Следует отметить, что единства среди авторов в отражении правовой основы (источников) избирательного права в настоящее время не существует, что в целом объясняется сложностью поставленной задачи.
В современной юридической литературе, как правило, вопрос об источниках избирательной систем принято рассматривать с избирательным законодательством. Подобное ограничение круга источников не учитывает, что правовая регламентация избирательных отношений может осуществляться и в форме международного права и международных договоров Российской Федерации, а также публичных договоров, имеющих внутригосударственное значение [28, с.17]. В этой связи представляется, что правовые основы избирательной системы в России регулируются в настоящее время законодательными актами, которые образуют определенную систему по функциональному назначению и юридической силе.
В зависимости от уровня их принятия они подразделяются на пять групп.
К первой группе относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование избирательных правоотношений. Это универсальные международные акты, закрепляющие права и свободы человека на участие в проведении подлинных справедливых и свободных выборов, на участие в управлении своей страной, своим муниципальным образованием непосредственно или через свободно избранных представителей: Всеобщая Декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. [1]; Международный пакт о гражданских политических правах (1966 г.) [3]; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) [2]; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества независимых государств и др.
Что касается нормативных договоров (соглашений) внутригосударственного характера, то они также стали в настоящее время общепризнанными источниками избирательной системы в виде «субъектных квотных моделей избирательных взаимоотношений в рамках Российской Федерации» [28, с.17].
Ко второй группе относятся законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего, Конституция РФ, в которой закреплены исходные начала по формированию государственных органов власти и органов местного самоуправления.
К источникам этой группы относятся также федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие организацию избирательной системы, т.е. издание которых прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
Третью группу актов, регулирующую избирательную систему, составляют конституции (уставы) законы и иные нормативные правовые акты о выборах по формированию органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, которые вытекают из конституционных норм и федеральных законов о выборах.
К четвертой группе источников относятся нормативные правовые акты по формированию представительных органов местного самоуправления.
К пятой группе источников избирательной системы относятся нормативные правовые акты избирательных комиссий, принятые ими в рамках делегированного правотворчества.
При этом порядок перечисленных актов законодательства должен соответствовать их месту и иерархии нормативных актов, установленных ст.15 и 76 Конституции Российской Федерации [4]
Кроме того, организация проведения выборов регулируется не только Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, но и иным рядом других законодательных актов, значительная часть которых входит в систему государственного права и непосредственно посвящена регулированию избирательных отношений. Вместе с тем отдельные нормы, относящиеся к реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, содержатся в правовых актах, не имеющих прямой целевой направленности на упорядочение именно избирательных отношений и являющихся структурными элементами финансового, административного, уголовного, гражданско-процессуального и иных отраслей российского законодательства.
Отправной точкой участия граждан в избрании органов публичной власти являются законодательные акты основополагающего характера, к которым можно отнести Конституцию Российской Федерации, главы и статьи, посвященные формированию федеральных и региональных органов государственной власти. Одной из наиболее характерных особенностей этих конституционных норм, отмечает ряд авторов, является то, что они в своем большинстве являются нормами прямого действия.
Нормами данных источников закладываются основы избирательной системы, порядок проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Прежде всего, Конституция закрепляет признание свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3), признает и гарантирует избирательные права граждан. Закрепляет право граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, определяет содержание избирательных прав граждан (ст. 32, 55).
Ст.71 Конституции РФ (пункт «в») [4] устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе и избирательных прав) находится в ведении Российской Федерации. В ведении Российской Федерации также находится формирование федеральных органов государственной власти (пункт «г» ст. 71).
В соответствии с Конституцией РФ к числу федеральных государственных органов, избираемых гражданами РФ, относятся Президент РФ (ст. 81) и Государственная Дума Федерального Собрания РФ (ст. 95-97) [4].
При этом, в отличие от регулирования выборов в Государственную Думу, Конституция РФ в ст. 81, посвященной выборам Президента РФ, перечисляет и принципы избирательного права: Президент РФ избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция также устанавливает критерии, кто может быть избран Президентом РФ (пассивное избирательное право), которые, помимо гражданства и возрастного критерия, включают требование к продолжительности постоянного проживания на территории Российской Федерации, а также запрет на занятие данной должности более двух сроков подряд. Так, ч. 2 ст. 81 закрепляет, что Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Конституция предусматривает избрание гражданами РФ только одной из двух палат федерального парламента - Государственной Думы. В соответствии со ст.96 Конституции [4] Государственная Дума избирается сроком на четыре года, а порядок формирования другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации и порядок выбора депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
В ч.1 ст. 97 Конституции РФ [4] закреплены основные параметры кандидата в депутаты, а именно: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
Особенностью Конституции РФ, принятой 12.12.1993 г., по сравнению с предыдущей Конституцией 1978 г., является отсутствие в ней специального раздела под названием «Избирательная система». Прежняя Конституция перечисляла принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) применительно к выборам Советов народных депутатов всех уровней в связи с тем, что они составляли единую систему органов государственной власти.
В действующей Конституции эти принципы, как указывалось ранее, определены только в отношении выборов Президента РФ и имеют непосредственно конституционный характер только в отношении указанных выборов, тогда как в отношении выборов депутатов Государственной Думы, выборов в иные законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные и иные выборные органы местного самоуправления они имеют законодательный характер, подтвержденный Конституционным Судом РФ.
В этой связи многие исследователи подчеркивают, что отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой явилось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации [32, с.4].
Ст.15 Конституции РФ [4] устанавливает, что ее нормы имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различного рода споров по поводу избирательных прав граждан обоснована ссылка на нормы Конституции.
Если законами, определяющими порядок проведения выборов, нарушается Конституция РФ, Конституционный Суд рассматривает эти дела и вправе признать соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными, т.е. несоответствующими Конституции, вследствие чего они утрачивают силу.
Проведение выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления регулируются федеральными законами на основе Конституции РФ.
Последняя задача решается рамочным Федеральным законом от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6], который под гарантиями понимает установленные Конституцией, законом, иным нормативным актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Применительно к выборам предметом его регулирования являются основные гарантии реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти иорганы местного самоуправления, универсальные принципы и общий порядок участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании и свободном добровольном их участии в выборах.
Кроме названных законов, регулирующих общественные отношения и условия участия граждан в избрании государственных органов власти и местного самоуправления, осуществлении избирательных действий и процедур на стадиях избирательного процесса, защиты избирательных прав и свобод граждан и иных участников выборов, применяются и многие другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права.
К иным федеральным актам о выборах можно отнести указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
В соответствии с п.4 ст.11 Федерального закона «Об основных гарантиях прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [6] Президент Российской Федерации вправе принимать указы, восполняющие недостаточность правовой базы при проведении региональных и муниципальных выборов и могут быть только единичными, касаться экстраординарных случаев, когда вмешательство Президента как гаранта КонституцииРФ, прав исвобод человека и гражданина (ч.2 ст.80 Конституции РФ) [4] повлекло бы серьезные нарушения права граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Правовыми основами избирательной системы на региональном уровне являются конституции (уставы), законы субъектов Федерации, которые устанавливают порядок выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, представляют собой совокупность региональных нормативно-правовых актов законодательного и подзаконного характера и находятся в одном ряду с Конституцией Российской Федерации и составляют высший уровень (ядро, фундамент) нормативно-правовой системы Российской Федерации и ее субъектов.
