Юриста интересует принуждение прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм, и в связи с их нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний публичной власти.
1. Принуждение осуществляется как реакция государственных органов на неправомерное, вредное для общества поведение людей. Его использование обусловлено конфликтом между волей, выраженной в правовом акте, и индивидуальной волей лиц, нарушающих его. Если же нет неправомерных действий, нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница правового принуждения. Так, увольнение по сокращению штата, изъятие земельного участка для общественных надобностей, лишение права на управление транспортным средством лиц, утративших здоровье, ограничение свободы передвижения в условиях чрезвычайной ситуации и др. не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, — принудительная мера. Одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других — нет (увольнение, приостановление работы и др.) в зависимости от того, было ли неправомерное деяние основанием ее применения.
2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы. Оно персонифицировано, это внешнее воздействие на субъекта в целях заставить его выполнять правовые предписания, не допустить новых нарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.
3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. «Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права».
4. Принуждение применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться.
Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация процесса применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается правом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.
Всякую принудительную меру следует рассматривать как дозволенное правовой нормой негативное изменение статуса личности, организации. Только в правовых рамках уполномоченные государством органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы субъектов права.
5. Существует государственная монополия на нормативное регулирование правового принуждения. Только государство вправе издавать юридические нормы, устанавливающие, в связи с чем, кто, какие меры принуждения, в каком порядке может применять. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к коллективным субъектам.
Правовыми нормами государство предоставляет негосударственным организациям и гражданам право на самозащиту, а кроме того, муниципальным и частным организациям — право применять меры дисциплинарного принуждения; муниципальным и некоторым общественным организациям (народным дружинам, общественным инспекциям и др.) делегирует право применять некоторые меры административного принуждения.
Негосударственные организации, граждане могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законами случаях и, как правило, под государственным контролем.
Таким образом, правовое принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, специально уполномоченными государством органами и лицами только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями.
Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное, муниципальное и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.
Основная задача принудительной деятельности — защита правопорядка. По способу его охраны следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание).
Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (невиновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями, а также за нарушения, которые могут быть невиновными и виновными, но признак вины в этих случаях не всегда имеет юридическое значение. Иными словами, следует различать принуждение в связи как с неправоправными, объективно-противоправными действиями, так и правонарушениями.
В зависимости от того, какой отраслью права установлены принудительные меры, принято различать принуждение по конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.
94. Понятие и особенности административно-правового принуждения.
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых публичной администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, peaлизацию которых призваны обеспечить субъекты публичной исполнительной власти.
Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права. Административное законодательство закрепляет административно-правовые, дисциплинарно-правовые, общественно-правовые меры принуждения.
Установлена дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, определены властные полномочия общественных инспекторов, народных дружинников. Государственно-общественными организациями, властные полномочия которых регулируются нормами административного права, являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Они вправе применять к виновным административные наказания, а также меру воспитательного характера (выносить общественное порицание). Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права. Им же и регулируется общественно-правовое и частично дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.
Ответственность — разновидность принуждения, а меры ответственности — особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включает дисциплинарную и материальную ответственность. В целом ответственность по административному праву — часть принуждения по административному праву.
Органы публичной исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одна из важнейших задач системы ГУИН Минюста России — исполнение уголовных наказаний, т. е. фактическое осуществление уголовного принуждения.
В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении, но корректнее было бы говорить об административно-правовом. История СССР, России и других стран дает основания для выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения.
Административно-правовое принуждение — один из видов правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие.
1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями (как правило, административными правонарушениями), нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами.
2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами публичной функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти.
3. Множественность и разнообразие субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, — еще одна важная его особенность. Осуществлять меры административного воздействия вправе десятки видов органов (государственных, муниципальных, общественных).
4. Административному воздействию подвергаются не только отдельные физические лица, но и организации, коллективные субъекты.
5. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.
Административно-правовое принуждение — это особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. п.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий.
Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.
Среди административно-принудительных мер есть такие, которые считаются самостоятельными, их применение означает решение вопроса по существу. Это административные санкции. Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются в целях создания условий для нормального хода производства по делам об административных нарушениях.
Принуждение осуществляется для охраны правопорядка. Но это достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и наказания.
95. Виды мер административно-правового принуждения.
Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные (не имеющие ведомственных границ) правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести правила дорожного движения, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопасности, разрешительной системы и т. д.
Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления. При этом меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями за административные правонарушения, выполняют карательные функции.
Само наименование принудительных мер свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т. е. внесудебный, порядок их применения. Использование этих мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Меры административного принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительные функции, например милицией, таможенными органами, различными надзорными органами. Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк. Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд.
Однако отдельные меры административного принуждения могут применяться только судьями. Это относится к случаям назначения таких административных наказаний, как возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация. Судебный порядок рассмотрения соответствующих правонарушений и назначения перечисленных наказаний закреплен в КоАП РФ.
В этой связи все меры административного принуждения можно разделить на те, которые могут применяться во внесудебном порядке, и на те, которые могут применяться лишь в судебном порядке.
Крайне важным является вопрос об административно-правовых нормах, регулирующих применение мер административного принуждения. Безусловно, что их использование в той или иной степени ограничивает права и свободы граждан. В этом, видимо, нет ничего страшного, так как, согласно Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограничения были предусмотрены федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).
Следовательно, основания, условия и порядок осуществления мер административного принуждения, перечень мер, допустимых к использованию в тех или иных случаях, органы, уполномоченные на их применение, — все это должно определяться только нормами федеральных законов. В последние годы действительно принят ряд федеральных законов, которые регулируют как организацию управления в ситуациях, требующих реализации мер административного принуждения, так и деятельность государственных органов, наделенных правом их применения. Примерами здесь могут служить Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», законы РФ «О милиции», «О Государственной границе Российской Федерации», федеральные законы «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочивающих различные государственные органы в тех или иных случаях применять меры административного принуждения и определяющих порядок их применения.
Анализ правовых актов, устанавливающих меры административного принуждения, показывает, что по целевому назначению их можно разделить на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности.
Большинство авторов придерживается именно такой классификации. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность, обязательная госпитализация инфекционных больных, закрытие участков границы и др.). Действительно, в ряде ситуаций, в том числе при наличии чрезвычайных обстоятельств, государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены вводить карантин, запрещать движение транспортных средств, устанавливать комендантский час и др.
В последние годы многие специалисты в самостоятельную группу мер административного принуждения стали выделять процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Такие меры, предусмотренные КоАП РФ, применяются в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административных правонарушениях. Подобные меры играют особую роль в обеспечении производства по делу об административном правонарушении, так как способствуют обнаружению и закреплению доказательств.
Не следует также забывать об особом виде административного принуждения — восстановительных санкциях. Такие меры (например, снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.) также восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение.
Несмотря на неоднозначность мер административного принуждения с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан, их использование в интересах реализации задач и функций исполнительной власти в ряде случаев объективно необходимо. Дело в том, что меры административного принуждения нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования управляемой системы, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности.
96. Административно-правовые меры.
Административно-предупредительные меры — это меры принудительного характера, которые применяются, как это следует из их названия, в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, которые могут привести к нарушениям общественного порядка и общественной безопасности, другим явлениям, вредным для режима управления государством. Они применяются, например, для предотвращения аварий на производстве, дорожно-транспортных происшествий, пожаров; обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, безопасности пассажиров воздушных судов; защиты жизни, здоровья и безопасности граждан при стихийных бедствиях, катастрофах, чрезвычайных событиях.
Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, подобные меры осуществляются в принудительном порядке в процессе односторонней реализации юридически властных полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Выражаются административно-предупредительные меры, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что, в свою очередь, также характеризует их принудительную природу. Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений, а направлены на их предотвращение, эти меры предшествуют применению других мер административного принуждения, реализуемых в случаях совершения административных правонарушений.
Административно-предупредительные меры достаточно многообразны, они применяются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления. Наиболее типичные из них связаны с:
- осуществлением надзорных проверок;
- дачей обязательных для исполнения предписаний о проведении профилактических мероприятий;
- досмотром вещей и личным досмотром граждан;
- проверкой документов, удостоверяющих личность;
- введением карантина;
- прекращением движения транспорта и пешеходов (при возникновении угрозы общественной безопасности);
- освидетельствованием медицинского состояния лиц и др.
Так, например, в соответствии с Законом РФ «О милиции» ей предоставляется право применять следующие административно-предупредительные меры:
- проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность (при наличии к тому достаточных оснований);
- осуществлять надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также осужденными к лишению свободы, в отношении которых исполнение приговора отсрочено;
- производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости — личный досмотр пассажиров;
- при возникновении угрозы общественной безопасности временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах;
- в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты, обязывать оставаться там или, наоборот, покинуть эти участки и объекты;
- осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также любые другие объекты, где они обращаются;
- останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;
- с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осуществлять осмотр транспортных средств и грузов;
- производить досмотр транспортных средств (при подозрении, что они используются в противоправных целях) и др.
Согласно Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ могут применять следующие административно-предупредительные меры:
- беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, санитарного законодательства и выполнения на всех этих объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
- проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;
- давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания о проведении санитарно-противоэпидемических мероприятий;
- давать соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о проведении лабораторного обследования граждан, контактирующих с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;
- давать обязательные для исполнения предписания о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний;
- госпитализировать или иным образом изолировать больных инфекционными заболеваниями, представляющих опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
- временно отстранять от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
- проводить профилактические прививки гражданам или отдельным группам граждан;
- вводить карантин в организациях и на других объектах.
Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» должностным лицам уполномоченных на то органов исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения предоставлено право:
- устанавливать ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;
- вводить особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на данную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
- устанавливать ограничения на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- устанавливать особый порядок продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
- запрещать или ограничивать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
- запрещать забастовки и иные способы приостановления или прекращения деятельности организаций;
- ограничивать движение транспортных средств;
- осуществлять досмотр транспортных средств;
- приостанавливать деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химические и биологические опасные вещества;
- вводить комендантский час (т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выдаваемых пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан);
- ограничивать свободу печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления;
- временно изымать или арестовывать печатную продукцию, радиопередающие, звукоусиливающие технические средства, множительную технику;
- устанавливать особый порядок аккредитации журналистов;
- проверять документы, удостоверяющие личность граждан;
- осуществлять личный досмотр, досмотр вещей граждан, их жилища и транспортных средств;
- ограничивать или запрещать продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ;
- устанавливать особый режим оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества;
- устанавливать особый режим оборота этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции;
- в исключительных случаях временно изымать у граждан и У организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, оружие, боеприпасы и ядовитые вещества;
- в исключительных случаях временно изымать у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, боевую и учебную военную технику, взрывчатые и радиоактивные вещества;
- временно отселять жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
- в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизовать трудоспособное население и привлекать транспортные средства граждан для проведения этих работ (при обязательном соблюдении требований охраны труда).
Можно привести еще множество примеров применения органами Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы безопасности РФ, различными надзорными органами, другими органами исполнительной власти различных административно-предупредительных мер, направленных на предупреждение правонарушений в сфере государственного управления.
97. Меры административного пресечения.
Меры административного пресечения применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Эти меры, так же как и административно-предупредительные, достаточно многообразны и осуществляются различными субъектами системы исполнительной власти во многих сферах государственного управления. Наиболее типичные из них связаны с:
- требованием прекратить противоправное деяние;
- административным задержанием лица, совершившего административное правонарушение;
- принудительным лечением лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;
- временным отстранением от работы инфекционных больных;
- запрещением эксплуатации транспортных средств, если их техническое состояние не отвечает установленным требованиям;
- запрещением или ограничением ремонтно-строительных и других работ, если не соблюдаются необходимые требования по обеспечению общественной безопасности;
- непосредственным физическим воздействием;
- применением специальных средств (резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, водометов и т. п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений;
- применением и использованием оружия и др.
Например, в соответствии с Законом РФ «О милиции» ей предоставлено право применять следующие меры административного пресечения:
