Юридические гарантии, в том числе и административно-правовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные. 23 страница

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, от имени органов, указанных в ст. 22.1 КоАП, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если Кодексом или законом субъекта РФ не установлено иное.

Объем (содержание) полномочий должностных лиц характеризуется видами и размером административных наказаний, которые они могут применять к правонарушителям. Так, административный арест и конфискацию могут применять только судьи, а начальник органа внутренних дел, например, за мелкое хулиганство вправе лишь наложить административный штраф; размер штрафных санкций, налагаемых на правонарушителей, зависит от должностного положения лица, рассматривающего дела об административном правонарушении. Максимальные размеры штрафных санкций назначают руководители юрисдикционных органов. С должностным положением правоприменителя может быть связан и вид административного наказания, налагаемого на правонарушителя. Так, начальник Главного управления Государственной инспекции по маломерным судам РФ, его заместители, начальники таких инспекций субъектов РФ и начальники бассейновых инспекций и их заместители вправе лишить нарушителя правил плавания на внутренних водных путях (судоводителя) права управления маломерным судном, а государственные инспектора по маломерным судам могут применить административное наказание только в виде предупреждения или штрафа.

 

§ 3. Подведомственность дел

об административных правонарушениях

 

Подведомственность, устанавливаемая Кодексом об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ, представляет собой распределение (закрепление) всех дел об административных правонарушениях между органами административной юрисдикции, которые уполномочены рассматривать дела, отнесенные законом к их компетенции, и назначать физическим и юридическим лицам административные наказания.

Какова же подведомственность дел об административных правонарушениях основных органов административной юрисдикции?

Судьи (мировые судьи), возможно, в перспективе судьи административных судов. Действующим законодательством рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний в границах установленной подведомственности возложено исключительно на судей, причем единолично. Разумеется, любое дело в рамках этой подведомственности может быть рассмотрено судом в полном составе, но ведущая роль в рассмотрении дел об административных правонарушениях отводится судьям.

Судьи рассматривают самые серьезные и сложные дела об административных правонарушениях с повышенной общественной опасностью, влекущие возможность применения наиболее суровых административных наказаний - административного ареста, лишения специального права, предоставляемого гражданину, конфискации и возмездного изъятия предметов и орудий совершения административного правонарушения, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, дисквалификации.

Рассмотрение административных дел судьей является существенной и надежной гарантией прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности лиц, а также потерпевших.

Исключительной компетенцией судей является рассмотрение дел о правонарушениях:

посягающих на права граждан, например, о нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдуме; о нарушении законодательства о труде и его охране; о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; о принуждении к участию или отказу от участия в забастовках и т.п.;

посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, например, сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией; незаконное врачевание, целительство; занятие проституцией; потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача и т.п.;

посягающих на собственность, например, самовольная добыча янтаря; уничтожение или повреждение чужого имущества; мелкое хищение и т.п.;

о правонарушениях в области коммерческой деятельности, например, осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); незаконное использование товарного знака; нарушение правил продажи алкогольной продукции и т.п.;

в области финансов и налогообложения, например, нарушение срока постановки на учет в налоговом органе; нарушение законодательства о банках и банковской деятельности; нарушение сроков представления налоговой декларации т.п.;

посягающих на институты государственной власти и порядок управления, например, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего, должностного лица, органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение законных требований прокурора; самоуправство;

посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, например, мелкое хулиганство; демонстрирование фашистской атрибутики или символики; нарушение требований режима чрезвычайного положения и др.

Действующим законодательством предусмотрена совместная подведомственность по некоторым делам об административных правонарушениях судей и других юрисдикционных органов (например, органов внутренних дел). К ним, например, относится мелкое хулиганство. Должностное лицо органа внутренних дел, уполномоченное рассматривать названные дела, вправе налагать на нарушителя штраф, а если применение данной меры административного наказания он признает недостаточным, то направляет дело на рассмотрение в суд. Рассматривая эти дела, судья может применить к нарушителю любое наказание, установленное конкретной статьей закона, включая штраф.

Ряд дел об административных правонарушениях отнесен к исключительному полномочию судьи в связи с их сложностью и особой значимостью (например, дела, связанные с использованием богатств континентального шельфа, о нарушении различных правил установки и эксплуатации технических средств связи).

Полномочия судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях характеризуются тем, что они вправе рассматривать все правонарушения и назначать все административные наказания, предусмотренные конкретной статьей Кодекса об административных правонарушениях или закона субъекта РФ, т.е. действовать в полном объеме своей подведомственности. В то же время другие юрисдикционные органы при рассмотрении аналогичных дел обладают ограниченными полномочиями либо по составу рассматриваемых правонарушений, либо по видам применяемых административных наказаний. Например, право назначать наказания за нарушения режима Государственной границы РФ предоставлено судье районного суда и органу пограничной службы; при этом право пограничной службы распространяется только на применение штрафа, а решение о конфискации или административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренной за данное правонарушение, может вынести только судья.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые главами районной, городской, районной в городе администрации, являются основными юрисдикционными органами, рассматривающими дела об административных правонарушениях лиц в возрасте от 16 до 18 лет, а также неисполнении родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, о вовлечении подростков в употребление спиртных напитков или одурманивающих средств или совершении ими других правонарушений. Рассмотрение этой категории дел коллегиальным юрисдикционным органом связано с тем, что несовершеннолетние нуждаются в особой защите их прав со стороны государства и общества.

Помимо комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные дела в отношении подростков могут рассматриваться другими юрисдикционными органами, если это право установлено соответствующими законодательными актами. Так, на общих основаниях со взрослыми несовершеннолетние привлекаются к административной ответственности этими органами за мелкие хищения, мелкое хулиганство, нарушение Правил дорожного движения, неповиновение сотруднику милиции, военнослужащему и т.д. Во всех этих случаях уполномоченные юрисдикционные органы вправе передавать соответствующие дела о правонарушениях подростков на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Органы внутренних дел, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Кодексом об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ к ведению органов внутренних дел (милиции) отнесено рассмотрение дел о незаконном приобретении либо хранении наркотических средств или психотропных веществ, а также обороте их аналогов, нарушениях правил, связанных с обеспечением безопасности и функционирования транспортных средств и некоторых объектов, нарушениях Правил дорожного движения, нарушениях в сфере торговли, общественного порядка и ряд других дел.

Рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени органов внутренних дел в пределах своей компетенции вправе, в частности, начальники или заместители начальников территориальных управлений (отделов) внутренних дел; начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители; начальники (заместители) линейных органов внутренних дел на транспорте; начальники (заместители начальников) отделений (отделов, управлений) Государственной инспекции безопасности дорожного движения, командиры подразделений дорожно-патрульной службы, их заместители, государственные инспектора дорожного надзора и другие работники, имеющие специальные звания; участковые уполномоченные милиции.

Виды конкретных дел об административных правонарушениях, рассматриваемых должностными лицами органов внутренних дел (милиции), определены Кодексом об административных правонарушениях.

Органы государственного пожарного надзора. В соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. (с изменениями и дополнениями) <*> государственный пожарный надзор - это специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемой должностными лицами Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности, пресечения их нарушений и привлечения виновных (граждан и юридических лиц) к административной ответственности.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

 

Перечень должностей личного состава Государственной противопожарной службы и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению государственного пожарного надзора, включая право рассматривать дела об административных нарушениях правил, норм и стандартов в области пожарной безопасности и назначать административные наказания от имени органов государственного пожарного надзора, определяет главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору МЧС России.

Должностные лица Государственной противопожарной службы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях и назначают административные наказания за нарушение федеральных правил пожарной безопасности в Российской Федерации также на автомобильном, воздушном, морском, речном, железнодорожном транспорте и на метрополитене.

 

Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ

ПРАВО

 

Глава 15. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

 

§ 1. Административный процесс: сущность, виды

 

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для ее рассмотрения также с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие "процесс", как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции РФ). При рассмотрении подобных дел суд реагирует на отклонения от требований материального права, т.е. осуществляет судебную юрисдикцию, применяя санкции соответствующих правовых норм.

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и т.п. функции и полномочия органов исполнительной власти.

Во втором случае в центре внимания - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Фактически при любом понимании административно-процессуальной деятельности акции, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным обязательствам либо к лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Вне правовых норм административный процесс как явление юридической реальности не существует. Границы административно-процессуальной деятельности соответственно определяются таким образом, что в рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. Значит, различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

Следует учитывать, что часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер. Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное доставление физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.).

На основе изложенного административный процесс может быть представлен в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное производство - это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и т.п. - все это виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

Видовое разнообразие административных производств может быть сведено в соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

а) процедурное производство;

б) юрисдикционное производство.

Оба вида административных производств имеют некоторые общие черты. В их числе: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически властное начало; урегулированность (однако в разной степени) административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы и т.п.

 

§ 2. Правовое регулирование и принципы

административного процесса

 

Разрешение административно-правовых споров или же решение вопросов, возникающих в связи с необходимостью применения к физическим или юридическим лицам соответствующих мер административно-принудительного характера, предполагает установление определенного порядка, т.е. специальных правил, которыми следует руководствоваться при осуществлении административной юрисдикции. Это означает, что административно-процессуальная деятельность юрисдикционного типа нуждается в особом правовом регулировании.

Соответственно в механизме административно-правового регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы, устанавливающие и обеспечивающие указанный порядок.

Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность прежде всего исполнительных органов (должностных лиц), т.е. практическую реализацию ими в этих целях принадлежащих им юридически властных полномочий распорядительного характера. Одновременно этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов. Следовательно, административно-процессуальные нормы своим назначением имеют регламентацию осуществления в принудительном порядке юрисдикционных полномочий преимущественно исполнительных органов (должностных лиц). Достигается эта цель путем установления юридических правил разрешения в административном или судебном порядке индивидуальных административных дел различного содержания. Не менее важное значение имеет определение структуры административно-юрисдикционной деятельности (например, ее стадии), порядка осуществления соответствующих процессуальных действий, порядка ведения процесса и принятия решений по индивидуальным делам, а также их исполнения.

Существенное значение для содержания административно-процессуальных норм имеет устанавливаемый ими механизм процессуальных гарантий для граждан как участников юрисдикционного производства. Тем самым создается юридическая форма охраны личности гражданина от нарушений его административно-правового статуса, система административно-правовых гарантий его прав и законных интересов. Процессуальное положение гражданина выражается в том, что он обладает установленными процессуальными правами и обязанностями и имеет фактическую возможность реализовать их в ходе рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел. Гражданин может возбудить юрисдикционный процесс своими действиями (например, подачей жалобы), требовать от органов и лиц, уполномоченных разрешать данное дело, ознакомления с материалами дела, представлять доказательства, давать объяснения, заявлять различного рода ходатайства и т.п. Особенно широки процессуальные гарантии гражданина в законодательстве об административных правонарушениях. Аналогичного рода гарантии предусматриваются и для юридических лиц.

Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений - административно-процессуальных отношений. В них всегда представлена официальная сторона - субъект административно-юрисдикционной деятельности, правомочный решать индивидуальные административные дела в одностороннем юридически властном порядке. Главной их особенностью является то, что в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников, т.е. они относятся к административно-правовым отношениям горизонтального типа. Но, как это характерно для административно-правовых отношений вообще, процессуальное равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному индивидуальному делу, что относится к прерогативе тех субъектов административно-юрисдикционной деятельности, в руках которых сосредоточены полномочия, необходимые для такого решения. Однако и в дальнейшем физическое или юридическое лицо, если оно не согласно с принятым по его делу решением, вправе обжаловать его, что вновь создает условия горизонтальности до вынесения окончательного решения по жалобе.

Механизм правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) или иных органов в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений. Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Это Кодекс об административных правонарушениях, Налоговый кодекс и Трудовой кодекс. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц).

Производство по делам об административных правонарушениях - типичный пример позитивного решения данной важной проблемы.

Что же касается процессуального обеспечения юрисдикции по применению мер административного принуждения за рамками конкретных административно-правовых споров, то в этой области еще много проблем. Единое регулирование отсутствует, впрочем, как и в области административных процедур. Наиболее отчетливо во всех процессуальных отношениях этого типа выражается право лица, по отношению к которому применяются те или иные административно-принудительные меры, подвергнуть сомнению их правомерность путем их обжалования. Но и оно возможно далеко не во всех случаях, поскольку отдельные меры административного принуждения вызываются объективными условиями (например, введение карантина, закрытие участков Государственной границы РФ, прекращение движения при возникновении угрозы общественной безопасности и т.п.). Тем не менее определенные элементы правового регулирования в подобных ситуациях содержатся в ряде нормативных правовых актов специального назначения или ведомственного характера (например, в законодательстве о милиции, о безопасности дорожного движения и т.п.). При этом необходимо учитывать, что применение мер административного принуждения нередко влечет за собой привлечение тех или иных лиц к административной ответственности, т.е. к вступлению в силу всех процессуальных гарантий, предусмотренных производством по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, правовое регулирование административно-юрисдикционной деятельности по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров в принципе отвечает требованиям законности и обеспечения прав и интересов физических и юридических лиц.

Во всех случаях осуществления административно-юрисдикционной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов, основу которых составляет принцип законности.

По этой причине все процессуальные принципы служат обеспечению реальности законности при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел спорного характера, при применении административно-принудительных мер, а также в процедурном производстве.

Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административно-юрисдикционного характера. Частично полномочия такого рода есть у всех исполнительных органов (должностных лиц), но это касается только реализации дисциплинарной власти и разрешения жалоб. Полномочия же по более широкому кругу административно-юрисдикционной деятельности закрепляются не за всеми такими субъектами. Например, Кодекс об административных правонарушениях прямо закрепляет круг органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать такого рода дела. Строгое соблюдение принципа компетентности обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий.

Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонами административно-юрисдикционного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства.

Принцип процессуального равенства означает равенство сторон, во-первых, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей.

Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел.

Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела.

Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-юрисдикционных дел, проведение процесса в нерабочее время, по месту работы, жительства или учебы правонарушителя.

Принцип экономичности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса административно-юрисдикционных действий, включая исполнение принятого решения.

Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т.п.

Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Конечно, она наиболее показательна для функционирования именно названных субъектов. Однако во многих случаях она относится к компетенции судебных органов, причем последняя постоянно расширяется. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 125) и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> последний разрешает споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти, включая и органы исполнительной власти. Споры, возникающие в сфере государственного управления, разрешают также и арбитражные суды <**>.