Глава 25

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

МЕЖОТРАСЛЕВОЙ СФЕРОЙ

ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА И СОДЕРЖАНИЕ МЕЖОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ

Все отрасли государственного управления развиваются в рамках единой системы государственного управления. Несмотря на свою относительную самостоятельность, эти отрасли теснейшим образом взаимосвязаны.

Эти факторы обусловливают выделение в общем механизме государственного управления сфер межотраслевого управления -специальных звеньев, осуществляющих межотраслевые функции.

Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности, специализирующиеся на выполнении межотраслевых задач и функций.

Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Понятие «межотраслевое управление» сложное и многогранное. Его структура и состав в административном праве понимаются по-разному. Например, в одних случаях экономика включается только в межотраслевое управление, в других - в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление — это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых

органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.

Существуют несколько вариантов определения понятий «межотраслевое управление», например, межотраслевое управление можно охарактеризовать как руководство, осуществляемое определенным органом управления, по отношению к самостоятельным, не подчиненным ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное значение. Данное определение слишком общее и не раскрывает специфики межотраслевого управления, не упоминает даже об объектах такого управления, которые обладают существенными особенностями. Ведь совершенно очевидна серьезная разница, скажем, между такими объектами, как статистика, стандартизация и экономика. Акцентируется внимание также на том, что существо межотраслевого управления составляет координация; в отличие от отраслевого, не организуется непосредственно вся деятельность объектов управления и не затрагивается их определенная самостоятельность.

Причем необходимо отметить, что организационные формы межотраслевого управления прошли в своем развитии определенную эволюцию. И в настоящее время межотраслевым органам свойственна значительная подвижность, что также характеризует специфику входящих в межотраслевую сферу участков деятельности.

Иногда под межотраслевым государственным управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им, управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Правда, при этом подчеркивается: границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем у отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления.

При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется, что объясняется появлением и увеличением сектора частной экономики, который при сохранении государственного сектора порождает множество новых объектов управления.

Характерными чертами органов межотраслевого управления являются:

во-первых, надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы;

во-вторых, сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министерства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.;

в-третьих, вопрос о системе, совокупности, самом перечне межотраслевых сфер и соответствующих органов управления ими -вопрос сложный и дискуссионный. Имеются различные точки зрения, которые в целом можно свести к широкой и узкой трактовке межотраслевых сфер и управляющих ими органов исполнительной власти;

в-четвертых, соотношение терминов: орган межотраслевого управления и функциональный орган исполнительной власти (государственного управления). Думается, что это близкие, родственные термины, имеющие, однако, специфические оттенки, грани, задачи и функции в процессе деятельности. Функциональный орган исполнительной власти - это орган, выполняющий одну определенную функцию, но в отношении других отраслей и сфер управления, предприятий и хозяйственных организаций. Безусловно, функциональными по характеру являются такие органы, как Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерство статистики и анализа Республики Беларусь и некоторые другие;

в-пятых, в известной мере в силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учетом того, что главные методы деятельности многих из них - это координация, согласование, взаимодействие и т.д.

Таковы в целом характерные черты, которые присущи межотраслевым органам управления как разновидности органов в системе государственного управления.

Сущность межотраслевого управления составляют:

определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.

Суть межотраслевого управления заключается в координации деятельности отраслевых систем по вопросам межотраслевого хозяйства.

Органы межотраслевого управления имеют надведомственные полномочия. Следовательно, отраслевой принцип, обеспечивающий вертикальное подчинение предприятий, учреждений, организаций, дополняется функциональным, положенным в основу пополненным координационным содержанием.

Виды межотраслевого управления:

общая координация и контроль отраслевых систем (осуществляется органами общей компетенции: Советом Министров Республики Беларусь, исполкомами местных Советов депутатов);

специальная координация и контроль (осуществляется специальными звеньями аппарата управления: министерствами, государственными комитетами).

В зависимости от территориальных масштабов межотраслевого управления различаются:

общегосударственная координация и контроль;

местная координация и контроль.

По объему межотраслевого управления делятся:

на охватывающие все системы межотраслевого управления;

распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне.

По субъектам межотраслевого управления различаются:

· осуществляемые Советом Министров Республики Беларусь;

· министерствами;

· Государственными комитетами;

· исполкомами и др.

Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое управление, отличается фундаментальным характером, распространяется на все или ряд отраслей управления.

Органы межотраслевого управления:

прогнозируют и определяют основные направления согласованного развития отраслевых систем;

контролируют в определенных пределах отраслевые органы;

активно содействуют министерствам, подчиненным им органам и объектам в реализации полномочий;

объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках отраслей и выходящих за рамки одной отрасли.

При этом орган межотраслевого управления:

устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания;

утверждает представляемые ему на рассмотрение документы;

дает согласие координируемым органам на совершение определенных действий;

осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отношении координируемых объектов;

направляет им указания или рекомендации методического характера.

Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отраслевого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют важную роль в обеспечении всей системы органов государственного управления.

Особый организационный вид координации и соответственно межотраслевого управления возникает при объединении усилий государственных комитетов, министерств и различных организаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Это позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ развития отраслей экономики страны. В разработке и реализации таких программ участвует большое количество министерств, различных организаций. В этих случаях среди них выделяют головные министерства и иные республиканские органы, ответственные за выполнение задач, предусмотренных программами.

Усиление роли межотраслевого управления в современный период повлекло за собой развитие и конструктивное закрепление организационных форм ее обеспечения. В настоящее время наиболее важные вопросы межотраслевого управления разрешаются высшими органами государственной власти и управления Республики Беларусь, местными Советами депутатов, их исполкомами. Они осуществляют общую координацию отраслевых систем управления промышленностью, строительством, агропромышленным комплексом, транспортом, обеспечивает их согласованную деятельность и контроль.

Итак, очевидно, что государство не может эффективно управлять экономической, социально-культурной и административно-политической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат. Для глубоких социально-экономических преобразований существуют и функционируют межотраслевые органы управления и соответствующие органы исполнительной власти.

Каковы же совокупность межотраслевых сфер, ее состав и структура и действующая административно-правовая организация управления каждой из этих сфер?

Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления и органов, осуществляющих управление ими, то совокупность указанных межотраслевых сфер составят: экономика, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная защита, охрана окружающей среды и природных ресурсов, антимонопольная политика и государственное имущество, чрезвычайные ситуации и проблемы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Разумеется, классификация эта относительно условная, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, причем некоторые из них могут быть отнесены к межотраслевым сферам только весьма условно.