Интересы общества заключаются "в упорядочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Интересы государства "состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В соответствии с основными направлениями деятельности в его структуре создаются постоянные межведомственные комиссии, действующие на функциональной или региональной основе.
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: председатель (Президент Российской Федерации); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства Российской Федерации и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также Президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента Российской Федерации). "Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации" осуществляет аппарат Совета Безопасности <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 14 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Российская газета. 8 апреля 2004 г.
Нестабильность структуры и состава федеральных органов исполнительной власти влечет за собой необходимость частых внесений изменений в состав Совета Безопасности.
Проведенный анализ показал, что только за два с небольшим года (с июля 1996 г. по ноябрь 1998 г.) по изменению в персональном составе Совета Безопасности Российской Федерации было издано девять указов Президента Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Указы Президента Российской Федерации от: 31 июля 1996 г. N 1121 "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 32. Ст. 3896); 10 марта 1997 г. N 203 "Об Осипове Ю.С." (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1302); 22 мая 1997 г. N 508 "О назначении Немцова Б.Е., Чубайса А.Б. и Юмашева В.Б. членами Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 21. Ст. 2471); 4 июля 1997 г. N 680 "О назначении Сергеева И.Д. постоянным членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 27. Ст. 3213); 21 июля 1997 г. N 750 "О назначении Степашина С.В. членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3620); 28 июня 1998 г. N 99 "О назначении Задорнова М.М. членом Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 5. Ст. 594); 26 мая 1998 г. N 592 "О членах Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2429); 1 октября 1998 г. N 1174 "О составе Совета Безопасности Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 40. Ст. 4955); 18 ноября 1998 г. N 1418 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" (Российская газета. 24 ноября 1998 г.).
В зависимости от содержания рассматриваемого вопроса Совет Безопасности Российской Федерации может привлекать к участию в заседаниях на правах консультантов и других лиц.
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
В соответствии с этими задачами Совет Безопасности образует постоянные либо временные межведомственные комиссии, которые могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе.
Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, но не реже одного раза в месяц. Его решения принимаются на заседаниях постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов, оформляются протоколами и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ.
В Законе "О безопасности" и Положении о Совете Безопасности Российской Федерации конкретизированы задачи Совета Безопасности по предотвращению и ликвидации ЧС, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также в условиях чрезвычайного положения (подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения). В то же время в тексте рассматриваемого Закона отсутствуют предписания о компетенции Совета Безопасности в условиях действия режима военного положения и состояния войны. Это порождает трудности в уяснении его роли и места в организации обороны.
Такие недостатки характерны и для функциональной характеристики системы безопасности Российской Федерации. В частности, нечетко раскрывается ее предназначение в организации обороны страны.
Следует отметить, что каждый орган государственной власти в той или иной степени в рамках выполнения стоящих перед ним задач своими действиями предпринимает меры, направленные на предотвращение возможных ситуаций, способных повлечь за собой необходимость введения в действие одного из видов особых правовых режимов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы национальной безопасности, согласно распределению предметов ведения, решаются на двух уровнях - федеральном и субъектов Федерации. Более чем в половине субъектов Российской Федерации созданы собственные Советы безопасности <1>. Некоторые города (Краснодар, Ставрополь) также посчитали необходимым иметь подобные структуры. В первую очередь это было сделано в тех регионах, где наблюдается постоянная нестабильность в политической и социально-экономической сферах.
--------------------------------
<1> Возможность их создания предусматривается конституциями (в республиках) или уставами (иные виды) субъектов Российской Федерации.
Их деятельность пока не нашла широкого отражения в научной и специальной литературе. Поэтому остановимся более подробно на характеристике этих видов специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, осуществляющих свою деятельность на уровне субъектов Российской Федерации.
Состав советов безопасности в субъектах Российской Федерации формируется по аналогии с Советом Безопасности Российской Федерации. Определяющую роль в этом играют руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (городов). Круг их полномочий определяется предметами ведения конкретных субъектов Федерации. Они наделены совещательным статусом. Однако принимаемые ими решения носят официальный характер, так как облекаются в форму нормативного акта, издаваемого руководителем территориального органа исполнительной власти.
В Ставропольском крае Постановлением губернатора от 9 декабря 1997 г. N 708-3 создан Совет по экономической и общественной безопасности Ставропольского края. Помимо этого, Постановлением главы города Ставрополя М.В. Кузьмина от 12 июля 1999 г. N 3125 утверждено Положение о Совете по общественной безопасности города Ставрополя. Совет предназначен осуществлять подготовку решений главы города "по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, правопорядка города, организации и координации борьбы с преступностью, проведения единой политики в области обеспечения безопасности на территории города Ставрополя" (п. 1.2 Положения). Он должен обеспечивать "условия для реализации главой города его уставных полномочий по защите прав и свобод жителей города, взаимодействию органов государственной власти города, общественных и муниципальных формирований" (п. 1.5 Положения).
В число членов Совета (в Положении для краткости его предложено называть Совет безопасности (п. 1.2)) входят по должности: заместители главы города; главы администраций районов; "руководители ведомств, учреждений и организаций, в ведении которых находятся вопросы обеспечения государственной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка" (п. 1.3 Положения). Один из заместителей главы города является секретарем Совета.
К основным задачам Совета по общественной безопасности отнесены следующие:
определение факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам города, его населения, отдельной личности;
разработка основных направлений обеспечения безопасности города и организация подготовки городских программ ее обеспечения;
подготовка рекомендаций главе города для принятия решений в области обеспечения безопасности личности, общества, города;
разработка и организация выполнения мероприятий по профилактике правонарушений и преступлений;
разработка предложений по координации деятельности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления с правоохранительными органами в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;
подготовка оперативных решений по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, экологическим и иным последствиям.
Среди многочисленных функций Совета общественной безопасности доминирующее положение принадлежит контрольным:
рассмотрение вопросов в области обеспечения общественной безопасности города, решения проблем государственной, экономической, социальной, экологической, информационной и иных видов безопасности;
рассмотрение вопросов контроля, поддержания в готовности к действиям сил и средств обеспечения безопасности;
рассмотрение и оценка информации о состоянии безопасности города, а также видов и реальности угрожающих факторов;
заслушивание должностных лиц органов местного самоуправления, учреждений, организаций и предприятий по вопросам обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
рассмотрение вопросов развития органов муниципальной милиции, контроль за ее становлением и эффективностью деятельности;
оценка состояния защиты прав и свобод гражданина, прав национальных меньшинств, проживающих на территории города, выработка мер по обеспечению конституционных прав и свобод.
К организационным функциям отнесены следующие:
разработка мер и координация действий на случай борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий;
рассмотрение кандидатур на должности руководителей правоохранительных органов в пределах компетенции, подготовка соответствующих рекомендаций для краевых органов исполнительной власти;
организация контроля за выполнением на территории города федеральных программ по вопросам борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности;
решение иных задач в сфере обеспечения безопасности в соответствии с законодательством и решениями главы города.
К правовым функциям относятся:
подготовка проектов решений главы города в области обеспечения безопасности и информационного развития;
подготовка проектов постановлений и распоряжений главы города по вопросам обеспечения безопасности личности и развития информационных программ;
рассмотрение проектов постановлений, затрагивающих вопросы общественной безопасности, и подготовка заключений по ним.
Заседания Совета предусмотрено проводить не реже одного раза в месяц или по мере необходимости. Присутствие членов Совета на заседаниях носит обязательный характер. Запрещено делегирование полномочий лицам, не являющимся членами Совета. Решения принимаются простым большинством голосов от общего количества членов Совета и вступают в силу после утверждения председателем Совета. Решения по важнейшим вопросам могут оформляться постановлениями или распоряжениями, а остальные - протоколами.
Совет по общественной безопасности в соответствии с основными задачами и функциями наделен правом образования постоянных или временных межведомственных комиссий, которые являются его основными рабочими органами. Вопросы о их создании, задачах и составе решаются Советом по представлению секретаря Совета.
Постоянные межведомственные комиссии предназначены осуществлять подготовку предложений и рекомендаций Совету по основным направлениям политики в области обеспечения безопасности всех видов. Они должны способствовать координации деятельности министерств, ведомств, управлений, организаций, органов местного самоуправления по выполнению краевых целевых программ и решений самого Совета.
Временные межведомственные комиссии могут создаваться на случай возникновения необходимости выработки предложений и рекомендаций Совету, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций или ликвидацию их последствий. Кроме того, они создаются для анализа возникших проблем обеспечения стабильности и правопорядка, защиты конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Ставропольского края.
Круг решаемых вопросов, состав участников, юридическая сила принимаемых нормативных актов позволяют сделать однозначный вывод о том, что, несмотря на официально определенный правовой статус (вспомогательный консультативный орган при главе города), Совет по общественной безопасности города Ставрополя играет одну из ключевых ролей в вопросах формирования и реализации управленческой политики администрации города практически во всех сферах общественной жизни.
В отличие от Совета по общественной безопасности города Ставрополя Совет по правопорядку и общественной безопасности города Ижевска, созданный Постановлением администрации города Ижевска от 15 марта 1995 г. N 82, имеет более узкую направленность - координирует деятельность правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Об этом свидетельствуют состав и основные задачи Совета.
В состав Совета входят: от администрации - мэр города Ижевска (председатель), руководитель аппарата Администрации города (заместитель председателя Совета); депутаты Городской думы; руководители правоохранительных органов города (по согласованию).
Отличительной особенностью создаваемых в отдельных городах собственных Советов безопасности является то, что фактически они создаются на уровне глав администраций городских органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти.
Такое положение соответствует требованиям действующего законодательства. Например, к вопросам местного значения городского округа, в контексте исследуемой проблемы, на законодательном уровне, наряду с другими, отнесены: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения... <1>.
--------------------------------
<1> См., например: пункты 8 - 12 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября.
Отношение к этим сравнительно новым государственным структурам неоднозначное. В частности, высказывается точка зрения о том, чтобы они обладали не координирующими полномочиями, а только консультативными. В то же время нельзя не заметить, что в Российской Федерации формируется, а если быть более точным, восстанавливается иерархическая система действующих на постоянной основе специальных субъектов реализации чрезвычайного законодательства, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности функционирования личности, общества и государства.
В СССР подобными полномочиями обладали "суженные заседания" (так называемые "СЗ"), создаваемые при первых секретарях горкомов, обкомов, крайкомов и республик ЦК КПСС. На них обсуждались и принимались решения по вопросам гражданской обороны, мобилизационной подготовки и выполнению мероприятий по плану расчетного года.
Отечественная история, зарубежный опыт и современная действительность свидетельствуют о том, что Совет Безопасности Российской Федерации, а также подобные структуры на других управленческих уровнях фактически являются основными субъектами в сфере определения концептуальных начал и в процессе реализации национальной безопасности России.
Для дальнейшего повышения эффективности деятельности этих субъектов реализации чрезвычайного законодательства назрела необходимость в повышении их правового статуса. На законодательном уровне в круг их полномочий целесообразно включить право на осуществление руководящих, контрольных и надзорных функций в сфере реализации мер, направленных на надежное обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Новый характер угроз повлек за собой радикальную перегруппировку различных коалиций и союзов между государствами, в том числе и в рамках СНГ с участием Российской Федерации. В 1992 г. шесть государств (Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Узбекистан) подписали Договор о коллективной безопасности <1>. Затем на его основе была создана новая структура - Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в состав которой вошли: Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Армения. 7 октября 2002 г. были приняты Устав и Соглашения о правовом статусе Организации, в последующем ратифицированные Федеральным Собранием Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Владимир Рушайло. Пресечь на стадии замысла // Российская газета. 2002. 25 декабря.
<2> См.: Федеральный закон Российской Федерации от 26 мая 2003 г. N 56-ФЗ "О ратификации Устава Организации Договора о коллективной безопасности" и Федеральный закон от 26 мая 2003 г. N 57-ФЗ "О ратификации Соглашения о правовом статусе Организации Договора о коллективной безопасности" // Российская газета. 31 мая 2003 г.
Основным ее предназначением является борьба с международным терроризмом с привлечением правоохранительных структур и спецслужб стран-участниц в рамках многосторонних и двухсторонних соглашений, реализации совместных программ и проведения специальных совместных операций. Созданы коллективные силы быстрого развертывания. В их составе имеется авиация. Предусмотрено оказание военной и военно-технической помощи государствам-участницам.
Основными функциями системы безопасности являются:
- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
- управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
- осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайных ситуаций;
- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Важнейшим элементом системы безопасности выступают государственные органы обеспечения безопасности. Они образуются в структуре исполнительной власти для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности и включают в себя: Вооруженные Силы; органы безопасности Российской Федерации, государственной охраны, внутренних дел, внешней разведки, таможенные; формирования ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны; пограничную службу; внутренние войска; другие государственные органы обеспечения безопасности, для которых обеспечение безопасности является основным видом деятельности.
Закон РФ "О безопасности" объединяет их под наименованием "силы обеспечения безопасности". Этот же нормативный акт запрещает создание органов обеспечения безопасности, не установленных законодательством.
Полномочия по руководству государственными органами обеспечения безопасности распределяются следующим образом. Президент Российской Федерации:
- определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе стратегию обеспечения его внутренней и внешней безопасности;
- осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности; контролирует и координирует их деятельность;
- возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;
- в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности;
- при отсутствии и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
- не реже одного раза в год представляет Федеральному Собранию доклад об обеспечении безопасности Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации:
- в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органов исполнительной власти.
Федеральные министерства и ведомства:
- в пределах своей компетенции на основе законодательства обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности;
- разрабатывают внутриведомственные акты по обеспечению безопасности.
18.2. Понятие, содержание и правовые основы управления
обороной Российской Федерации
Оборона является одной из важнейших функций государства. В соответствии со статьей 71 Конституции РФ оборона находится в ведении Российской Федерации.
К правовым основам обороны в Российской Федерации относятся Конституция РФ, а также ряд законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам обороны, воинской обязанности и военной службы, статуса военнослужащих, оборонного бюджета, гражданской обороны, мобилизации, военного положения, закупок вооружений, статуса оборонного предприятия, государственной тайны, а также другие нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере обороны. Важнейшим из них является Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне". Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Законодательство об обороне устанавливает два административно-правовых режима, связанных с обеспечением обороны, - военное положение и состояние войны.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" военное положение представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод, вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.
В период военного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы могут вести боевые действия независимо от объявления состояния войны. Для осуществления режима военного положения могут создаваться специальные государственные органы, а существующие государственные органы приобретают особые функции. Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ в соответствии с Федеральным законом "Об обороне" становится органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами. В условиях военного положения могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков их действия.
В соответствии с Федеральным законом "Об обороне" в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации федеральным законом объявляется состояние войны.
Состояние войны означает прекращение с государством (группой государств) мирных отношений с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий до окончания военных действий или до заключения между ними мирного договора. С момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время и истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.
В целях обороны создаются Вооруженные Силы РФ. К обороне привлекаются пограничные войска, внутренние войска МВД России, железнодорожные войска, войска гражданской обороны, другие войска и воинские формирования.
В соответствии с федеральным законодательством составными частями организации обороны в Российской Федерации являются мобилизационная подготовка, мобилизация, гражданская и территориальная оборона.
Мобилизационная подготовка и мобилизация определяются Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", а также целым рядом подзаконных нормативных правовых актов.
В соответствии с федеральным законодательством под мобилизационной подготовкой понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики страны, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.
Под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики страны, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени.
Мобилизация может быть общей или частичной. С объявлением общей или частичной мобилизации осуществляются мероприятия по переводу Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на организацию и состав, предусмотренные для военного времени, а также по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени.
В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об обороне" и другими законодательными актами Российской Федерации полномочиями в области обороны Российской Федерации наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ.
Президент наделен Конституцией и законодательством РФ основными полномочиями по реализации мер, связанных с организацией обороны страны.
Ему принадлежат основные полномочия в реализации мер политического характера в сфере организации обороны. К этим полномочиям, в частности, относятся:
- определение основных направлений военной политики Российской Федерации;
- утверждение военной доктрины Российской Федерации;
- введение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
- ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации в области обороны.
Президенту РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, принадлежат и важнейшие полномочия по реализации военных мер, связанных с организацией обороны страны. Так, Президент РФ:
