансирование предусматривает, что бюджетные ассигнования организациям культуры выделяются в расчете на показатели, в наибольшей мере характеризующие конечные результаты их деятельности. Например, для театров – это количество зрителей, для библиотек – количество выданных книг, для радио- и телевещателей – количество часов вещания и т.п. Финансирование осуществляется на основе утверждаемых нормативов затрат в расчете на одно посещение, выданную книгу, час вещания и т.п. Получатели средств вправе распределять их по конкретным направлениям расходов по своему усмотрению. Такое финансирование предстает как оплата государством соответствующих результатов, и оно стимулирует организации культуры к увеличению значений соответствующих результирующих параметров.

В отличие от сметного финансирования, данная форма обеспечивает прямую зависимость размеров бюджетных поступлений организациям культуры от результатов их деятельности. Но в качестве измерителей результатов используются количественные показатели, которые, будучи агрегированными, не дают полноценной характеристики реальных результатов. Применение такого метода финансирования будет побуждать организации культуры к сокращению тех видов услуг, которые не учитываются показателем, принятым для целей финансирования. Например, библиотеки будут заинтересованы в увеличении количества книг, выдаваемых каждому посетителю, но одновременно – в сокращении информационной и справочно-библиографической работы.

Попытка перехода от сметного к нормативно-целевому финансированию была предпринята в нашей стране в 1987–1989 гг. в рамках введения так называемых новых условий хозяйствования учреждений культуры. Получателям бюджетных средств устанавливались значения результирующих показателей и нормативы возмещаемых затрат на единицу результата. Размер выделяемых бюджетных ассигнований конкретному учреждению рассчитывался путем умножения норматива на фактическое значение результирующего показателя в пределах установленных значений. То есть, если количество зрителей, посмотревших спектакли данного театра, было меньше запланированной величины, театр соответственно получал меньше бюджетных средств. Если число зрителей оказывалось больше запланированного, такое превышение не компенсировалось.

Практическое внедрение нормативно-целевого финансирования сильно отличалось от заявленной схемы. В условиях нарастающего развала социалистической системы хозяйствования принцип применения стабильных нормативов бюджетного финансирования не был реализован. Финансовые нормативы устанавливались индивидуально для каждого учреждения и ежегодно менялись, отражая фактическое изменение бюджетных возможностей. Такой метод финансирования, с одной стороны, облегчил государству сокращение размеров финансирования культуры в 1990-е гг., а с другой стороны, способствовал ослаблению контроля за расходованием бюджетных средств.

Дискреционные субсидии. Дискреционными субсидиями (discretionary subsidies) являются субсидии, предоставляемые по усмотрению доноров (государственных органов, квазигосударственных организаций) организациям культуры или инициативным группам для реализации конкретных культурных проектов или для возмещения определенных видов расходов. К видам дискреционных субсидий относятся блоковые субсидии, долевые субсидии, возвратные субсидии и др.

При использовании блоковых субсидий средства выделяются организациям культуры или авторам культурных проектов на покрытие определенных видов ("блока") расходов. В качестве примеров блоковых субсидий можно указать следующие:

■ на строительство объектов культуры;

■ на рекламу;

■ на публикации;

■ на повышение квалификации персонала;

■ на внедрение новых методов управления.

При использовании блоковых субсидий обычно утверждается смета расходов, осуществляемых за их счет. Но в отличие от рассмотренной выше формы сметного финансирования, здесь в смету включается ограниченный перечень расходных статей, соответствующих целевому назначению субсидии.

Долевые субсидии как форма финансирования деятельности организаций культуры и реализации культурных проектов, осуществляемых несколькими организациями или группой лиц, предполагает выделение средств при условии, что их получатель дополнит их за счет иных источников: субсидий из бюджетов других уровней, средств меценатов и спонсоров, собственных средств и т.п. При этом обычно оговариваются конкретные направления использования (целевое назначение) выделяемых государственных субсидий.

Такая форма финансирования первоначально возникла в рамках частного финансирования искусства: она активно использовалась Фондом Форда с конца 1950-х гг. XX в. В 1970-х гг. долевое финансирование стало основной формой предоставления ассигнований из Национального фонда искусств США. Долевая субсидия предоставлялась при условии, что она будет дополнена в пропорции 1:1 средствами, которые получатель субсидии должен изыскать самостоятельно. Другими словами, субсидия выделялась на покрытие половины расходов предлагаемого культурного проекта, если его заявитель находил ресурсы для покрытия второй половины необходимых затрат. Смысл таких условий состоял в следующем: если заявитель не способен заинтересовать своим проектом никого, кто готов хотя бы частично его профинансировать, то такой проект не заслуживает и государственной поддержки.

С конца 1970-х гг. в США стали широко применяться субсидии, требующие иного соотношения выделяемых общественных и привлекаемых частных средств, – 1:3 для финансирования текущих расходов и 1:4 для финансирования капитальных расходов. При этом конкретные направления использования таких субсидий в рамках поддерживаемого проекта не ограничиваются. Эта разновидность долевых субсидий получила наименование субсидий вызова: их введение преследовало цель содействовать увеличению частного финансирования культуры.

Еще одной разновидностью долевых субсидий являются субсидии возмещения: размер выделяемых средств устанавливается в виде определенного процента от предполагаемых расходов.

Долевые субсидии применяются не только в странах с развитым частным финансированием культуры, но и в странах, использующих модель преимущественно государственного финансирования культурной деятельности с низкой долей частного субсидирования. Долевые субсидии там являются формой совместного финансирования организаций культуры и культурных проектов из бюджетов разных уровней. Например, во Франции субъекты культурной деятельности вправе рассчитывать на значительные ассигнования из местного бюджета, если они получают пусть даже очень небольшую по размеру финансовую поддержку из бюджета министерства культуры. Такая поддержка рассматривается местными органами власти как факт признания культурной ценности соответствующего проекта и как достаточное основание для его поддержки на местном уровне.

Возвратные субсидии предоставляются на реализацию культурных проектов (создание кинофильмов, публикацию книг и т.п.), которые расцениваются как значимые с эстетической или социально-культурной точек зрения и имеют слабые перспективы достижения коммерческого успеха. Если проект оказывается прибыльным, субсидия должна быть возвращена его получателем (продюсером, издателем и т.п.) за счет полученной прибыли.

Финансовая поддержка работников культуры. Государство оказывает поддержку культурной деятельности не только посредством выделения финансовых средств на содержание организаций культуры и на реализацию культурных проектов, осуществляемых несколькими организациями или группой лиц, но и посредством предоставления индивидуальных субсидий (грантов) лицам творческих профессий. Известны разные виды таких субсидий, различающиеся по категориям получателей и условиям предоставления. Опишем некоторые из них.

Гранты артистам предоставляются с целью поддержки их творческой работы или обучения в собственной стране и за рубежом. Гранты драматургам выделяются в некоторых странах при условии, что написанная ими пьеса была поставлена в течение предыдущего года в одном из профессиональных театров, получающих государственные субсидии. Цель выделения грантов состоит в содействии развитию национальной драматургии и обеспечении материальных условий для творческой работы драматургов. Государственные премии существуют во многих странах как оценка индивидуальных достижений и форма материальной поддержки дальнейшей деятельности выдающихся творческих работников. Пенсии артистам выступают формой гонорара за предыдущие достижения и средством их материального обеспечения в течение определенного периода времени. Гранты на поездки выделяются для поддержки участия в культурных мероприятиях, конкурсах, фестивалях и т.п. Библиотечные компенсационные гранты выплачиваются писателям и авторам литературных переводов в качестве компенсации за то, что написанные или переведенные ими книги доступны для бесплатного пользования в общественных библиотеках. Гранты на проведение выставок могут предоставляться художникам, работающим в области изобразительного и прикладного искусства, дизайнерам и др.