Первый этап (1993 - 1996 гг.)

Особенностью Конституции Российской Федерации 1993 г., по сравнению с ранее действовавшими, является отсутствие специальной главы "Избирательная система". В самой Конституции регламентируется весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства. Отвергнув идею кодификации избирательного законодательства, Российской Федерации как несоответствующую Конституции РФ, законодатель встал на путь ограниченной, целевой его систематизации. Она была проведена при разработке и принятии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.), в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот федеральный закон отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт "в" ст. 71 Конституции).

Необходимость федерального законодательного регулирования именно основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации доказала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, проводившихся после декабря 1993 г. Наряду с позитивными тенденциями в организации выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в 1993 - 1994 гг., этот опыт имел ряд отрицательных черт, главная из которых - недостаточная гарантированность избирательных прав граждан Российской Федерации.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. В то же время рамочный характер федерального закона, его обращенность в ряде случаев к законодателю ни в коей мере не снижали его свойства как акта прямого действия. Этот закон содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

В федеральных законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", принятых в 1995 г., было указано, что данные выборы проводятся также в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Таким образом, на минимальное рамочное регулирование, содержавшееся в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", накладывалась конкретная регламентация институтов избирательного права и избирательных действий, учитывающая особенности проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. 1

Наибольшие сложности возникли при принятии Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". При подготовке проекта этого Федерального закона в 1995 г. ключевым вопросом являлось определение степени преемственности проекта с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и особенно с основами мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Необходимо было скорректировать обнаруженные недостатки этой избирательной системы. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", содержавший ряд перспективных изменений. В частности, предлагалось установить новое соотношение депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональному и мажоритарному принципам (соответственно 150 и 300), а также отменить привилегию кандидатов из федеральных списков избирательных объединений и избирательных блоков выдвигать свои кандидатуры по одномандатным избирательным округам без сбора подписей избирателей, что было обязательно для других кандидатов, баллотирующихся по этим округам. Многие позиции, изложенные в этом проекте, не встретили поддержки Государственной Думы, которая стремилась к сохранению ранее существовавшей избирательной системы. Однако Президент Российской Федерации и Совет Федерации настаивали на федерализации избирательной системы при выборах в Государственную Думу. В результате использования согласительных процедур было выработано компромиссное решение, и Федеральный закон был принят с учетом поправок, выработанных с участием Совета Федерации.

Коррекция избирательной системы, содержавшаяся в принятом Федеральном законе, была связана с порядком формирования состава федерального списка кандидатов. Было установлено, что избирательное объединение, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации), при этом в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы, могло быть не более 12 кандидатов. Это правило позволило в некоторой мере стимулировать активность избирательных объединений и блоков на региональном уровне и в то же время уменьшить завышенное представительство столичных политических групп в Государственной Думе.1