Статус, принципы, функции

 

В настоящее время в науке сложилось представление о госу­дарственной службе как особом виде профессиональной деятель­ности по реализации государственных функций работниками ап­парата, занимающими государственные должности государствен­ной службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд[22]. Причем эта деятель­ность неразрывно связанна с такими ценностями, как долг, ответ­ственность, верность отечеству.

Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют в виду, что это ведомство по реализации определенных го­сударственно-политических целей и задач (таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба); в других — профессиональная деятельность по реализации государственными служащими соответствующих должностных полномочий; в тре­тьих — комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.

Как видим, понятие «государственная служба» может рассмат­риваться с различных точек зрения. Российский законодатель го­сударственную службу определил максимально просто и лаконич­но: государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных орга­нов[23]. Определение четко фиксирует, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, уч­реждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции, формы и методы определяются государст­вом, его властно-распорядительными функциями. Служба отправ­ляется от имени и по поручению государства, в интересах государ­ства и общества в целом.

В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполити­ческого ведомства, как особой разновидности федеральной госу­дарственной службы Российской Федерации. Дипломатическая служба — это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнепо­литическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными дого­ворами России, венскими конвенциями о дипломатических и консуль­ских сношениях. Это профессиональное осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения государственных должностей федеральной государственной служ­бы, утвержденных в:

— центральном аппарате Министерстве иностранных дел Рос­сийской Федерации;

— дипломатических представительствах и консульских учреж­дениях России за рубежом;

— представительствах России при международных организаци­ях;

— представительствах МИД России на территории Российской Федерации;

— на отдельных государственных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в веде­нии Министерства иностранных дел Российской Федера­ции.

Дипломатическая служба — это особая сфера государственного управления в области обеспечения суверенитета и международной безопасности страны, защиты интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом. Тем самым обеспечивается а) исполнение функций и задач Министерства иностранных дел в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; б) координация деятельности в этой области иных федеральных и региональных органов государственной власти; в) защита россий­ских интересов и создание благоприятной внешней среды, гаран­тирующей безопасность страны и прогресс ее социально-экономи­ческого развития.

Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и только в рамках полномочий специального органа государственной власти — МИД России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов всех ветвей государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации в части, касающейся междуна­родной деятельности, подлежит приведению в соответствие с зако­нодательством о дипломатической службе.

При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия — понятия разные. Их смешение не совсем коррект­но, у них есть свои особенности и отличия.

Дипломатия — это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между суверенны­ми государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего госу­дарства. По определению профессора В.И.Попова, «дипломатия — это наука международных отношений и искусство ведения перего­воров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений — министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее цель и задача — защита интересов государства и его граждан»[24].

Знаменитый французский дипломат Франсуа де Кальер харак­теризует дипломатию как механизм, посредством которого осу­ществляются политические взаимоотношения, что дипломат «яв­ляется проводником, а не архитектором политики», цель которой «предотвратить перерастание неизбежного конфликта интересов в военное столкновение»[25]. Дипломатия — это политическая деятель­ность по «поддержанию отношений между государствами», это, образно говоря, «глаза, уши и речевой орган» государства за рубе­жом[26].

Дипломатическая же служба — это деятельность, в функции которой входит решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функцио­нирования внешнеполитического ведомства России и его руковод­ства в целом. Она включает информационно-аналитическую, орга­низационно-управленческую и кадровую работу, правовое, прото­кольное, документационное, административно-техническое, фи­нансово-экономическое обеспечение внешнеполитических струк­тур.

Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной власти и государственного управления. Профес­сионализм — ее важнейшая отличительная черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организо­ванность, культура, умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое понимание исторических судеб своего народа.

Государственный служащий, тем более работник дипломати­ческой службы — это не просто гражданин Российской Федера­ции, который сознательно поступил на государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто высококва­лифицированный специалист, добросовестно исполняющий слу­жебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и защищающий государствен­ные интересы, выступающий от имени и по поручению госу­дарства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество — добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.

В Энциклопедическом словаре А.Ф.Брокгауза и И.А.Ефрона, государственная служба определяется как отношение служащего к государству и обществу, отправляемое от лица государства и на­правленное на решение определенной государственной задачи в интересах общества[27]. Именно поэтому госслужба представляет собой особую форму профессиональной деятельности, принципиаль­но отличающуюся от других ее видов, прежде всего, своей наце­ленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности об­щества и государства; соблюдение и защиту законных прав и сво­бод граждан; обеспечение непосредственного участия граждан в делах государства. И главное — властностью и целеустремленностью, т.е. направленностью на реализацию властных полномочий, политических и социальных задач государства, информационно-аналитическим, организационно-управленческим, финансово-хо­зяйственным и иным содействием реализации функций государст­венно-политического руководства, создание благоприятных усло­вий для безопасной и достойной жизни каждого человека.

Государственная служба — это функция особого социального слоя людей, занятых в аппаратах органов государственной влас­ти — государственных служащих со своими интересами и запроса­ми, своим образом жизни и менталитетом, уровнем культуры, ма­териальными и духовными запросами. Это социальная совокуп­ность специально отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями специалистов. Отсюда и характерные черты: организованность, дисциплиниро­ванность, образованность и профессионализм, стабильность.

В идеале наше государство нацелено на создание такой систе­мы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой, позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контрактного ме­ханизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма на государственную службу.

Слой этот довольно внушительный — почти 548,7 тыс. человек (без служащих силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от личных заслуг и досто­инств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы, не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, религиозных и по­литических ориентации. Главное — наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к испол­нению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы — плюс ко всему сказанному — широ­кий политический кругозор и всесторонняя страноведческая под­готовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее об­наружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.

Государственная служба — это не только род трудовой дея­тельности, а прежде всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных знаний, владение со­ответствующими формами и видами профессиональной деятель­ности, а с другой стороны, — такие особенности личности служа­щего, которые гарантировано обеспечивали бы потребности госу­дарственной власти в достижении нужного ей результата. На фор­мирование именно таких качеств направлены указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повыше­нии квалификации и переподготовке федеральных государствен­ных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государст­венных служащих», от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнитель­ных мерах по подготовке государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного по­ведения государственных служащих», постановление Правительст­ва РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федераль­ных органов исполнительной власти», приказ Министерства обра­зования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об ут­верждении государственного образовательного стандарта дополни­тельного профессионального образования федеральных государст­венных служащих»[28] и многие другие.

Реализация требований действующих нормативно-правовых документов обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение квалификации и про­фессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации (реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в указанных должностях; во-вторых, обязательное по­вышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, за­мещающих руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для воен­нослужащих — не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.

Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государст­венного служащего связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии, управления, информатики, языка. Отноше­ние к государственной службе как обычному виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых техно­логий, специальных условий профессионализации.

Российским законодательством к государственной службе от­несено исполнение должностных обязанностей лицами, замещаю­щими государственные должности государственной службы[29] кате­горий «Б» и «В» в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федера­ции, в том числе в Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы. Диплома­тическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая ее как особый вид государственной службы.

К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение полномочий органов госу­дарственной власти, а также полномочий лиц, замещающих госу­дарственные должности категории «А». На лиц, замещающих го­сударственные должности категории «А», а значит наделенных по­литической компетенцией, нормы и положения о государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей Министра иностранных дел, Чрезвычай­ного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностран­ном государстве), Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международ­ной организации или в иностранном государстве[30].

Государственная служба — это особая система общественных отношений: внутренних и внешних.

Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между различными структурны­ми элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с определением статуса и должностной структуры аппарата, по по­воду прохождения службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания работников, их професси­ональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое структурное подразделение, каждый служа­щий обладает строго очерченной компетенцией, наделен соответ­ствующими правами и обязанностями, находится в жестких рам­ках руководства и подчинения.

Внешние охватывают связи аппарата и государственных служа­щих с обществом и гражданами, институтами гражданского обще­ства, органами местного самоуправления, организациями и пред­приятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов государственной службы, формирования ее кадрового состава, реали­зации ее социально-политических, экономических и иных задач. По­средством указанных отношений, в конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество — гражданин — государ­ственный служащий — государственная служба — государствен­ный орган власти — государство — общество» и наоборот.

Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т.д. До мельчайших подробностей нор­мативно регламентируются права, обязанности и ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок про­хождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, техно­логии реализации должностных обязанностей и т.д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на традиции, где для ус­пеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек дол­жен был бы обладать большой твердостью характера и независи­мостью ума», как профессия дипломата[31].

Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее нормативно-правового регулирования только склады­ваются. Их формирование носит достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых аспектов международного, конституционного, гражданского, администра­тивного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей вызывают вопросы нормативно-право­вого регулирования практики отбора на службу и определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспе­чения профессионально-должностного роста служащих и их де­нежного содержания, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, работы с резервом.

Система законодательства о государственной службе Россий­ской Федерации имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:

— в международной «Конвенции о защите права на организа­цию и процедурах определения условий занятости на государст­венной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения ус­ловий занятости на государственной службе»;

— в соответствующих статьях Конституции Российской Феде­рации[32]. В них зафиксированы принципы и основные начала орга­низации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место госу­дарственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредствен­но в конституционную практику современной России введен тер­мин «государственная служба»;

— в нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК ре­гулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государствен­ной службе. Здесь содержатся правила заключения трудовых дого­воров, порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей прохождения службы в тех или иных услови­ях; порядок прекращения трудовых отношений по инициативе ад­министрации и служащего;

— в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» — главном системообразующем зако­нодательном акте общегосударственной значимости по поводу Государственной службы[33]. Он выполняет роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем представлены такие основные понятия, как «госу­дарственная служба», «государственный служащий», «государст­венная должность», сформулированы принципы государствен­ной службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.

Правовое регулирование государственной службы осуществля­ется также соответствующими указами Президента Российской Федерации[34], постановлениями Правительства и приказами феде­ральных министерств[35], постановлениями Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов государственной власти, в том числе в МИДе России.

На организацию государственной службы оказывают активное влияние нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министер­ства образования РФ. На их основе регулируется проведение ква­лификационных экзаменов, порядок присвоения квалификацион­ных разрядов, чинов и званий, устанавливаются правила внутрен­него трудового распорядка, определяются особенности оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повыше­ние квалификации кадров.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно развитую нормативно-правовую базу. Юри­дически обеспечены статус и правовая определенность государст­венной службы, социальная и правовая защищенность государст­венных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государ­ственная должность», «дипломатическая служба», «работник дип­ломатической службы», «государственная должность дипломати­ческой службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разра­ботаны должностные полномочия государственных служащих раз­личных уровней и структур государственного управления. Необхо­димо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулиро­вать повышение квалификации кадров.

До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при поступлении на службу, не выработаны эффек­тивные методы оценки и мотивации труда служащих. Сложившая­ся система правового регулирования дипломатической службы преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается органической совокупностью целенаправ­ленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.

Преодоление перечисленных слабостей государственной служ­бы вообще и дипломатической службы, в частности, позволит по­высить ее статус и авторитет, создать более качественный правовой и организационно-управленческий механизм функционирова­ния аппарата государственного управления, поможет придать ка­рьере государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе Министерства иностранных дел.

Функции государственной службы во многом адекватны функ­циям органов государственной власти и государственного управле­ния. Применяя различные критерии, их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); фе­деральные и местные; организационно-управленческие, ин­формационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регу­лятивные и охранительные.

В каждой конкретной сфере общественных отношений реша­ются свои особые задачи, выполняются особые функции.

В административно-политической сфере: поддержка конститу­ционного строя в стране, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской Федерации; своевре­менное рассмотрение обращений граждан и общественных объ­единений, средств массовой информации, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, принятие по ним соответствующих ре­шений; информационно-аналитическое обеспечение органов госу­дарственной власти; прогнозирование социально-политических и экономических процессов; организация и контроль исполнения принятых законов, указов, постановлений, приказов и распоряже­ний.

В сфере международных отношений и дипломатии: профессио­нальное обеспечение всего круга проблем международного сотруд­ничества, в том числе в сферах высоких технологий, внешнеполи­тического сопровождения крупных экономических и экологичес­ких проектов, борьбы с международным терроризмом и организо­ванной преступностью, защиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных функциях поддержа­ния и развития дипломатических отношений с другими странами и международными организациями; организации и профессио­нального обеспечения международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; выработки предложений по совер­шенствованию законодательной базы международной деятельности Российской Федерации; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий; распространения ин­формации о России и ее внешней политике.

В экономической сфере: формирование благоприятных внутрен­них и внешних условий для развития отечественного производст­ва; правоприменительное обеспечение эффективной деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего в части реализации права собственности и формирования конкурентной среды; осуществле­ние финансово-налоговой политики государства; организация де­нежного обращения; контроль за качеством и соответствием това­ров государственным стандартам; организация производства това­ров общественного пользования — продукции ВПК, общественно­го транспорта, дорожного строительства и эксплуатации дорог, связи, строительства и т.д.; поддержка малого и среднего бизнеса, его социальная ориентация; перераспределение доходов в общест­ве, в том числе для обеспечения политической стабильности и экономической устойчивости страны; поддержка оптимального уровня занятости населения; реализация национальных интересов и поддержка международной конкурентоспособности отечествен­ной экономики; участие в разработке мероприятий по развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, науч­но-технических и иных обменов России с иностранными государ­ствами и международными организациями.

В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый человек своими силами мог нала­дить свою жизнь, определить жизненный путь по своей воле и под собственную ответственность.

Важнейшее направление дипломатической деятельности — ре­шение проблем соотечественников за рубежом: участие в разработке основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и осуществлении мер по ее реализации; подготовка предложений по совершенство­ванию законодательства Российской Федерации в области отноше­ний с соотечественниками за рубежом; внешнеполитическое и международно-правовое обеспечение деятельности Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки соотечественников, проживающих за рубежом; обеспечение дея­тельности Правительственной комиссии по делам соотечественни­ков за рубежом.

Глубинный социально-политический смысл государственной службы отражают ее принципы. В принципах реализуются исход­ные положения и идеи, посредством которых выстраиваются и ре­гулируются наиболее устойчивые и существенные политические, правовые и организационно-управленческие, социально-экономи­ческие и духовно-нравственные связи и отношения системы про­фессионального обеспечения функционирования органов власти и государственного управления. Принципы носят общеобязательный характер, определяют статус и тенденции развития государствен­ной службы, основные функции аппарата, содержание, стиль, формы и методы, вектор развития внутриаппаратных отношений.

Законодатель зафиксировал двенадцать таких принципов. Они вытекают из основополагающих постулатов демократического, со­циального, правового, федеративного, светского с республикан­ской формой правления государства, т.е. государства, построенно­го на основе признания политического многообразия и многопар­тийности, существующего для народа и в интересах каждого чело­века. Такое государство должно иметь прочный, устойчивый и вы­сокопрофессиональный аппарат. Без такого аппарата трудно рас­считывать на эффективное и правовое управление общественными делами.

Мы не будем подробно комментировать изложенные в феде­ральном законе принципы, а лишь сформулируем их. Но предва­рительно заметим, что в федеральном законе «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» в прямой постановке не сформулированы такие принципы государственной службы, как научность, законность, демократизм, подконтрольность обществу, нравственность. Указанные принципы вытекают из Конституции Российской Федерации, принципиального понимания того, что сильное государство не то, в котором власть контролирует все и всех, а то, в котором главенствует закон и гуманизм. На это важно обратить внимание потому, что государственной службе как и любой управленческой системе в принципе свойственно стремле­ние к концентрации власти, независимости и автономии, закры­тости и корпоративизму, к своеобразной монополии на «свой сек­тор» администрирования.

Принципы конституционного характера:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных конституционных законов и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении государст­венными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие: государственные служащие обязаны при­знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и граж­данина, служить гражданину и интересам общества, не подменяя их узкокорпоративными интересами аппарата;

3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой. Отсю­да: государство гарантирует равенство возможностей для каждого гражданина России занимать государственную должность государ­ственной службы. Главное — личные достоинства, наличие соот­ветствующего образования, профессиональных и нравственных ка­честв. Отсюда равные условия оплаты труда при замещении одно­именных должностей и равные условия прохождения службы неза­висимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущест­венного или должностного положения, места жительства, отноше­ния к религии, политических убеждений;

6) внепартийность государственной службы; отделение религи­озных объединений от государства. В государственных органах не образуются структуры политических партий и движений. Государ­ственные служащие в своей деятельности руководствуются законо­дательством и не связаны при исполнении должностных обязан­ностей решениями партий, политических движений и иных обще­ственных объединений и структур.

Принципы организационно-функционального характера:

1) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

2) единство основных требований, предъявляемых к государст­венной службе;

3) профессионализм и компетентность государственных служа­щих;

4) гласность в осуществлении государственной службы;

5) ответственность государственных служащих за подготавли­ваемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей;

6) стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах.

В полной мере перечисленные принципы относятся к дипло­матической службе, подчеркивая ее главную задачу — служение народу, отстаивание национальных интересов России. Под таким углом зрения можно сформулировать принципы дипломатической службы:

— верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативно-правовыми актами при исполнении дипломатическими служащими должностных обязан­ностей, обеспечении их прав, свобод и гарантий;

— служение интересам России;

— законность, гуманизм и социальная справедливость;

— равенство доступа граждан Российской Федерации к дипло­матической службе в соответствии со способностями, профессио­нальной подготовкой, нравственной безупречностью;

— независимость от политических партий, общественных объ­единений, религиозных организаций и корпоративных интересов;

— профессионально-карьерный характер дипломатической службы;

— социальная и правовая защищенность дипломатического служащего.

Последовательная реализация указанных принципов — доста­точно прочная основа высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том числе и в сфере дип­ломатии. Они придают процессу исполнения должностных обязан­ностей конкретную социально-политическую и правовую направ­ленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия го­сударственных служащих в управленческом процессе. Правда, для того чтобы усилить этот аспект, в научной литературе предлагается дополнить действующую систему принципов государственные службы принципами оптимальности, социальной и правовой за­щищенности служащих, пожизненного найма, открытости, соци­ального контроля. Их реализация будет гарантировать применение наиболее разумных и научно обоснованных средств и методов ра­боты, выбор наилучшего варианта структурного построения аппа­рата, повышение стабильности, эффективности и авторитета служ­бы как системы.

Структурно государственная служба отражает особенности рос­сийской государственности, исторически сложившиеся структур­но-функциональные особенности аппарата государственного уп­равления. По вертикали имеет двухуровневую структуру: а) феде­ральную государственную службу, которая находится в ведении Российской Федерации, и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Статус и полномочия, границы территории, в пределах которой реализуют пол­номочия государственного органа, определяют задачи и функции государственной службы, структуру и кадровый состав аппарата, содержание, стиль, формы и методы профессиональной деятель­ности служащих. Полномочия одних реализуются непосредственно и в масштабах всей страны, другие — в масштабах страны, но через свои органы в субъектах Федерации, третьи действуют без учета территориального устройства.

Структурировать государственную службу можно и по другим основаниям. Например, по ветвям власти; по органам власти; по видам государственной службы.

Государственная служба — это многомерное пространство, каждый элемент которого имеет свой статус, свои особенности и признаки, оформлен соответствующими общегосударственными установлениями. Каждый уровень, вид и тип служебных отноше­ний имеет общие и особенные черты, которые регулируются соот­ветствующими нормативно-правовыми актами.

Федеральная государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности федеральной государст­венной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения исполнения государственных задач и функций этих органов, либо лиц, замещающих государственные должности Рос­сийской Федерации. Она осуществляется в Администрации Прези­дента Российской Федерации, аппаратах Правительства Россий­ской Федерации, аппаратах каждой из двух палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Счетной палаты, Центральной избирательной комис­сии Российской Федерации, Уполномоченного по правам челове­ка, в аппаратах федеральных органов власти, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В том числе в аппаратах министерств, ведомств, служб и агентств системы исполнительной власти. В аппаратах федераль­ных органов исполнительной власти занято подавляющее боль­шинство государственных служащих — 404,7 тыс. человек, или 73,8% их общего числа. В центральном аппарате федеральных ми­нистерств и ведомств работает 30,3 тыс. или 7,5%[36].

В системе МИД занято более 3,8 тыс. государственных служа­щих дипломатической службы. Они занимают ведущее положение в должностной структуре внешнеполитического ведомства как сис­темы, которая предусматривает конституционные государственные должности; государственные должности дипломатической службы (дипломатические должности); государственные должности феде­ральной государственной службы, по которым не предусмотрено присвоение дипломатических рангов; должности по обеспечению дипломатической службы (организационно-административный персонал); должности по организационно-техническому обслужи­ванию дипломатической службы (технический персонал). Успех деятельности кадрового корпуса дипломатической службы в целом гарантирован тем, что министерство обладает правом:

— получать в установленном порядке практически от любой организации все необходимые документы, справочные и иные ма­териалы, необходимые для решения вопросов, входящих в компе­тенцию министерства;

— осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской Федерации и международно-правовым нормам проек­тов международных договоров Российской Федерации;

— вносить на рассмотрение Президента Российской Федера­ции и Правительства Российской Федерации предложения о раз­работке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

— принимать в пределах своей компетенции решения норма­тивного характера, обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также пред­приятиями, учреждениями и организациями, независимо от их орга­низационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;

— представлять в установленном порядке предложения об уч­реждении представительств МИД на территории Российской Фе­дерации;

— решать вопросы создания, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, назначения на должность и осво­бождения от должности их руководителей;

— использовать в установленном порядке внебюджетные сред­ства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-технической базы ми­нистерства, на социальные нужды и для материального стимули­рования его работников;

— образовывать научно-консультативные, методические и экс­пертные советы.

Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной власти Российской Федерации, что в свою оче­редь определяет характер и особенности прохождения государст­венной службы.

Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования государственной службы является определение ус­ловий государственной службы с учетом местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности государственной службы; установление размеров должностных ок­ладов, мер материального и морального поощрения работников; определение условий труда и установление дополнительных отпус­ков; выделение жилья и служебного транспорта, различных денеж­ных компенсаций за особые условия работы.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации имеются подразделения, кото­рые решают задачи внешнеполитического и внешнеэкономическо­го характера, международного научного, культурного, спортивного и иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписыва­лась в общее русло внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это между­народных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема иностранных делегаций, осуществления экономи­ческих и культурных связей, реализации консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства МИД России, главная задача которых — содействие органам влас­ти на местах в обеспечении надлежащего выполнения междуна­родных договоров, участником которых является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ве­дение соответствующей информационно-справочной работы.