Напомним, что суды общей юрисдикции не рассматривают в рамках осуществления судебного административного контроля дела, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (абзац 3 ст. 3 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений»). Иной, или специальный, порядок обжалования на сегодняшний момент установлен в трех случаях.
Во-первых, это дела, связанные с существованием несудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях (так называемый административный негативный процесс, о чем отчасти было сказано выше); таковой порядок реализуют органы исполнительной власти (главы 22 и 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), заключительные решения в этом случае могут быть обжалованы также в суд общей юрисдикции? по правилам, установленным главой 30 КоАП Российской Федерации.
Во-вторых, это дела, отнесенные к компетенции военных судов пунктами 1 и 3 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации». В отношении этой группы дел необходимо сделать несколько замечаний. Пункт 1 ст. 7 указанного закона в сжатой форме воспроизводит характеристики компетенции судов общей юрисдикции по Закону от 27 апреля 1993 г. Пункт 3 содержит аналогичные характеристики, соотносимые, в свою очередь, с нормами КоАП РФ. И наконец, военные суды являются судами общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 названного Федерального конституционного закона), которые специализируются на рассмотрении дел, связанных со специальным субъектом? военнослужащим или гражданином, проходящим военные сборы, с одной стороны, и органом военного управления, с другой стороны.
В-третьих, это экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и отнесенные к компетенции арбитражных судов.
Вопрос о формировании самостоятельной подсистемы административных судов и соответствующего самостоятельного вида судебного процесса неоднократно поднимался в ходе обсуждения проекта ГПК, но было признано, что хотя и существует некоторая самостоятельность, присущая производствам по этой категории дел, тем не менее они не обладают принципиальными особенностями правовой природы (с чем авторы настоящей статьи, что очевидно, несогласны). В то же время предполагается обеспечить соответствующую специализацию отдельных судей, а в судах высшего уровня создать специализированные составы и коллеги. Говорить об изменении подходов к проблемам осуществления судебного административного контроля судами общей юрисдикции в этой ситуации не представляется возможным.
Вместе с тем в Государственной Думе до недавнего времени находилось на рассмотрении как минимум два законопроекта, так или иначе касающихся рассматриваемых проблем. Это проект Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (внесен в качестве законодательной инициативы Президентом РФ в 1998 году, отозван им же в 2006-м), который в числе прочих полномочий судов этой подсистемы называет и полномочия судебного административного контроля в полном объеме. При этом предполагается двухэтапное решение вопроса об институционализации административной юстиции. На первом этапе – формирование специализированных подразделений и подготовка материальной и процессуальной основы для создания собственно административных судов. На втором, естественно, выделение из системы общих судов подсистемы административных. Уже упоминавшийся проект Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» предполагает выделение внутри подсистемы относительно самостоятельной группы – административных судов, включающей как профильные подразделения уже существующих судов, так и новые судебные органы (окружные административные суды и межрайонные административные суды). Проект предполагает также создание самостоятельного кодекса административного судопроизводства, которым будут пользоваться судьи при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.
Разработка проекта Кодекса административного судопроизводства РФ была начата весной 2001 года под эгидой Верховного Суда РФ при поддержке Фонда парламентаризма. В настоящий момент она завершена, и проект передан для обсуждения в Администрацию Президента РФ. Разработчики исходили из необходимости обособления административных судов от судов общей юрисдикции и создания относительно самостоятельной подсистемы, связанной с «материнской» только на уровне Верховного Суда РФ, в составе которого предлагается выделить Судебную коллегию по административным делам (по аналогии с подсистемой военных судов)? при сохранении комплексной юрисдикции Кассационной коллегии и Президиума. Иными словами, сохраняется общий подход к определению пределов компетенции административных судов: все административные дела и иные административные споры, вытекающие из публично-правовых отношений, за исключением отнесенных федеральным законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных/уставных судов субъектов и арбитражных судов (статьи 1 и 5 проекта Кодекса). Проект также существенно ограничивает компетенцию военных судов в части рассмотрения административных дел: в их юрисдикции остается только рассмотрение жалоб военнослужащих на действия (бездействие) командования по вопросам прекращения воинской службы, переводов на другую службу и в другую местность, наложения взысканий, материального и жилищного обеспечения.
Помимо Верховного Суда РФ в систему административных судов предлагается включить межрайонные административные суды и окружные административные суды.. Имея в виду существующую сегодня компетенцию мировых судей в части рассмотрения дел об обжаловании решений органов, обладающих правом наложения административных взысканий институт мировых судей было решено также включить в систему административных судов. Предполагается учредить около 500 межрайонных административных судов и 21 окружной административный суд.
По российской традиции, процессуальный закон весьма детально определяет компетенцию судов.
В части моделирования судебного административного процесса разработчики проекта предлагают использовать в качестве определяющих следующие принципы: законность, независимость суда, коллегиальность суда, ограниченная состязательность (заключающаяся в использовании инквизиционного начала в части положения судьи и перераспределения бремени доказывания), приоритет интересов гражданина при условии обеспечения равенства всех субъектов права перед законом и судом, активное содействие суда сторонам, непосредственность, гласность (значительно более полно регулируются все проявления транспарентности, включая вопросы депонирования и опубликования судебных решений), профессиональное представительство интересов (предполагает необходимость обязательного участия либо адвоката, либо, применительно к органам исполнительной власти и организациям, – работников их юридических служб, имеющих высшее юридическое образование), множественность языка судопроизводства, а также освобождение заявителя-гражданина от предварительной уплаты государственной пошлины. Значительной модификации подвергается и сам процесс: возрождаются досудебные стадии, усиливаются гарантии мирного разрешения дела, несколько упрощается стадия судебного разбирательства, видоизменяются полномочия суда второй и третьей (надзорной) инстанции.
К числу предлагаемых новелл следует также отнести формирование институтов коллективного обращения (статья 27) и обращения в суд в защиту прав, свобод и интересов других лиц или в защиту публичного интереса, причем этим правом предполагается наделить не только органы и должностные лица российского государства (Президент РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, прокурор), но и общественные объединения (статьи 30 и 31). Кроме того, предполагается учредить новый для российского процессуального права институт «модельного дела» (статья 29), позволяющий принимать, по сути, лишь одно решение по нескольким делам, поскольку в случае наличия аналогичных обстоятельств, например оспаривания нескольких положений одного нормативного правового акта, при наличии решения по данному вопросу суд будет освобожден от необходимости рассмотрения дела по существу и сможет, используя первичное решение как основу, в упрощенном порядке (без стадии предварительного заседания, без участия сторон и т.п.) разрешить дело.
В завершение анализа интересующей нас проблемы применительно к подсистеме судов общей юрисдикции осталось констатировать, что разработчики названных законопроектов и уже действующего ГПК интерпретировали статьи 72, 118 и 126 Конституции РФ несколько различным образом, при этом подход авторов проекта Федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства (даже с учетом высказанных в литературе и в ходе обсуждений на различных научных симпозиумах весьма серьезных замечаний, в том числе концептуального характера) представляется в большей степени основанным на конституционных положениях. ГПК (равно как и АПК), «не видит» положений статей 72 и 118 Конституции Российской Федерации в полном объеме.
К сожалению, конструируя судебную систему России в середине 90-х годов, законодатель посчитал возможным сохранить существующие подходы к решению рассматриваемой проблемы в рамках подсистемы судов общей юрисдикции: за арбитражными судами сохранились (и были развиты) элементы полномочий судебного административного контроля, существовавшие к тому времени по Закону РСФСР «Об арбитражном суде» от 4 июня 1991 года. Однако: Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (статьи 10 и 36) и Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 года (равно как и прежний кодекс 1995 года) дают основания утверждать, что понятие «арбитражно-процессуальное законодательство» (п.«о» ст.72 Конституции РФ) охватывает и «гражданское» и «административное» судопроизводство (ч.2 ст.118 Конституции Российской Федерации), а понятие «иные дела, рассматриваемые арбитражными судами» (ст. 127 Конституции Российской Федерации) включает в себя дела по экономическим спорам, возникающие из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, а именно дела:
· об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
· об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
· об административных правонарушениях;
· о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
· другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ).
Кроме того, к числу дел, рассматриваемых арбитражными судами и относящихся к сфере судебного административного контроля, необходимо отнести и дела по спорам о банкротстве, о создании, реорганизации и ликвидации организаций, об отказе в государственной регистрации (ст. 33 АПК РФ).
Таким образом, в настоящий момент АПК, также как и ГПК, содержит вполне самостоятельные разделы, регулирующие как общие принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, так и особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, а также по делам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (о чем уже говорилось выше). Определены также особенности производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций. В этом случае законодатель практически создал «процесс в процессе», представляющий собой вполне завершенную форму, которую можно было бы определить как «закон об административном производстве в арбитражных судах», поскольку правила, содержащиеся в АПК, в большей степени отражают специфику именно административного, а не гражданского (арбитражного) судебного процесса, включая свойственные первому и не свойственные второму) правила распределения бремени доказательств, активной роли судьи в процессе и т.п. Иными словами, хотя в АПК и сохраняется уже существующая законодательная интерпретация упомянутых конституционных положений, произошло их дальнейшее развитие, основанное на особенностях правовой природы соответствующей группы правоотношений.
Поскольку пока не нашли своего решения такие принципиальные вопросы, как выбор организационной модели и пределы контрольных полномочий судов в этой сфере, в настоящей статье сознательно не были раскрыты особенности судопроизводства в административных судах. Но все-таки основные из них полагаем необходимым перечислить.
Во-первых, и гражданское, и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса в странах романо-германской правовой семьи является сохранение существенных элементов инквизиционного. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе, характеризующейся активной поддержкой заявителя (в процессуальном смысле этого понятия), вплоть до консультирования заявителя по вопросам права и факта, а также изменения предмета требования. Далее, суд в административном процессе обязан сам исследовать все факты, все материалы, относящиеся к делу, он не связан пределами искового заявления.
Во-вторых, в административном процессе принципиально иные правила распределения бремени доказывания. Фактически обязанности по доказыванию в полном объеме возложены на государство, в том числе и в части обоснования законности содеянного, а заявитель лишь должен доказать сам факт применения (неприменения) к нему нормативного акта, факт осуществления в отношении него конкретного действия.
В-третьих, административный процесс чаще проводится в письменной форме. В привычной для нас форме публичного судоговорения осуществляется рассмотрение только тех дел, которые обладают большим общественным значением, актуальностью.
В-четвертых, германский административный процесс вообще допускает создание «образцового дела», своеобразного прецедента, на основании решения по которому, будут решаться все аналогичные дела (без специального отдельного рассмотрения) об этом было сказано несколько выше, применительно к проекту Кодекса административного судопроизводства.
В-пятых, административные суды, как правило, решают только вопросы законности, но не возмещения ущерба.
Можно назвать и иные особенности административного процесса, существенно отличающие его от гражданского. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек против государства», или изначальным неравенством правового положения спорящих субъектов.
Картину административной юстиции в Российской Федерации дополняет значительная группа законодательных актов, так или иначе предоставляющих тем или иным видам судов полномочия по рассмотрению отдельных видов споров либо определяющих особенности производства; иногда соответствующие законы содержат нормы как институционального, так и материального и процессуального характера.
Речь идет об актах, конкретизирующих предметную подсудность судов общей юрисдикции, таких как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», а также законодательство о государственной границе Российской Федерации, экологическое законодательство и пр.
С другой стороны, суды арбитражной юрисдикции рассматривают также дела по спорам, возникающим из административно-правовых и иных публичных отношений, не только в рамках АПК, но и Налогового кодекса РФ, Таможенного кодекса РФ, законодательства об экономических зонах, законодательства о банкротстве, экологического законодательства и т.п.
Таким образом, очевидным представляется, во-первых, отсутствие единообразного теоретического понимания правовой природы и процессуальной формы осуществления полномочий административного судебного контроля (административной юстиции). Во-вторых, столь же очевидно, что существуют различные (если не противоречивые) законодательные решения в части конкретизации норм, содержащихся в статьях 71, 72, 118, 126 и 127 Конституции РФ, в первую очередь в институциональном плане. В-третьих отсутствует единство и в понимании процессуальных особенностей, свойственных реализации судом полномочий административной юстиции (хотя об этом подробно и не было сказано). И наконец, в-четвертых, такое положение дел приводит в конечном счете к образованию серьезных законодательных и практических пробелов в «броне» судебной защиты прав и свобод человека, выражающихся в неполноте регулирования предметной компетенции, отсутствии четких правил определения подсудности и подведомственности, правил разрешения споров о компетенции и т.п. Пятый вывод, на наш взгляд, тоже очевиден: дальнейшее развитие по данной схеме приведет к углублению уже существующих различий в уровне и качестве законодательного регулирования гражданского и арбитражного процессов, развитию уже существующего параллелизма, к формированию множественности подходов судебной практики к решению одних и тех же по своей правовой природе конфликтов и как результат, к усугублению проблем в сфере судебной защиты прав человека и затруднению поступательного развития судебной власти, исполнительной или административной власти, а в конечном счете российского общества.
Авторы настоящей статьи являются сторонниками формирования обособленной, существующей наряду с судами общей, конституционной и арбитражной юрисдикции, подсистемы судов административной юрисдикции. Однако полагают, что в качестве промежуточного варианта в современных условиях может быть избрана и иная организационная форма. Так, существенных успехов достигают административные трибуналы в Великобритании, Шотландии и Уэльсе (различающиеся по организационным формам), административные комиссии и арбитражи в США, ординарные или общие суды этих стран, французские и германские административные суды (опять-таки существенно отличающиеся по организационным моделям), равно как и иные судебные или квазисудебные институты и процедуры, существующие в других странах. Главное избранная организационная модель осуществления полномочий судебной власти в сфере контроля за деятельностью исполнительной власти (как и любой другой государственный механизм) должна быть логичной и оптимально организованной, т.е. с наименьшими затратами и с наибольшей эффективностью, обеспечивающей универсальность судебной защиты. И, несмотря на, увы, господствующее мнение? что развитие административной юстиции в России осуществляется вполне успешно и поэтому можно и дальше двигаться в том же направлении,? на наш взгляд, необходимо вернуться к обсуждению концепции административной юстиции и признать необходимость интерпретации конституционных норм, содержащихся в статьях 126 и 127, как предполагающих принадлежность соответствующих полномочий судам общей юрисдикции; такая интерпретация устраняет дублирование уже существующих институциональных элементов административной юстиции и пока еще только развивающихся процессуальных элементов этого государственно значимого института (хотя подобная трактовка может быть? и является? несколько односторонней). Отсутствие должного (полного, детального и логичного) регулирования полномочий административного судебного контроля представляется весьма болезненным с точки зрения выполнения Российской Федерацией своих конституционных обязанностей, поскольку ограничивает свободу доступа к правосудию (ст. 46 Конституции РФ).
2.12.
Тема 15. Административные суды в России: первый результат и проблемы законопроектной деятельности
Создание в российской судебной системе новых специализированных судов - административных судов - в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Современный административный процесс, понимаемый как правовая форма рассмотрения судом управленческих споров и обеспечивающий защиту прав и свобод граждан, отличается по своему содержанию, юридическому характеру, назначению, целям, задачам и принципам от процесса гражданского, на основании норм которого и рассматриваются сегодня дела, возникающие из административно-правовых отношений. Вместе с тем между ними имеется и определенное сходство, обусловленное тем, что они представляют собой виды судебно-правового процесса. Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав граждан являются: восстановление нарушенных публичной властью и ее должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение правопорядка, установленного режима публичного управления, борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти. Главная задача гражданского процесса - восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни.
Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом - независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с "властвующей" стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения.
В современной литературе уже весьма активно обсуждается проблема создания Административного процессуального кодекса. Например, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, указывая на увеличение административных дел в системе арбитражного правосудия, предлагает разработать и принять общий для федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных, судов Административный процессуальный кодекс, в котором следовало бы, по его мнению, сблизить процессуальные формы. Структура Административного процессуального кодекса включала бы в себя общую часть и две особенные части, отражающие особенности разрешения этих споров с участием гражданина и предпринимателя. В качестве особого условия В. Яковлев отмечает необходимость начала административного дела не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. При этом в самих-органах исполнительной власти (ведомствах) должны быть, по мнению В. Яковлева, сформированы специальные квазисудебные органы по разрешению конфликтных ситуаций и административных споров. И только в том случае, если гражданин или предприниматель не удовлетворены решениями данного административного (квазисудебного) органа в соответствующем ведомстве, они могут обратиться с жалобой в суд с целью защиты своих прав. При этом В. Яковлев уверен, что даже при такой организации в арбитражные суды будет поступать много жалоб, которые будут рассматриваться судьями указанных судов.
На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России можно выделить разработку двух очень важных и весьма интересных проектов федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" и "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и по настоящее время. Хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться. Ведь Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции необходимое право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу. Этим законопроектом даже предусматривалось, что в случаях, обусловленных федеральным законодательством, граждане и их объединения, организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод третьих лиц. Определялось, что обратиться в суд с соответствующим заявлением могут: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, группа численностью не менее одной пятой депутатов (членов) законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также прокурор в пределах своих полномочий.
В этом законопроекте закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. В соответствии с устанавливаемой подсудностью упомянутого законопроекта определялось, что Верховный Суд РФ рассматривал бы дела о проверке соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных государственных органов. Верховный Суд РФ вправе был бы принять к своему производству иные дела об оспаривании нормативных правовых актов. Верховный суд республики, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Эти суды вправе принять к своему производству и иные дела об оспаривании нормативных правовых актов, подсудные районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Районный суд рассматривает все другие дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые неподсудны вышестоящим судам. Законопроект определял порядок подачи заявления в суд общей юрисдикции и процедуру его рассмотрения. Предполагалось, что суд принимает решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В качестве одного из основных решений суда могло бы стать признание оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными (в случае, если нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту). Предпоследняя статья анализируемого законопроекта определяла, что обжалование, опротестование и пересмотр судебных постановлений, вынесенных в связи с рассмотрением заявлений, производятся по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, уже с конца 1999 г. на уровне законопроекта определялся порядок судебного оспаривания нормативных правовых актов. Однако, как считает Верховный Суд РФ, полное решение указанной проблемы должно быть связано с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства.
Поэтому в 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Судом Российской Федерации проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который включает в себя 18 статей. Государственная Дума рассмотрела и приняла его в первом чтении осенью 2000 г.
Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Как подчеркнул Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, "административный суд - не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 г."
По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.
К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:
1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам,
2) федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);
3) судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;
4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.
Предполагается, что Президиум Верховного Суда РФ будет рассматривать дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции рассматривает следующие дела:
1) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
2) о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ;
3) об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
4) по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;
5) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.
Федеральные конституционные законы могут отнести к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции и другие административные дела. Он рассматривает также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.
Федеральный окружной административный суд будет рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве суда первой инстанции к его подсудности относятся дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;
2) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;
3) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
4) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.
Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматривает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.
Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов.
Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных административных судов. В качестве суда первой инстанции указанная Судебная коллегия рассматривает дела:
1) связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;
2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);
3) об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;
4) о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.
Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Указанные суды рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и к их подсудности в качестве суда первой инстанции федеральными конституционными законами могут быть отнесены и другие административные дела.
Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа.
Предполагается, что подсудность административных дел военным судам будет устанавливаться ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". Вместе с этим в литературе высказывается мнение о нецелесообразности существования в российской судебной системе военных судов. Предлагается более оправданным, с точки зрения интересов всего общества (а не только военного командования, желающего иметь свое "ведомственное" правосудие), произвести специализацию правосудия не по частному виду обжалуемых действий, а специализировать всю подотрасль правосудия - обжалование любых действий и решений любых органов власти и управления, любых должностных лиц, а не только военных, т. е., по сути, предлагается сформировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании.
Федеральные окружные административные суды и федеральные межрайонные административные суды создаются и упраздняются федеральным законом, который может изменять также границы судебных округов. Территория, на которую распространяется юрисдикция федерального межрайонного административного суда, устанавливается и изменяется федеральным законом. Предполагаемые федеральные окружные административные суды будут распространять свою юрисдикцию на территории субъектов РФ, входящих в судебные округа, расположенные в пределах соответствующих федеральных округов.
Проектом ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" определяется, что председатели, заместители председателей и судьи федеральных окружных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ, которая может своим решением приостановить или прекратить полномочия указанных судей. Судьи федеральных межрайонных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Председатели и заместители председателей федеральных административных судов назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Верховного Суда РФ на основании заключения квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Административные дела в федеральных межрайонных административных судах рассматриваются судьей единолично, а в вышестоящих судах - в составе трех профессиональных судей.
Не вступившие в законную силу судебные решения мировых судей по административным делам рассматриваются в апелляционном порядке единолично судьей федерального межрайонного административного суда, а если такой суд не создан - единолично судьей соответствующего районного суда.
В числе заключительных и переходных положений проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" устанавливается, что до создания административных судов производство по административным делам должно осуществляться соответствующими судами общей юрисдикции на общих основаниях; административные дела, начатые рассмотрением в соответствующих судах, разрешаются этими судами. Дела, начатые производством до образования на конкретной территории административных судов, рассматриваются судами, принявшими дела к своему производству. Финансирование федеральных окружных судов и федеральных межрайонных административных судов будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.
Несмотря на то, что законодатель сейчас особенно активно обсуждает проблему учреждения в стране административных судов, в литературе можно встретить мнение о том, что "в обозримом будущем их создавать не следует". Д. Н. Бахрах правильно отмечает, что одной из главных "особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является "интервенция" судебной власти в систему публичной исполнительной власти". Однако, подчеркивая, что административная юстиция является в настоящее время разновидностью гражданского судопроизводства, автор выступает против перенесения зарубежных схем судопроизводства на российскую действительность без учета ее специфики. Думается, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую обусловливают создание соответствующих институтов и процессуальных форм.
Против формирования в России административных судов высказываются и некоторые представители гражданского и арбитражного процессуального права. Например, А. В. Абсалямов, отмечающий общую тенденцию к специализации судебной системы, полагает возможным по мере "созревания" для этого политических, правовых, экономических и кадровых предпосылок создавать специализированные суды для отдельных категорий дел в рамках осуществления административного судопроизводства. Автором отмечается, что существующая судебная система имеет большой потенциал для собственного совершенствования, в то время как создание дополнительных судов может привести к "размыванию" судебной системы, а не к ее укреплению. Вместе с тем А. В. Абсалямов, указывая, что административное судопроизводство может осуществляться и судами, разрешающими дела в сфере гражданского оборота, предлагает принять федеральный закон "Об основах осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации" с целью унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в публично-правовых спорах независимо от вида судебного органа, осуществляющего правосудие в данной сфере. При этом,А. В. Абсалямов утверждает, что в арбитражном процессе правосудие осуществляется как в форме гражданского, так и административного судопроизводства; он выделяет независимо от суда, осуществляющего административное судопроизводство (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), его общие черты и признаки: равенство сторон в деле; особенности формирования предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию; действие законной силы судебного решения и др. В итоге автор подчеркивает, что требованиям настоящего времени соответствует сложившаяся сегодня система рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, т. е. когда административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами; по его мнению, существующая ныне судебная система полностью еще не показала своих возможностей и имеет значительные резервы для повышения эффективности.
В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже "политическими судами".
Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть, в известном смысле, усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям:
1) проект закона не имеет наименования статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;
2) не определяются в деталях понятие "административные дела" (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;
3) в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об "иных делах, имеющих важное государственное и международное значение", которые могут рассматриваться административными судами (т. е. они относятся к их подсудности);
4) отсутствие в тексте проекта закона конкретных видов исков и, соответственно, самих административно-судебных производств;
5) проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие (бездействие);
6) серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;
7) отсутствие ясности в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;
8) без ответа остается вопрос, нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ;
9) в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными), а в других - недействующими (незаконными);
10) отсутствие статей, указывающих на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем Административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения, как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды производств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.
Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" требует основательного улучшения не только конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует отметить, что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В Постановлении V Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие "в разумные сроки", так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" основывается на статье 118 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Рассматриваемым законопроектом предлагается ввести четырехзвенную систему административных судов, причем два ее звена – межрайонный суд и окружной суд, представляют собой полностью обособленные структуры, в то время как два других звена – коллегия по административным делам суда субъекта РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ встроены в действующую судебную систему. Такая "смешанная" система неоднократно подвергалась критике в научных публикациях, однако путь создания в рамках судов общей юрисдикции специализированных составов представляется более рациональным, позволяющим избежать чрезмерного увеличения судейского корпуса. Не следует забывать, что образование полностью обособленной ветви административных судов во главе с Высшим Административным Судом войдет в противоречие с законом о судебной системе, поскольку статья 4 данного закона включает специализированные суды в систему судов общей юрисдикции. Предлагаемая "смешанная" система административных судов, в особенности создание межтерриториальных административных судов, которые намечается создавать вне границ административно-территориального деления РФ, хотя и кажется на первый взгляд неупорядоченной, придаст судам больше независимости во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов федерации.
Важным и весьма дискуссионным является вопрос о компетенции рассматриваемой системы судов. Настоящим проектом закона к компетенции административных судов отнесены дела по спорам, возникающим при проведении выборов и референдумов; по оспариванию законности актов органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а также актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц; по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. К компетенции административных судов законопроект относит, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. Представляется целесообразным включить в компетенцию административных судов также дела по обжалованию актов органов дознания и предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела, поскольку в данном случае спор гражданина с органом государственной власти об обоснованности решения, принятого органом государственной власти, выходит за рамки уголовного процесса. Учитывая, что исходя из принципа беспристрастности судей, тот судья, который принял необоснованное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, не вправе впоследствии рассматривать дело по существу, данное положение закона поможет решить и проблему нехватки судей.
Нуждаются в доработке и некоторые другие положения законопроекта.
Так, в первоначальном тексте законопроекта отсутствовало определение понятия "административное дело". По предложению Комитета по государственному строительству Государственной Думы, сформулированному на заседании 26 октября 2000 года, Верховный Суд Российской Федерации изменил текст законопроекта. В измененном тексте дано определение административных дел, подлежащих рассмотрению в федеральных административных судах, однако оно нуждается в дальнейшем уточнении.
Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21 федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных властей.
Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов, их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами, входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая, кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных образований, местного самоуправления, местными законодательными и исполнительными органами.
Самые разные политические партии и движения сходятся в одном - необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы административных судов.
"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной; она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой нового для России понимания административного права как ответственности органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к тому, как гаишнику наказать гражданина".
Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Дальнейшее развитие судебной реформы и становление судебной власти действительное, а не мнимое, возможны при условии законодательного включения органов судейского сообщества в механизмы взаимодействия судебной власти с законодательной и исполнительной ветвями власти и в механизме административного управления по обеспечению судебной деятельности.
Правосудие пока не стало в России доступным и надежным средством защиты прав и законных интересов людей. Это вызвано, в частности, устарелостью организационной модели судебной власти, нехваткой не просто квалифицированных суде, но судей вообще; совпадением судебной юрисдикции с административным делением, что обусловливает зависимость судов от местных властей; нехваткой финансовых средств на собственно судебную деятельность (вызов свидетелей, оплату присяжных, почтовые расходы и прочее). Чрезвычайно остра проблема коррупции в судебных органах. Судебная система не обеспечивает надежную защиту права собственности, обязательных прав, личных неимущественных и иных прав. Не обеспечено реальное равноправие граждан и хозяйствующих субъектов в их спорах с государством. Крайне низок уровень доверия россиян к институтам правосудия.
Цель реформы в судебной сфере - гарантировать гражданам и хозяйствующим субъектам доступное и справедливое правосудие. Для этого необходимо принять неотложные меры в нескольких направлениях:
1.Всесторонняя реформа судебной системы.
2.Реформирование судейского сообщества.
3.Реформирование процессуального права.
Всесторонняя реформа судебной власти должна быть направлена на создание судебной системы, обеспечивающей единый стандарт защиты гражданских прав, свобод и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (вне зависимости от того, к какой сфере -частной в собственном смысле слова, предпринимательской, публичной - относится правоотношение) и стабильность этих отношений.
Выступая на открытии 5 съезда судей, Президент РФ Владимир Путин отметил, что судей в стране мало, их количество не соответствует потребностям. Глава государства посетовал, что работа над процессуальным законодательством растянулась на долгие годы, а ряд статей действующего законодательства противоречит Конституции РФ.
Владимир Путин заверил, что никаких новых судебных реформ не будет, надо доводить до конца начатую. Не надо создавать новую концепцию судебной реформы, следует просто взять и посмотреть что за 9 лет сделано, и постараться доделать оставшееся. Как сказал Президент России, надо совершенствовать то, что есть, а не ломать созданное. Кроме того, необходимо с помощью государства поднимать престиж судебной работы.
Вот тогда концепция судебной реформы будет реализована.
Отсутствие любого судопроизводства снижает судебную защиту, уверен Петр Серков. Административное судопроизводство в России де-факто продолжает отсутствовать. Об этом, как передает корреспондент BFM.ru, заявляет заместитель председателя Верховного суда России Петр Серков.
Выступая на II Международном юридическом конгрессе, зампред ВС отметил, что в России существуют четыре формы судопроизводства: уголовное, гражданское, конституционное и административное. «Каждая из четырех форм судопроизводства несет свою правозащитную нагрузку. Отсутствие любого судопроизводства снижает судебную защиту», - подчеркнул Серков. По его словам, в настоящее время в стране достаточно эффективно действует гражданское и уголовное судопроизводство. Однако гражданские дела, которые рассматривают суды общей юрисдикции и арбитражные суды, «как бы поглощают административные дела».
Заместитель председателя ВС отметил нелогичность «двойного растворения административного судопроизводства»: с одной стороны в Гражданском процессуальном кодексе РФ, с другой - Арбитражном процессуальном кодексе. Это, по мнению Серкова, «препятствует созданию правового механизма, который бы позволил оздоровить судебную власть и защитить ее от необоснованных притязаний».
В свою очередь заместитель главы Высшего арбитражного суда Артур Абсалямов, выступая на открытии конгресса, отметил, что в 2012 году судебные решения «стали влиять на развитие права». Он призвал повышать правосознание как простых граждан, так и самих юристов.
Заключение
Подводя итоги, мы можем констатировать, что на сегодняшний день в России, наконец, начинает проявляться политическая воля к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.
Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследовательность в вопросе административной юстиции подтверждается тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции. Между тем, все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля – налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима.
Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. С юридической, процессуальной точки зрения, данный правовой институт должен быть назван административным процессом, по аналогии с гражданским процессом, или уголовным.
Административная юстиция должна стать полноценным судебным контролем за действиями и решениями исполнительной власти и призвана обеспечивать права и свободы человека и гражданина.
И, наконец, учитывая, что в России на сегодняшний день сложилась материальная и процессуальная база, имеются теоретические разработки, изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной задачу разработки проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ», и Административно-процессуального кодекса, включающего в себя статьи о порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.
Контрольные вопросы по разделу 2:
1. Назовите результат процессуальной деятельности
2. Какие компоненты сопровождают стадии юридического процесса
3. Назовите черты административного процесса
4. Каким образом осуществляется проверка законности действий административных органов
6. Какими чертами характеризуется юридический конфликт
7. Дайте определение административному спору
8. По каким критериям могут быть классифицированы административные споры
9. Какие виды административно-экономических споров можно отнести к подведомственности арбитражных судов
10. Кем выступает государственный орган в административном судопроизводстве
11. В чем особенности разрешения административных споров в арбитражных судах
12. Раскройте специфические особенности искового административного судопроизводства в арбитражном суде
13. Что необходимо установить по иску о возмещении убытков?
14. Перечислите проблемы административной юстиции
15. Какую категорию дел рассматривает судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции
16. Какие проблемы в административном судопроизводстве существуют в российской системе правосудия
3.
Раздел 3. Подведомственность административных споров. Обжалование в суд дейст
