Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


√лава 1 √осударственное управление




І 1. ѕон€тие, содержание и виды управлени€

”правление Ч это целенаправленный и посто€нный процесс воздействи€ субъекта управлени€ на объект управлени€. ¬ качестве объекта управлени€ выступают различные €влени€ и процессы: человек, коллектив, социальна€ общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. ”правление как процесс воздействи€ субъекта на объект управлени€ немыслимо без системы управлени€, под которой, как правило, понимаетс€ механизм, обеспечивающий процесс управлени€, т. е. множество взаимосв€занных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. ”частвующие в процессе управлени€ элементы объедин€ютс€ в систему с помощью информационных св€зей, конкретнее Ч по принципу обратной св€зи.

Ђ”правл€тьї Ч значит Ђнаправл€ть, руководитьї (о чем-то заботитьс€, выполн€ть что-то по поручению, исполн€ть и распор€жатьс€). ¬ 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление Ч кибернетика1, предметом изучени€ которой стали процессы управлени€ в различных област€х. »спользу€ математический аппарат, математическую логику и теорию функций, удалось объединить важнейшие достижени€ теории автоматического регулировани€, информатики и многих других сфер научного знани€. Ёта наука изучает вопросы управлени€, св€зи, контрол€, регулировани€, приема, хранени€ и обработки информации в любых сложных динамических системах2. ѕри этом управление рассматриваетс€ на высоком уровне абстрак-

1 —м.: Ѕерг ј. ».  ибернетика Ч наука об оптимальном управлении. ћ, 1964; ¬инер Ќ.  ибернетика и общество. ћ., 1958.

—м.:  норринг ¬. ». »скусство управлени€: ”чебник. ћ., 1997. —. 6.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

ции, а особое значение придаетс€ процедурам управлени€, его принципам, закономерност€м и св€з€м многочисленных элементов, образующих единую систему.

ѕон€тие Ђсистемаї, раскрывающее сущность управлени€, характеризуетс€ наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управлени€; функции; организационна€ структура; единство, самосто€тельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы де€тельности.

ѕод управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управлени€ на объекты управлени€ в цел€х создани€ эффективно функционирующей системы на основе информационных св€зей и отношений. ¬есьма точное определение управлени€ дал √. ¬. јтаманчук1: управление Ч это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнеде€тельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправлени€), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединени€, предпри€ти€, общества, союзы и пр.).

—ледует отметить, что сущность управлени€ на прот€жении многих дес€тилетий остаетс€ неизменной. ќпредел€€ пон€тие Ђуправлениеї, классик менеджмента ј. ‘айоль приводит шесть следующих функций (операций):

1) технические операции (производство, выделка и обработка);

2) коммерческие операции (покупка, продажа и обмен);

3) финансовые операции (привлечение средств и распор€жение ими);

4) страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц);

5) учетные операции (бухгалтери€, калькул€ци€, учет, статистика и т. д.);

6) административные операции (предвидение, организаци€, распор€дительство, координирование и контроль).

–аскрыва€ смысл административной операции, ученый по€сн€ет: Ђ”правл€ть Ч значит предвидеть, организовывать, распор€жатьс€, координировать и контролировать;

1 —м.: јтаманчук √. ¬. “еори€ государственного управлени€:  урс лекций. ћ., 1997. —. 29-30.

√лава 1. √осударственное управление

предвидеть, т. е. учитывать гр€дущее и вырабатывать программу действи€;

организовывать, т. е. строить двойной Ч материальный и социальный Ч организм предпри€ти€;

распор€жатьс€, т. е. заставл€ть персонал надлежаще работать;

координировать, т. е. св€зывать, объедин€ть, гармонизировать все действи€ и все усили€;

контролировать, т. е. заботитьс€ о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распор€жени€мї1.

¬ литературе рассматриваютс€ несколько видов систем: технические системы (энергосистема, информационно-вычислительна€ сеть, технологический процесс и пр.); социально-экономические системы (отрасли, отдельные предпри€ти€, сфера обслуживани€ и пр.); организационные системы, основным элементом которых €вл€етс€ сам человек2.  ак правило, большинство членов общества вход€т в одну или несколько организаций, т. е. организационные отношени€ Ч характерна€ черта человеческого быти€. Ћюди вход€т в организацию дл€ решени€ задач посредством процессов управлени€3. ќрганизаци€ Ч это сознательное объединение людей, характеризующеес€ началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. ¬ каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые дл€ достижени€ ее целей и решени€ задач.

Ћюбому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создани€ и функционировани€ законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становитс€ достижение упор€доченности отношений и св€зей, способных выполн€ть поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управлени€ в качестве непосредственных участников управлени€; г) информаци€ как главное св€зующее звено между участниками управлени€; д) наличие иерархии в структуре управлени€ (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование

1 ‘айоль ј. ќбщее и промышленное управление // ”правление Ч это наука и искусство. ћ., 1992. —. 11 Ч 12.

2 —м.:  норринг ¬. ». ”каз. соч. —. 2.

3 —м.: ¬иханский ќ. —, Ќаумов ј. ». ћенеджмент: человек, стратеги€, организаци€, процесс. ћ., 1996. —. 8Ч9.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

различных форм подчинени€ объекта управлени€ субъекту управлени€, в рамках которых используютс€ различные приемы, формы, способы, методы и средства управлени€.

“радиционно выдел€ютс€ следующие виды управлени€: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнеде€тельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организаци€ми).  аждый из данных типов управлени€ отличаетс€ назначением, качественным своеобразием, специфическими особенност€ми, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

І 2. —оциальное управление

—оциальное управление Ч один из типов общего управлени€, исследованием которого занимаетс€ кибернетика. ”правление Ч это, во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во-вторых, функци€ организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающа€ их целостность, т. е. достижение сто€щих перед ними целей, сохранение их структуры, поддержание должного режима их де€тельности1.

—ложной считаетс€ система, котора€ состоит из р€да, как правило, разных элементов. ѕроцесс управлени€ имеет место только в сложных динамических системах. ќн необходим дл€ устранени€ дезорганизации, хаоса, повышени€ организованности системы, сохранени€ ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведени€ системы в соответствие с объективными закономерност€ми данной среды.

”правление неразрывно св€зано с информацией. ƒл€ устойчивого существовани€ системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. —в€зь и упор€доченность компонентов целого достигаетс€ путем их информационного взаимодействи€, а также взаимодействи€ системы с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. »нформаци€ передаетс€ в виде сигналов. —игналы несут в себе управ-

√лава 1. √осударственное управление

1 —м.: јлехин ј.,  армолицкий ј.,  озлов ё. јдминистративное право –оссийской ‘едерации. ћ., 1997. —. 4.

л€ющее воздействие, которое заставл€ет систему перестраиватьс€ дл€ совершени€ определенных действий. Ѕлагодар€ информационному воздействию даже мала€ дол€ энергии, содержаща€с€ в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей.   информации система относитс€ избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

—ущественным признаком управлени€ €вл€етс€ обратна€ св€зь, т. е. механизм учета соотношени€ цели, команды и результата действи€. Ёто необходимо, чтобы субъект управлени€ получал информацию о состо€нии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам пр€мой св€зи. Ѕлагодар€ обратной св€зи в системе создаетс€ замкнута€ цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противосто€ть изменени€м окружающей среды. »нформаци€, поступающа€ по каналам обратной св€зи, дает возможность управл€ющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Ќаиболее общей целью управлени€ €вл€етс€ гомеостазис Ч обеспечение динамического равновеси€ между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействи€м, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. ”силива€ или ослабл€€ внутренние процессы, комбиниру€ их и т. д., субъект добиваетс€ сохранени€ системы и повышени€ уровн€ ее организованности.

¬ тех случа€х, когда управление осуществл€етс€ изнутри органами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Ѕольшинство социальных и биологических систем самоуправл€емы. ¬ каждой из них можно выделить две подсистемы: управл€емую (объект управлени€) и управл€ющую (субъект управлени€). Ќо многие из созданных людьми социальных и технических систем не €вл€ютс€ самоуправл€емыми (право, автомобиль и др.).

—оциальное управление как особый тип управлени€ представл€ет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации в цел€х упор€дочени€ социально значимых процессов, обеспечени€ устойчивости, развити€ социальных систем. Ќеобходимо назвать р€д его главных особенностей.

1. Ёто управление людьми (отдельными индивидами, группами, обществом в целом), что €вл€етс€ особым типом взаимоотношений людей.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

„еловек Ч общественное существо, он не может существовать вне общества. ¬ажнейшей особенностью человеческого быти€ €вл€етс€ совместна€ де€тельность людей в различных сферах общественной жизни. ќбъединение Ч важное средство в борьбе за существование. „еловеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации дл€ того, чтобы координировать и направл€ть действи€, регулировать отношени€ между его членами, подчин€ть их единой общей цели.

—оциальное управление может сводитьс€ только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Ќо часто оно служит средством воздействи€ на вещи, средством обеспечени€ согласованной де€тельности людей в процессе производства, транспортировки, распределени€ материальных благ. —убъект управлени€ воздействует на общественные отношени€, на вещи через волю и сознание людей. ќрганизаци€ всегда состоит в упор€дочении другой де€тельности.

2. ƒействи€ человека нос€т сознательный, целесообразный, волевой характер. ¬ол€ Ч регулирующа€ сторона сознани€, направл€юща€ де€тельность человека на выполнение поставленной цели.

—овместное бытие предполагает единство, упор€доченность действий, дл€ чего необходимо согласование воли разных людей. Ќе может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. ≈динство воли Ч необходимое условие согласованности действий людей. » вторым существенным признаком социального управлени€ €вл€етс€ то, что оно осуществл€етс€ путем воздействи€ на волю людей.

—пособность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчин€ть чужую волю называют властью. ¬ласть Ч это вертикальна€, иерархическа€ координаци€ действий, важнейшее, необходимейшее средство управлени€, обеспечивающее согласование воли, а значит, и действий разных людей.

 стати, пон€ти€ Ђвластьї и Ђсобственностьї очень близки. —обственность Ч это пользование, владение, распор€жение продукцией овеществленной де€тельности, власть над овеществленным трудом. ј власть Ч это пользование, распор€жение действи€ми людей, живым трудом.

3. ¬ысока€ степень автономии, самосто€тельности, свободы воли управл€емых, которые способны к самоорганизации. ќбъекты социального управлени€: люди, коллективы, народы Ч обладают волей и сознанием, способностью анализировать ок-

√лава 1. √осударственное управление

ружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведени€. –азнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышлени€, переживани€. ѕоведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит веро€тностный характер.

¬ социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управлени€, но и перемена их местами и социальными рол€ми.

„еловек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он €вл€етс€ участником разнообразных общественных отношений, выполн€ет различные социальные роли, управл€ет техническими средствами, а в р€де случаев и людьми. —ознательное целенаправленное руководство не в состо€нии охватывать все про€влени€ жизнеде€тельности человека, а главное Ч така€ максимализаци€ управлени€ принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. ¬ обществе управление сочетаетс€ с большей или меньшей самосто€тельностью, автономией объектов.  онечно, степень самосто€тельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает вли€ние классова€ структура общества. Ќо ни одному субъекту власти не удавалось и не удастс€ подчинить своему воздействию всю де€тельность человека.

Ќар€ду с управлением в обществе действуют и такие регул€торы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграци€, преступность и т. п.).

4. ”правление людьми осуществл€етс€ сознательно. ¬ этом процессе вырабатываютс€ идеальные цели и программы их осуществлени€, сознательно создаютс€ средства выполнени€ программ (органы, системы св€зи и т. п.).

÷ель биологической системы Ч гомеостазис достигаетс€ главным образом через приспособление к окружающей среде. —оциальное управление во многих случа€х имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитани€ к своим потребност€м.

5. ќчень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитани€. Ћюди создали специальные средства, с помощью которых они закрепл€ют, сохран€ют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства дл€ быстрой

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

передачи информации на большие рассто€ни€, дл€ ее обработки, принуждени€ и т. д. —пецифика социального управлени€ состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. ¬ этой св€зи социальное управление характеризуетс€ наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управл€ющих систем, технических средств, особых каналов св€зи, Ђ€зыковї (кодов).

—уществуют разнообразные виды управлени€ людьми. ќно всегда осуществл€етс€ в конкретных услови€х. ”правленческие отношени€ Ч один из видов общественных отношений, складывающихс€ под вли€нием многих обсто€тельств.

¬ зависимости от пределов властного воздействи€ можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предпри€тием и т. д. ѕо признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

І 3. “еори€ управлени€ и теори€ административного права

ѕрежде чем определить пон€тие государственного управлени€, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управлени€ и структуре теории государственного управлени€.

√осударственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществлени€1. √осударственное управление субъективно, так как оно Ч плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). ќтветственность за содержание управлени€ должны нести те, кто €вл€етс€ субъектом управлени€. Ѕудучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми услови€ми и факторами, в рамках которых оно функционирует. ѕредставл€етс€ состо€тельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управлени€ его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природаЧцелиЧфункцииЧструктураЧпроцессЧпринципы.

1 —м.: јтаманчук √. ¬. ќбеспечение рациональности государственного управлени€. ћ., 1990. —. 33Ч49.

√лава 1. √осударственное управление

√осударственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решени€ и совершать действи€ по их практическому удовлетворению. ѕоэтому социальный механизм формировани€ и реализации государственного управлени€ может быть представлен единой цепью взаимосв€занных общественных €влений, опосредованной государством как субъектом управлени€: потребностиЧинтересыЧцелиЧрешени€Чдействи€Чрезультаты1.

ќбща€ теори€ государственного управлени€ состоит из следующих необходимых элементов:

1) целей и задач государственного управлени€;

2) соотношени€ функций управлени€ с другими функци€ми государственной де€тельности;

3) взаимодействи€ органов государственного управлени€ с другими органами государства Ч парламентом, правительством, судами;

4) организации государственного управлени€ и его системы;

5) роли и назначени€ человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управлени€.

ќсновными област€ми теории государственного управлени€ €вл€ютс€: 1) персонал управлени€ (публична€ служба); 2) руководство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) организаци€, планирование; 5) информаци€ и информационные технологии; 6) законодательство.

ѕредмет теории государственного управлени€ и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теори€ управлени€, включа€ управленческую политику, и теори€ административного права принадлежат к семейству управленческих наук. —овременна€ управленческа€ наука развиваетс€ по следующим направлени€м: государственно-управленческа€ теори€; организаци€ управлени€; бюджет и финансы; персонал и организаци€ управлени€; персонал управлени€ и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информаци€ и система управлени€ (технологи€ информации); региональна€ и муниципальна€ управленческа€ политика; право и управление; управление и окружающа€ среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальна€ политика; международный пор€док и управленческие отношени€.

1 —м.: јтаманчук √. ¬. ”каз. соч. —. 33Ч34, 36.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

ќтраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучени€. јдминистративное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определ€ет законность совершени€ каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управлени€ в качестве правовых €влений. “еори€ управлени€ оценивает управленческие действи€ с точки зрени€ целесообразности, эффективности, полезности и значимости. јдминистративное право фунда-ментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управлени€. ƒл€ этого разрабатываютс€ и принимаютс€ различные нормативные правовые акты, например: –егламент ѕравительства –‘; ѕор€док опубликовани€ и вступлени€ в силу актов ѕрезидента –‘, ѕравительства –‘ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; “иповой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; “иповой регламент взаимодействи€ федеральных органов исполнительной власти; ѕравила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнени€ государственных функций; административные регламенты предоставлени€ государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах –‘.

¬ насто€щее врем€ углубление и расширение предмета собственно теории государственного управлени€ привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. ¬ учебные планы системы юридического образовани€ вводитс€ и нова€ учебна€ дисциплина Ђ“еори€ государственного управлени€ї. ¬месте с тем никогда никому не удастс€ отделить до конца теорию государственного управлени€ и само административное право, которые €вл€ютс€ по сути разными ветв€ми одной науки об управлении. ”читыва€ важное значение государственного управлени€ в жизни общества, все, кому предстоит выполн€ть управленческие функции, должны знакомитьс€ с ними и с проблемами их эффективного

√лава 1. √осударственное управление

выполнени€ еще на студенческой скамье. Ёто становитс€ особенно актуальным в период создани€ новой системы государственного управлени€, когда она динамично реформируетс€ и когда измен€ютс€ базовые услови€ существовани€ системы управлени€ экономикой и обществом.

√овор€ о перспективах развити€ теории государственного управлени€, важно подчеркнуть, что это и государствоведче-ска€, и административно-правова€ дисциплина, котора€ должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управлени€. »ными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функци€х и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной де€тельности, как государственное управление. ƒруга€ же наука Ч административное право Ч должна концентрироватьс€ на изучении правового регулировани€ в сфере государственного управлени€.

ќтличие теории государственного управлени€ от административного права состоит в том, что теори€ государственного управлени€ рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. “еори€ государственного управлени€ рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регул€торами управлени€. ¬ силу наличи€ целостного подхода к изучению государственного управлени€ как общественного €влени€ теорию государственного управлени€ можно отнести к социологии или политологии. “еори€ административного права есть наука об управленческом праве (праве управлени€), а теори€ государственного управлени€ представл€ет собой науку о структурных, социологических характеристиках управлени€ и управленческой де€тельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

І 4. ѕон€тие государственного управлени€

  определению пон€ти€ Ђгосударственное управлениеї можно подходить с разных точек зрени€. »ногда управление определ€етс€ как така€ государственна€ де€тельность, котора€ не €вл€етс€ ни правосудием, ни законотворчеством.  лассическа€ же дефиници€ определ€ет управление как де€тельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, котора€ осуществл€етс€ вне границ законотворчества и правосуди€. Ёто так называемое негативное определение госу-

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

√лава 1. √осударственное управление

дарственного управлени€ выдел€ет и св€зывает воедино такие €влени€ и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправлени€, реализующих в определенном объеме функции государственного управлени€ (дл€ чего государство делегирует им необходимые полномочи€).

√осударственное управление представл€ет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействи€ таким образом, что они упор€дочивают общественную жизнь. ѕризнаку системности государственного управлени€ в специальной литературе1 удел€етс€ особое внимание, так как в эту де€тельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполн€ющих правовые акты управлени€, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. —истемность государственного управлени€ обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она св€зывает в единое целое с помощью управл€ющего воздействи€ (пр€мых и обратных св€зей) субъектов и объектов управлени€.

¬се определени€ государственного управлени€ содержат указание на его главное содержание Ч целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношени€ дл€ упор€дочени€, организации соответствующей системы и оказани€ на нее регулирующего вли€ни€, т. е. обеспечени€ ее должного функционировани€ и возможного изменени€. Ќеобходимо отметить, что такое воздействие обеспечиваетс€ именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управлени€ методов и средств. √. ¬. јтаманчук указывает на три об€зательных свойства государственного управлени€: 1) управленческое воздействие опираетс€ на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управлени€ на все общество (его всеобщность); 3) системность2.

√осударственное управление призвано осуществл€ть исполнительную власть. — организационной точки зрени€ государст-

1 —м.: јтаманчук √. ¬. ”каз. соч. —. 38, 92Ч110.

2 “ам же. —. 35-39.

венное управление Ч это властное упор€дочивающее воздействие субъекта управлени€ (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управлени€ (общество, граждан и пр.). Ѕолее конкретно Ч это целенаправленна€ организующа€, подзаконна€, исполнительно-распор€дительна€ и регулирующа€ де€тельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществл€ющих функции государственного управлени€ (обусловленные функци€ми самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отрасл€х и сферах социально-культурного, хоз€йственного и административно-политического строительства.

“еори€ административного права выработала два подхода к определению государственного управлени€, учитывающих вышеизложенные положени€.

1. √осударственное управление в широком понимании Ч это регулирующа€ де€тельность государства в целом (де€тельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). √осударственное управление в широком смысле характеризует всю де€тельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношени€. ‘ункции государственного управлени€ (такие, как подбор, расстановка, аттестаци€ кадров, учет и контроль, применение мер принуждени€ и поощрени€, дисциплинарного воздействи€, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществл€ют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. √осударственное управление в узком понимании Ч это административна€ де€тельность, т. е. де€тельность исполнительных органов государственной власти на уровне как –оссийской ‘едерации, так и ее субъектов. ¬ административном праве пон€тие государственного управлени€ рассматриваетс€ в узком понимании.

√осударственное управление в узком смысле Ч это практическа€ де€тельность ѕрезидента –‘, ѕравительства –‘, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов –‘.   органам, реализующим функции управлени€, относитс€ и местна€ администраци€, ее органы и структурные подразделени€. ¬се

32 –аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

эти органы специально созданы дл€ осуществлени€ управленческой де€тельности и €вл€ютс€ основными субъектами государственного (или муниципального) управлени€. ¬ их де€тельности с наибольшей полнотой про€вл€ютс€ черты, присущие управлению как особому виду государственной де€тельности.

ѕон€тие государственного управлени€ включает важнейшие организационно-правовые категории, которые про€вл€ютс€ в управленческих отношени€х:

государственна€ управленческа€ де€тельность Ч это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звень€ми государственного управлени€ (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управлени€;

область государственного управлени€ Ч это сгруппированные по признаку основного назначени€ отрасли государственного управлени€ (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической област€х);

отрасль государственного управлени€ Ч это система звеньев органов управлени€, объединенных общностью объекта управлени€ (управление промышленностью, транспортом, сельским хоз€йством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, св€зью, железными дорогами, лесным хоз€йством). –азнообразие функций государственного управлени€ обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управлени€;

сфера государственного управлени€ Ч это комплекс организационных отношений по поводу осуществлени€ межотраслевых полномочий специального назначени€ (например, стандартизаци€, сертификаци€, метрологи€, государственна€ статистическа€ отчетность, планирование). ¬ этих сферах органы государственного управлени€ осуществл€ют контрольно-надзорные полномочи€ в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управлени€ (исполнительной власти) Ч это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществл€ет функции государственного управлени€ в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

√лава 1. √осударственное управление

j ѕоскольку государственное управление осуществл€етс€ и посредством принуждени€, то в качестве субъектов управлени€ можно выделить организации, не относ€щиес€ к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочи€ принуждающего характера: а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушени€х; б) мировые судьи, €вл€ющиес€ судь€ми общей юрисдикции субъектов –‘; в) общественные объединени€ (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством примен€ть меры контрол€, а также выполн€ть важные государственно-управленческие функции.

І 5. ѕризнаки государственного управлени€

√осударственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. √осударственное управление представл€ет собой особый вид де€тельности по осуществлению государственной исполнительной власти, котора€ отличаетс€ от де€тельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. √осударственное управление Ч это исполнительно-распор€дительна€ де€тельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. √осударственное управление нар€ду с правоприменением осуществл€ет административное правотворчество (правоуста-новление). ѕравотворческа€ де€тельность заключаетс€ в том, что органы государственного управлени€ в пределах своей компетенции самосто€тельно разрабатывают и утверждают об€зательные дл€ других субъектов права (объектов управлени€) правила поведени€, контролируют соблюдение этих правил и самосто€тельно осуществл€ют административную юрисдикцию (правоохранительную де€тельность).

3. √осударственное управление осуществл€етс€ везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнени€ законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). √осударственное управление осуществл€етс€ в важнейших сферах жизнеде€тельности государства и общества Ч хоз€йственно-экономическое строительство, социально-культурна€ и административно-политическа€ сферы (признак масштабности). √осударственное управление распростран€етс€ не только на принадлежащие государству объекты, но и на не-

2 јдминистративное право

34 –аздел I. √осударственное управление, исполнительна€

власть

√лава 1. √осударственное управление

государственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регул€тивных и контрольно-надзорных процедур.

4. √осударственное управление Ч это непрерывна€, посто€нна€ и планомерна€ де€тельность, основанна€ на объективных закономерност€х функционировани€ исполнительной власти и направленна€ на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного пор€дка и безопасности. ¬ процессе государственного управлени€ решаютс€ задачи и осуществл€ютс€ функции государства и обеспечиваютс€ как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. √осударственное управление осуществл€етс€ специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаютс€ государством как на уровне –оссийской ‘едерации, так и в субъектах –‘ и образуют систему органов государственного управлени€. ƒейству€ по поручению и от имени государства и реализу€ функции государственного управлени€, эти органы надел€ютс€ полномочи€ми государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной дл€ них нормативными правовыми актами.

6. √осударственное управление отвечает принципу законности, т. е. де€тельность органов исполнительной власти основываетс€ на положени€х и требовани€х федеральных законов и законодательных актов субъектов –‘. ”правленческа€ де€тельность осуществл€етс€ органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. √осударственное управление строитс€ на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных св€зей и отношений. ¬ большей мере распространены вертикальные отношени€, т. е. отношени€ строгого подчинени€ административной и дисциплинарной власти субъектов управлени€. ¬ последние годы по€вились новые формы организации Ч горизонтальные отношени€, основанные на равенстве субъектов управлени€. ¬ данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. √осударственное управление основываетс€ на принципе организационности, т. е. дл€ него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управ-

ленческого механизма. ќрганизационна€ де€тельность органов государственного управлени€ включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. ¬нутриор-ганизационна€ де€тельность осуществл€етс€ также законодательными органами, судами, прокуратурой, создава€ при этом необходимые услови€ дл€ реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

9. √осударственное управление реализует полномочи€ юрис-дикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) пор€док осуществлени€ органами исполнительной власти так называемого Ђпринуждающегої управлени€ (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждени€ или административного пресечени€).

І 6. ¬иды государственного управлени€

¬идами государственного управлени€ €вл€ютс€: 1) внутреннее государственное управление, осуществл€емое исполнительными органами государственной власти в цел€х организации самой системы этих органов и обеспечени€ правовых режимов их работы, т. е. дл€ проведени€ позитивной управленческой де€тельности дл€ решени€ государственных задач и исполнени€ нормативных правовых актов (осуществление действий по организации де€тельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и прин€тие нормативных правовых актов); 2) внешнее государственное управление осуществл€етс€ органами исполнительной власти в цел€х реализации Ђвнешнихї (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не вход€щим в структуру государственной администрации (например, осуществление де€тельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное государственное управление Ч осуществление исполнительно-распор€дительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относ€щимис€ к исполнительным органам государственной власти.

√осударственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-

U

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. ѕоэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществл€емое в частноправовых формах. Ёти виды управлени€ характеризуютс€ различными правовыми формами. ≈сли государственное управление осуществл€етс€ в форме публичного права, то тогда говор€т о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческа€ де€тельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

—уверенное управление Ч это управление Ђпринуждающееї (правоохранительное, атакующее, Ђнападающееї, ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. примен€ющее меры административного принуждени€. ¬ данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица примен€ют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, нака-зательного и восстановительного характера. «десь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распор€жени€ объектами собственности физических и юридических лиц. ѕринудительное управление осуществл€етс€ в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного пор€дка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. √лавным принципом Ђпринуждающегої управлени€ €вл€етс€ законность.

¬ отечественной административно-правовой литературе последних дес€тилетий проблемы Ђчастноправовогої управлени€ не затрагиваютс€. “акой вид управлени€ имеет место в тех случа€х, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. ѕоэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состо€ние или продает его, соверша€ при этом соответствующие действи€. ƒе€тельность, осуществл€ема€ в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участи€ в экономической жизни.

„астна€ область государственного управлени€ охватывает материальные (экономические) потребности управлени€, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпри-

√лава 1. √осударственное управление

нимател€ и заключает различные договоры.   ним относ€тс€, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управлени€ необходимыми дл€ управленческой де€тельности материалами (формирование и обеспечение де€тельности персонала управлени€, приобретение материалов, техники, канцел€рских принадлежностей, земельных участков дл€ возведени€ административного здани€), договоры подр€да с дорожно-строительными предпри€ти€ми, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, наход€щимис€ на публичной службе. √осударство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребител€, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самосто€тельный предприниматель на равных с другими предпринимател€ми.

”правление, в процессе осуществлени€ которого используютс€ частноправовые средства и механизмы, может также осуществл€тьс€ как хоз€йственна€ де€тельность органов публичной власти по обеспечению Ђнормальногої существовани€ общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организаци€ самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). “акое управление, которое можно назвать созидающим, Ђположительнымї, €вл€етс€ необходимым атрибутом современного социального государства. Ђѕоложительноеї управление Ч это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жиль€ на льготных услови€х дл€ определенных категорий населени€), и управление в области здравоохранени€, экономики, транспорта, электроснабжени€, водоснабжени€ и т. д. ѕодобна€ форма организации управлени€ распространена во многих странах, причем она допускаетс€ лишь в определенных случа€х. “ам, где не имеетс€ четкого правового регулировани€ со стороны государства, положительное управление могут осуществл€ть частные предпри€ти€.

”правление с точки зрени€ его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. ќбщее управление предназначено дл€ любого вида управленческой де€тельности и реализуетс€ одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

де€тельности. ќсобенное управление распростран€етс€ на конкретные сферы и области Ч финансы, строительство, сельское хоз€йство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

І 7. ‘ункции государственного управлени€

ѕроблема управленческих функций позвол€ет создать оптимальную структуру и систему управлени€, определить объективные потребности органов управлени€ в различных материалах и средствах.

‘ункци€ управлени€ Ч это конкретное направление управл€ющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействи€ государственного управлени€ на объект управлени€. ‘ункции управлени€ имеют конкретное содержание и осуществл€ютс€ с помощью конкретных способов и форм управлени€ (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управлени€, подчин€ющее воздействие). Ќар€ду с функци€ми государственного управлени€ выдел€ютс€ функции органов государственного управлени€ (т. е. их управл€ющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Ёти функции имеют р€д сходных признаков (например, по субъекту и объекту управлени€). ќдним из важных вопросов €вл€етс€ правовое установление функций государственного управлени€ в функци€х органов государственного управлени€, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управлени€.

¬ учебнике функции управлени€ рассматриваютс€ как функции органов исполнительной власти (государственного управлени€).

¬ самом общем виде функции государства и его органов Ч это основные направлени€ де€тельности государства, обеспечивающие его социальное благососто€ние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

‘ункции государственного управлени€ обусловливаютс€ объективными закономерност€ми. —одержание каждой функции предопределено сто€щими перед государством и государственным управлением цел€ми и спецификой объекта государственного управлени€ и включает конкретное направление орга-

√лава 1. √осударственное управление

низационно-правового воздействи€ органа государственного управлени€ на конкретные объекты управлени€.

ќсновные функции государственного управлени€ Ч это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействи€ между субъектами и объектами управлени€, характерные дл€ всех управленческих св€зей, обеспечивающие достижение согласованности и упор€доченности в сфере государственного управлени€.

  основным функци€м государственного управлени€ можно отнести следующие.

1. »нформационное обеспечение де€тельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой дл€ осуществлени€ государственной (управленческой) де€тельности. ¬ теории это называетс€ информационным обеспечением управлени€.

2. ѕрогнозирование и моделирование развити€ системы государственного управлени€, государственных органов, стандартов государственного управлени€. ѕрогнозирование Ч предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной де€тельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. ѕрогнозирование Ч это необходимый инструмент в деле прин€ти€ важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последстви€ социальных процессов, будущее состо€ние общества в целом, мобильность и эффективность де€тельности государственных органов.

3. ѕланирование Ч это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развити€ тех или иных процессов в системе государственного управлени€ и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.).  роме того, это разработка целей, задач и направлений развити€ и реформы государственной де€тельности и государственного управлени€. ¬ процессе реализации функции планировани€ создаютс€ программы по развитию отношений в различных отрасл€х и сферах государственного управлени€ (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению де€тельности органа государственного управлени€ и его структуры.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

4. ќрганизаци€ Ч это формирование системы государственного управлени€ на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управл€ющей и управл€емой систем в государственном управлении. ќрганизаци€ в узком смысле Ч это упор€дочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управлени€. ќрганизующа€ де€тельность включает действи€ и решени€, конечной целью которых €вл€етс€ обеспечение надлежащего функционировани€ органов государственного управлени€.

5. –аспор€дительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществлени€ полномочий государственных органов и должностных об€занностей, обеспечение режима должной государственной де€тельности в форме прин€ти€ административных актов (правовых актов управлени€: приказов, распор€жений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). –аспор€дительство в узком смысле Ч это дача текущих указаний руковод€щими государственными служащими (должностными лицами).

6. –уководство Ч это установление правил и нормативов де€тельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управл€емых объектов; общее руководство Ч это определение содержани€ государственной де€тельности (например, управленческой).

7.  оординаци€ Ч это согласование де€тельности различных государственных органов дл€ достижени€ общих целей и задач государственного управлени€.  оординаци€ Ч это формирование Ђансамбл€ї управленческой де€тельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционировани€. ≈сли, например, существует несколько самосто€тельных организационных систем, кажда€ из которых имеет собственную сферу де€тельности, цели, задачи и методы осуществлени€ функций, и требуетс€ решить проблему соединени€ усилий различных органов управлени€, то в данном случае возможно создание органа управлени€, наделенного координационными полномочи€ми (в насто€щее врем€ координационными органами €вл€ютс€ преимущественно государственные комитеты –‘, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулировани€, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8.  онтроль Ч это установление соответстви€ или несоответстви€ фактического состо€ни€ системы государственного

√лава 1. √осударственное управление

управлени€ и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционировани€ государственных органов, а также конкретных действий субъектов управлени€; установление соотношени€ намечаемого и сделанного в системе государственного управлени€.  онтроль Ч это наблюдение за качеством управленческой де€тельности, вы€вление ошибок в управлении и степени соответстви€ управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. ¬ определенных сферах государственной де€тельности органы государственной власти посто€нно усиливают контроль за совершением тех или иных действий.  онтроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. ќдним из видов контрол€ €вл€етс€ надзор1, осуществл€емый, как правило, только дл€ вы€снени€ соответстви€ законности проводимых меропри€тий (действий, решений).

9. –егулирование Ч использование методов и способов управлени€ в процессе организации системы государственного управлени€ и ее функционировани€. –егулирование Ч это установление общеоб€зательных требований и процедур дл€ объектов управлени€ и различных субъектов права в цел€х обеспечени€ общественного пор€дка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

ѕолный перечень направлений реализации функции государственного регулировани€ достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведени€ и действи€ в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управлени€ (сертификаци€, лицензирование, налогообложение, регистраци€ и т. д.); установление механизма контрол€ требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной де€тельности, реализаци€ надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой де€тельности и т. д.

—одержание государственного регулировани€ складываетс€ из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой де€тельности; экономическое и правовое регулирование развити€ конкретных отраслей; государственна€ поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за вы-

' Ќадзор рассматриваетс€ в гл. 17.

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

полнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализаци€ надведомственных контрольно-надзорных полномочий. ‘ункци€ государственного регулировани€ все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

¬ некоторых отрасл€х государственного управлени€ государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно замен€ть государственным регулированием. Ќапример, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного пр€мого управлени€. ¬месте с тем в отрасл€х управлени€ промышленностью и хоз€йственного строительства уже давно примен€етс€ на практике механизм государственного регулировани€, так как он в большей мере способствует созданию благопри€тных экономических, организационных и юридических условий дл€ функционировани€ предпри€тий, коммерческих и некоммерческих организаций. √осударственное регулирование отрицает пр€мое административное вмешательство органов государственного управлени€ в производственную и иную хоз€йственную де€тельность предпри€тий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

√осударственное регулирование характеризуетс€ как Ђположительноеї государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распор€дительными органами. ¬ сферу де€тельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложени€, таможенной де€тельности, обеспечени€ санитарно-эпидемиологического благополучи€ населени€, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. ”чет Ч это фиксаци€ информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управлени€, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение дл€ государственного управлени€ в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, вли€ющих на организацию и функционирование государственного управлени€. ”чет предназначен дл€ определени€ наличного количества каких-либо предметов, до-

√лава 1. √осударственное управление

кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы управлени€ на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровн€х, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие де€тельность в соответствующей области.

І 8. »сполнительна€ власть и государственное управление

»сполнительна€ власть Ч абстрактна€ политико-правова€ категори€, указывающа€ на существование государственной власти, котора€ призвана исполн€ть законы, претвор€ть в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный пор€док и безопасность. ќсуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершени€ управленческих действий и прин€ти€ управленческих решений. “ермин Ђгосударственное управлениеї имеет практический организационно-юридический смысл. √осударственное управление Ч это форма осуществлени€ исполнительной власти, т. е. де€тельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распор€дительной де€тельностью). √осударственное управление Ч это государственна€ де€тельность, обеспечивающа€ надежную и слаженную работу государственного механизма. Ќеобходимыми атрибутами государственного управлени€ €вл€ютс€ нормотворчество, реализаци€ властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.

ѕон€тие Ђисполнительна€ властьї €вл€етс€ более узким по отношению к пон€тию Ђгосударственное управлениеї, так как исполнительна€ власть производна от государственного управлени€; эффективность ее функционировани€ находитс€ в пр€мой зависимости от уровн€ организации системы государственного управлени€. ¬месте с тем исполнительна€ власть определ€ет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой де€тельности и местного самоуправлени€. ќрганы исполнительной власти составл€ют базу организационной структуры государственного управлени€ и оказывают непосредственное управл€ющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и де€тель-

–аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

ность людей. »сполнительна€ власть осуществл€етс€ в форме управлени€ и посредством управленческих процедур.

»сполнительна€ власть Ч это система отношений, одним из важнейших элементов которой €вл€етс€ управление. ќна реально воздействует на общественные отношени€ посредством де€тельности особых звеньев государственного аппарата, которые €вл€ютс€ органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управлени€ и муниципального самоуправлени€. √осударственное управление есть вид государственной де€тельности, в рамках которого реализуетс€ исполнительна€ власть как одна из частей единой государственной власти.

√осударственное управление осуществл€етс€ в определенных пределах и органами других ветвей власти. «аконодательна€ и судебна€ власть, выполн€€ присущие только им функции и полномочи€, также используют в своей де€тельности и государственное управление. ќно €вл€етс€ более широким пон€тием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдаетс€ в де€тельности всех ветвей государственной власти.

√лава 2 »сполнительна€ власть

І 1. ќсновные подходы к изучению административно-правовой теории

¬ данном параграфе мы коснемс€ лишь самых основных подходов, задающих последовательность изучени€ административного права. ќдин из подходов использует аксиому о различии правовых отраслей по предмету и методам правового регулировани€. ѕредметом правового регулировани€ €вл€етс€ система однородных общественных отношений, которые регулирует та или ина€ отрасль права. ѕод методами правового регулировани€ понимаетс€ система приемов и способов юридического воздействи€ на конкретную сферу общественных отношений в цел€х их упор€дочени€ и защиты.

ќднако прежде чем приступить к анализу предмета административного права и методов его правового регулировани€, целесообразно рассмотреть Ђпрактическую основуї административного права, котора€ обусловливает важнейшие черты ре-

√лава 2. »сполнительна€ власть

гулируемых административным правом общественных отношений, т. е. систему государственно-управленческих отношений. — данной точки зрени€ административное право можно охарактеризовать как управленческое право, право управлени€, так как оно регулирует общественные отношени€, складывающиес€ при организации и функционировании исполнительной власти, отношени€ в сфере государственного (публичного) управлени€.

јдминистративному праву принадлежит особа€ роль в механизме правового воздействи€. ќно неразрывно св€зано с публичным (государственным) управлением и €вл€етс€ необходимым и важным инструментом управлени€ социальными процессами.

–ассмотрению главнейших пон€тий административного права (сущность, административно-правовые нормы и отношени€, материальное и процессуальное административное право, его субъекты, органы государственного управлени€, государственна€ служба, административное принуждение) предшествует анализ таких категорий, как управление, социальное и государственное управлении, разделение властей и исполнительна€ власть. “еории управлени€ и социального управлени€ составл€ют основу дл€ вы€влени€ характерных признаков государственного управлени€ как вида социального управлени€. ”казанные пон€ти€ в совокупности формируют базовый подход к анализу теории административного права и его институтов. —ледовательно, управление вообще и государственное управление в частности Ч это Ђорганизационна€ сущностьї и Ђсодержательна€ основаї административно-правовой теории; данные категории обусловливают логику рассмотрени€ административно-правового материала.

ƒействие административного права весьма масштабно. Ќепосредственное административно-правовое воздействие распростран€етс€ на две большие сферы общественных отношений:

1) де€тельность органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц (органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих) по реализации функций государственного управлени€ и местного самоуправлени€. јдминистративно-правовой режим подобной де€тельности в различных област€х (например, в государственной службе (служебном праве), милицейском праве, муниципальном праве, строительном праве, школьном и таможенном праве) устанав-

46 –аздел I. √осударственное управление, исполнительна€ власть

ливаетс€ отраслевыми правовыми средствами и методами. Ёто так называемое управленческое право (включающее управление в отрасл€х и межотраслевых сферах), которое посредством регул€тивной функции защищает права и свободы граждан, обеспечивает административное нормотворчество и устанавливает ответственность в государственном управлении;

2) обеспечение общественного пор€дка и безопасности, борьба с правонарушени€ми, совершенными в сфере, подконтрольной органам исполнительной власти (строительство, статистика, торговл€, налогообложение, таможенное дело и т. д.). Ёто так называемое административно-деликтное право, осуществл€ющее административно-юрисдикционные функции и контрольно-надзорные полномочи€.

јдминистративное право изучает административное законодательство (т. е. законодательство, действующее в сфере государственного управлени€), регулирующее де€тельность органов государственной исполнительной власти и других субъектов права, причастных к осуществлению функций государственного управлени€.

»так, содержание административного права раскрываетс€ в анализе таких пон€тий, как управление, социальное управление, государственное управление. ѕодробное рассмотрение данных вопросов целесообразно предварить кратким изложением теории разделени€ властей и исполнительной власти.

І 2. ѕринцип разделени€ властей

—ущность исполнительной власти постигаетс€ в изучении теории государственной власти и теории разделени€ властей. »сполнительна€ власть, государственна€ власть и теори€ разделени€ властей, будучи тесно взаимосв€заны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управлени€.

√осударственна€ власть Ч это система особых общественных отношений и де€тельность государственных органов, осуществл€ема€ посредством установленных законом форм и методов и направленна€ на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управлени€ и контрол€. Ёто власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействи€ на общественные отношени€. –азнообразные и многочисленные функции государства

√лава 2. »сполнительна€ власть

обусловливает наличие как специальных органов государства, так и примен€емых ими специальных форм и методов воздействи€ на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составл€ют основную цель государственной де€тельности.

Ёффективность и демократизм государственной де€тельности достигаетс€ посредством разделени€ государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. ≈два ли стоит задаватьс€ вопросом: кака€ из этих ветвей €вл€етс€ главной. ¬се они выполн€ют предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. ќднако исполнительной власти традиционно отводитс€ более значима€ роль.

ѕринцип разделени€ властей €вл€етс€ сегодн€ одним из основных конституционных принципов всех демократических государств. ќднако это не означает, что он имеет конституционно-правовое установление, т. е. он может не упоминатьс€ в тексте конституции того или иного государства. √лавное, чтобы он находил реальное отражение в практике построени€ механизма осуществлени€ государственной власти.

 лассически теори€ разделени€ властей предполагает создание независимых государственных органов, осуществл€ющих государственную законодательную, исполнительну





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-05-08; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 695 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

Ќеосмысленна€ жизнь не стоит того, чтобы жить. © —ократ
==> читать все изречени€...

514 - | 450 -


© 2015-2023 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.131 с.