Практика федеративных отношений в России

Практика федеративных отношений в России может склады­ваться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Су­щественные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толко­вание.

Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства, государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республи­ки в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторон­них договорах. Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотруд -ничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное при­знание государственного суверенитета обеих сторон.

В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по националь­ному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституци­ей ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образо­вании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъек­там РФ, что препятствует их национальному единству.

Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяет­ся Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республи­ки), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Ев­рейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?

Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение» — предмет

только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органа­ми законодательной власти субъектов РФ. Защита прав нацио­нальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ве­дения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для ос­тальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Неясно содержание терми­нов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отно­шений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции по­лучено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и ста­тус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их предста­вителей в Совете Федерации и в областных органах законода­тельной власти позволяет блокировать принятие любых феде­ральных конституционных законов и поправок к Конституции.

Республики, как правило, подчеркивали в конституциях на­циональный фактор своей государственности. Закреплялась гла­венствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (рес­публики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равно­правия и самоопределения народов и равноправия всех субъек­тов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. По­жалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государ-

ствах не сыщешь столь значительных различий в площади, на­селении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной про­дукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по ве­личине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в фи­нансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет соб­ственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически раз­делились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федераль­ный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «реги­онов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и со­глашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов, чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают зна­чительно больше средств из федерального бюджета. Именно от­сюда и из подобных «уступок в порядке исключения» происте­кает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федераль­ных законов в стране сложилась практика заключения догово­ров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равно­правия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сама природа договора пред­полагает его заключение между равноправными сторонами, ка­ковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законода­тельные нормы, превращая Россию из конституционной федера­ции в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федера­ции — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода-

тельных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)¹, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнориро­вано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами име­ют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. 11), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государ­ственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансо­вым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конститу­ции.

Столь высокого статуса договорные отношения не имели ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих стра­нах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и федеральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же до­говоры воспринимались заключившими их органами власти как индульгенция на невыполнение Конституции и федеральных за­конов, а рядом республик рассматривались в качестве учреди­тельных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.

Сегодня уже нет оснований сомневаться в том, что закреп­ленное Конституцией федеративное устройство нуждается в из­менении. Необходимо уточнение и реальное выравнивание ста­туса субъектов РФ, исходя из численности населения, уровня и потенциала социально-экономического развития; пересмотр предметов ведения РФ и ее субъектов; отмена договоров между

¹ СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; Российская газета. 2002. 14 дек.

РФ и ее субъектами, не соответствующих Конституции, приве­дение актов всех субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ. Следует подумать и об изменении количества субъектов РФ.