--------------------------------
<1> См., например: одобренные Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года "Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов".
обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;
формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;
реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.
Например, Правительством Российской Федерации подготовлена обновленная Программа антикризисных мер на 2009 год <1>, определившая следующие приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и пути их решения:
--------------------------------
<1> См.: Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, утвержденная Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным 19 июня 2009 г. N 2802п-П13.
- выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;
- сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;
- активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста;
- стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;
- обеспечение создания благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятие барьеров для предпринимательской деятельности;
- формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;
- обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.
Во исполнение антикризисной Программы Правительства Российской Федерации на федеральном уровне также разрабатываются соответствующие ведомственные планы действий министерств и ведомств по преодолению кризисных явлений <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 июля 2009 г. N 420 "О плане мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выполнению плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год".
Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.
Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений.
Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Например, федеральным законом установлено <1>, что Правительство Российской Федерации обязано ежеквартально представлять в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отчет по широкому кругу вопросов и, в частности: о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 года N 102-ФЗ "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики".
В рамках реализации общих полномочий Правительством Российской Федерации разработана Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года <1>. В Концепции определены следующие задачи, на решение которых необходимо направить усилия в ближайшие годы: установление особенностей организации бюджетного процесса в условиях экономического кризиса; создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Одной из превентивных антикризисных мер предлагается предусмотренное законодательством право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р "Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года".
Правительство издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства официально публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Для согласованности действий федеральных органов исполнительной власти всех организационно-правовых форм (министерства, службы и агентства) Правительство Российской Федерации издает соответствующие нормативные правовые акты. Например, своим Постановлением от 19 января 2005 года N 30 Правительство Российской Федерации установило Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года N 477 были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Работа с секретными документами, шифротелеграммами и другими документами ограниченного доступа, а также обработка секретной и другой информации ограниченного доступа осуществляются в соответствии со специально разработанными инструкциями.
Для выработки одинакового подхода к внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Правительством Российской Федерации был утвержден Типовой регламент, который стал одной из правовых основ принятия в последующем ведомственных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 452 "Об утверждении Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти".
Правительство Российской Федерации определяет официальный порядок взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней по отдельным направлениям деятельности. Например, определен порядок информационного взаимодействия <1> между органом кадастрового учета и органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также МИД России (по вопросам прохождения Государственной границы РФ).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости".
Правительство РФ также установило Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг <1>. В Постановлении определяются: сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти; порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами (внутреннее взаимодействие); порядок его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставления государственных услуг. Определен порядок разработки и утверждения указанных регламентов при осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий, переданных им в установленном порядке в соответствии с принятыми соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
Как и Президент Российской Федерации, Правительство России в целях эффективного развития определенной сферы также создает соответствующие комиссии. Например, для содействия развитию жилищного строительства, объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов и создания технопарков создана Правительственная комиссия по развитию жилищного строительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2008 года N 632 "О Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства".
Отражая публично-правовой характер своих действий, Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет <1>. Единая система включает в себя следующие государственные информационные системы: "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)"; "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"; региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года N 478.
В основе согласованности действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и других органов государственного управления далеко не последняя роль принадлежит унификации их правовой основы деятельности. Например, в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, как и в других федеральных органах исполнительной власти, был подготовлен ведомственный Приказ <1>, которым утверждались Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и Перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (Приказом МВД России от 13 августа 2003 года N 626 они были отменены).
--------------------------------
<1> См.: Приказ МВД России от 3 октября 1997 года N 642 (с изменениями от 29 декабря 1997 года, 5 марта, 24 июня 1998 года).
Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России <1>. Они определяют единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.
--------------------------------
<1> См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 года N 484.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период (в том числе и в области обороны).
Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В Наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.
Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе Министерства.
Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.
Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.
Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.
Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу <1> или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Центрального банка Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России".
<2> См., например: Положение Центрального банка РФ 18 июля 2000 года N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России".
Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.
Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:
члены Совета директоров Банка России, заместители председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России - по вопросам компетенции Банка России;
руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем председателя Банка России) - по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.
В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.
В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).
Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).
В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII века - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. Кстати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.
8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.
Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.
Например, в Израиле (7,5 млн. населения) в мае 2006 года было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 307 млн. населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн. человек).
В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 год. Отчаянная экономическая и политическая ситуации в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует следующая таблица <1>.
--------------------------------
<1> Елков Игорь. Внимание: снимаю! // Газета "Утро". 1999. 5 февраля.
Количество отставок федеральных министров
в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.
| Наименование должности и министерства | Количество отставок |
| Министр финансов | |
| Министр (председатель) Госкомимущества | |
| Министр экономики | |
| Министр здравоохранения | |
| Министр топлива и энергетики | |
| Руководитель Госналогслужбы | |
| Министр сельского хозяйства | |
| Министр безопасности | |
| Министр внутренних дел | |
| Министр юстиции | |
| Министр обороны | |
| Министр национальностей | |
| Министр культуры | |
| Министр путей сообщения | |
| Министр транспорта | |
| Министр иностранных дел | |
| Министр по атомной энергии | |
| Министр МЧС |
Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по настоящее время (октябрь 2009 г.), является министр МЧС России С.К. Шойгу.
Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный "момент истины" <1>.
--------------------------------
<1> Василькова Елена. Список заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, назначавшихся на должность за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года // Российская газета. 1999. 21 сентября.
В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще - по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на конец 30-х годов XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 года в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества Советского государства.
Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944 - 1955 гг.) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965 - 1985 гг.). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны "морским Жуковым". Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957 - 1985 гг.) возглавлял МИД СССР.
Один из вечных рекордов политического долголетия (нахождение на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них: 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет - членом Политбюро ЦК КПСС, которое было высшим коллегиальным политическим органом государственной власти.
Начиная с 2000 года в России значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2005. 17 декабря.
Принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации <1> повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. Вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России <2> вошли бывшие до этого самостоятельными Федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности:
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта и 22 мая.
<2> Здесь и далее сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации даются в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. N 1363/1001 // Российская газета. 2004. 11 августа.
1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:
а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию <1> в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
--------------------------------
<1> Под функциями по принятию нормативных правовых актов "понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "а" пункта 2).
на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору <1>, а также функции по управлению государственным имуществом <2>, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;
--------------------------------
<1> Под функциями по контролю и надзору "понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "б" пункта 2).
