Делопроизводство государственных учреждений 1 страница

Определяющую роль в создании и сохранении делопроизвод­ственных документов государственных учреждений XIX—начала XX в. играла их ведомственная принадлежность. Под ведомством понимается система учреждений в центре и на местах, обслужи­вающих определенную область государственного управления. Ве­домства оформились в Российской империи в процессе рео)орм начала XIX в. В состав ведомств вошли министерства и подчинен-

276

 

ные им учреждения в губерниях и уездах (местные учреждения ведомства министерства иностранных дел — посольства, консуль­ства и т. п. — находились за границей). Каждое ведомство имело свой бюджет, штат чиновников, административные порядки, а нередко и собственные делопроизводственные правила.

Законом 1811 г. «Общее учреждение министерств» определя­лось единообразие организации и делопроизводства центрального аппарата ведомств. Каждое министерство должно было иметь сле­дующую структуру: во главе — министр с товарищем (заместите­лем), при министре — канцелярия и совет (совещательный орган «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего сооб­ражения»). Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые подразделялись на отделения. Последние, в свою очередь, делились на столы. В основу организации деятель­ности министерств был положен принцип единоначалия: дирек­тора департаментов подчинялись непосредственно министру, на­чальники отделений — директорам департаментов, столоначаль­ники — начальникам отделений. Министры назначались импера­тором и были ответственны только перед ним.

Регламентация делопроизводства министерств предусматри­вала единые формы и правила регистрации входящих докумен­тов, движения документов внутри министерства, отправки до­кументов, проверки исполнения дел («ревизии») и составления отчетности. Несмотря на позднейшие изменения в структуре, орга­низации деятельности и делопроизводстве центральных учреж­дений отдельных ведомств, «Общее учреждение министерств» ос-авалось для них основным нормативным актом вплоть до октяб-я 1917 г.

Центральный аппарат министерств осуществлял руководство подведомственными местными учреждениями посредством цир­куляров и распоряжений (в военном и военно-морском ведом­ствах — приказов), направлявшихся для исполнения. Делопроиз­водство в местных учреждениях, наряду с общими правилами, определялось ведомственными инструкциями. Во многих присут­ственных местах сложились собственные обычаи письменного оформления дел и были выработаны формы письмоводительства, отличные от принятых в других канцеляриях.

По общему закону в каждом департаменте министерства на правах отделения должен был действовать «текущий архив» для хранения документов, утративших оперативное значение, но не­обходимых при наведении справок. Однако на практике в боль­шинстве министерств возникли не департаментские, а общеми­нистерские архивы. По образцу министерских были созданы архи­вы местных учреждений ведомств.

Быстрота, с которой эти архивы стали заполняться документа­ми, побудила руководителей ведомств учредить в министерствах

277

еще один общий архив — для хранения «старых дел», которые за давностью лет уже редко запрашивались чиновниками при наве­дении справок. Делопроизводство, «текущий архив» и архив «ста­рых дел» представляли собой как бы систему сит, отсеивающих документы, содержавшие информацию трех уровней: 1) опера­тивную; 2) определенного срока хранения; 3) постоянного срока хранения.

Собственность ведомств на документы, создававшиеся в госу­дарственных учреждениях Российской империи и находившиеся в ведомственных архивах, изначально определила неодинаковую сохранность материалов официального делопроизводства. Послед­няя зависела не только от ведомственных правил, но нередко и от личного усмотрения главы учреждения. Например, бумаги, при­знанные ненужными, могли быть проданы купцам на обертку то­вара. Педантичнейший чиновник МИД граф В.Н.Ламздорф за­фиксировал в дневнике весьма примечательный эпизод: однаж­ды, зайдя в министерскую кухню, он заметил, что слуга принес с рынка рыбу, завернутую в бумагу с грифом «родного» министер­ства. Крайне встревоженный, он вчитался в нее внимательнее, но быстро понял, что бумага из другого департамента и лично он за нее ответственности не несет. Чиновник успокоился. Дело было обычное.

В РСФСР, а затем в СССР была законодательно закреплена общенародная собственность на документы, созданные в дело­производстве ведомств. Декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» установил, что «все архивы правительственных учреждений ликвидируются, как ведомственные учреждения, и хранящиеся в них дела и доку­менты отныне образуют единый Государственный архивный фонд... Все дела и переписка правительственных учреждений, закончен­ные к 25 октября 1917 г., поступают в Государственный архивный фонд...»¹. Декретом СНК РСФСР от 31 марта 1919 г. эти положе­ния были распространены на все архивы и делопроизводства, находящиеся в губернских городах и уездах. Они должны были составить «по каждой губернии особый единый губернский архив­ный фонд». Со временем понятие «Государственный архивный фонд» (ГАФ) стало обозначать совокупность документальных ма­териалов, принадлежащих государству.

Согласно основам законодательства «Об Архивном фонде Рос­
сийской Федерации и архивах», утвержденных Верховным Сове­
том РФ 7 июля 1993 г., Архивный фонд (АФ) был разделен на две
части: государственную и негосударственную. В федеральном за­
коне от 22 октября 2004 г. «Об архивном деле в Российской Феде­
рации» деление АФ РФ на государственную и негосударственную
________

¹ Декреты Советской власти... — Т. 2. — С. 383.

278

сти отсутствует. Вместе с тем различаются архивные докумен-', находящиеся в собственности: 1) государственной (федераль-ой и субъектов федерации); 2) муниципальной; 3) частной. До­кументация делопроизводства высших и центральных государствен­ных учреждений Российской империи и Временного правитель­ства входит в состав федеральной собственности и хранится в ар­хивах федерального уровня подчинения, расположенных в Санкт-Петербурге и Москве. Документация делопроизводства местных Государственных учреждений за этот период хранится в архивах

субъектов РФ.

В связи с тем, что делопроизводственные материалы головных реждений ведомств оказались рассредоточены по нескольким рхивохранилищам федерального уровня, приведем сведения об х местонахождении на основании справочника-обозрения «Ар-ивы России. Москва и Санкт-Петербург» (табл. 5). Более подроб-ую информацию о документах, хранящихся в указанных архи-ах, содержат опубликованные справочники-путеводители по каж-ому из них.

В октябре 1917 г. Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил создание в России Совет­ского государства. Вплоть до принятия в декабре 1993 г. Конститу-шии РФ, прекратившей действие Конституции РСФСР 1978 г., Советы составляли основу государственного строя страны и осу­ществляли от имени народа делегированную им власть. Соединяя 'законодательные и исполнительные функции, они образовывали единую систему органов власти и управления в центре и на мес­тах. Все другие государственные органы утверждались Советами, были подконтрольны и подотчетны им.

Особенности становления и развития в этот период государ-твенности, формирования нового аппарата управления оказали лияние на состав, организацию ведения и условия сохранности окументов официального делопроизводства. Например, отпала еобходимость в документах, связанных с функционированием нститутов самодержавной монархии. Национализация частных редитных учреждений, предприятий промышленности, транс­орта, торговли и необходимость наладить управление ими поро-или в советском делопроизводстве массивы материалов плани­рования. Возникнув как производственные программы отраслей, эта категория делопроизводственной документации со временем аккумулировала информацию об основных направлениях эконо­мической и социальной политики государства.

В документации Советов получили отражение: практика кол­лективного принятия решений; участие в повседневной работе Советов миллионов трудящихся; регулярные отчеты перед изби­рателями, производственными коллективами и общественными организациями исполнительных и распорядительных органов,

279

Таблица I Архивы, хранящие документы высших и центральных государственных учреждений Российской империи и Временного правительства

 

Название архива (его местонахождение)	Название учреждения
Российский государственный исторический архив — РГИА (Санкт-Петербург)	Сенат, Синод, Государственный совет, Государственная дума, Коми­тет министров, Совет министров, Соб -ственная его императорского вели­чества канцелярия, Министерство внутренних дел, Министерство юсти­ции, Министерство финансов, Мини­стерство торговли и промышленно­сти, Министерство путей сообщения, Министерство земледелия, Мини­стерство народного просвещения, Государственный контроль
Государственный архив Рос­сийской Федерации — ГА РФ (Москва)	Особое присутствие по политическим делам Сената, III отделение Соб­ственной его императорского Вели­чества канцелярии, Департамент полиции Министерства внутренних дел, Уголовное отделение I департа­мента Министерства юстиции, Вре­менное правительство и его мини­стерства, комиссии и комитеты
Российский государственный военно-исторический архив — РГВИА (Москва)	Военное министерство
Российский государственный архив военно-морского фло­та - РГА ВМФ (Санкт-Петербург)	Морское министерство
Архив внешней политики Российской империи Историко-дипломатического департамента МИД РФ — АВПРИ (Москва)	Министерство иностранных дел

создаваемых Советами. Депутаты Советов всех уровней были обя­заны учитывать в своей работе наказы избирателей и регулярно информировать последних о выполнении поручений. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время пере­избран. Демократизация управления способствовала упрощению стиля делопроизводства.

280

Рост масштабов управленческой деятельности государства ыдвинул в числе приоритетных задачу унификации и стандарти-ции документов. Для осуществления функций контроля в уп-лилении был создан специальный Наркомат рабоче-крестьян-кой инспекции. Институт техники управления (ИТУ) при этом аркомате разработал и в 1931 г. опубликовал проект «Общих пра-ил документации и документооборота». В документе формулиро-;ишсь общегосударственные нормы постановки делопроизводства о всех учреждениях, организациях и предприятиях СССР. «06-ие правила» унифицировали названия и функции делопроиз-одственных подразделений, определяли круг их задач и должно-тные обязанности сотрудников, разрабатывали вопросы состав-ения документов в учреждениях и исполнения поступивших до-ментов, описывали порядок группировки исполненных доку­ментов в дела, подготовки сформированных в делопроизводстве ^ел к сдаче в архив учреждения и хранения их в архиве. Проект ыл разослан на отзыв в ряд учреждений, однако в связи с лик­видацией в 1932 г. ИТУ окончательный вариант его подготовить

не успели.

В 30-е гг. XX в. разработка вопросов рациональной постановки делопроизводства сосредоточилась в ведомствах, каждое из кото­рых решало их применительно к своей системе. Результаты этой работы отразились в инструкциях по делопроизводству отдельных ведомств (например, АН СССР).

Одновременно составлялись типовые инструкции для однород-ых организаций, в частности для финансовых отделов — район-ых и городских (1936), краевых и областных (1938). Постановле­нием СНК СССР от 5 сентября 1938 г. был утвержден типовой устав высшего учебного заведения, который устанавливал общий порядок документирования учебного процесса и вводил единые формы студенческих билетов, зачетных книжек и дипломов об окончании ВУЗов. В 1943 г. Главное архивное управление СССР издало «Перечень типовых документов, образующихся в деятель­ности учреждений, организаций и предприятий СССР» с указани­ем сроков хранения этих документов. В 1957 г. вышло новое издание «Перечня» с необходимыми изменениями и дополнениями.

С 60-х гг. XX в. в СССР был развернут комплекс работ по рацио­нализации делопроизводства, предусматривающих создание об­щегосударственных нормативов по унификации и стандартизации документов, механизацию делопроизводственных работ, внедре­ние автоматизированных систем управления.

В 1961 г. Совет министров РСФСР утвердил «Примерную инст­рукцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» с приложением образцов бланков документов. Эта инст­рукция стала основой для разработки ведомствами соответствую­щих нормативов. В 1966 г. был создан Всесоюзный (ныне — Все-

281

1960-1991 '1960-1990 ноябрь 1990 — ноябрь 1991

российский) научно-исследовательский институт документалист тики и архивного дела (ВНИИДАД), который должен был залиН маться вопросами рационализации систем документации и сохрм нения документов.

В сентябре 1973 г. Государственный комитет Совета министром СССР по науке и технике утвердил основные положения Единиц государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В государственн ных учреждениях, организациях и предприятиях СССР устанал* ливался единый порядок подготовки, оформления и прохождо-ния служебных документов, их регистрации, справочно-инфорн мационного поиска, контроля за исполнением, а также группи­ровки исполненных документов в дела и организации хранения! последних в делопроизводстве, в ведомственных и государствен-ных архивах. Таким образом реализовывалось сложившееся в прак­тике делопроизводства разделение документов, содержащих ин­формацию: оперативную, длительного срока хранения и инфор­мацию постоянного срока хранения.

Были разработаны и утверждены государственные стандарты, предусматривавшие унифицирование формы документов, введе-, ние единых правил их составления, создание трафаретных тек­стов. Мощным ускорителем унификации и стандартизации доку­ментов стала возможность их подготовки, хранения и передачи и машиночитаемой форме. Определились два направления, нераз­рывно связанные между собой: создание информационно-поис­ковых систем, позволяющих быстро найти нужный документ в массе других, и разработка автоматизированных систем обработ­ки данных документов.

Характерной особенностью организации делопроизводства со­ветских учреждений был общегосударственный контроль за со­хранностью создававшихся в них документов. Уже декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. законодательно регламентировал новые взаимоотношения создателей и хранителей документов: «Все ныне производящиеся дела и переписка правительственных учрежде­ний остаются при них в течение срока, устанавливаемого для каж­дого ведомства особым положением. После указанного срока все оконченные дела передаются в Государственный архивный фонд»¹. Особо указывалось, что «правительственные учреждения не име­ют права уничтожать какие бы то ни было дела и переписку или отдельные бумаги без письменного разрешения Главного управ­ления архивным делом»², на которое возлагалось заведывание Государственным архивным фондом.

В 1920 г. для хранения важнейших документов РСФСР, а также наиболее ценных исторических материалов «предшествующих ре-

¹ Декреты Советской власти... — Т. 2. — С. 383.

² Там же.

1Имон» был образован Государственный архив РСФСР. Здесь уда- шь сосредоточить документы значительного числа ликвидиро-Ьиных к этому времени первых советских учреждений. Нередко не учреждения не имели непосредственных правопреемников I Системе позднее созданных органов государственного управле-|Ия. Оказавшиеся бесхозными документы расхищались, гибли. Со-

Таблица 6

Общегосударственные органы управления архивным делом в РСФСР, СССР, РФ (июль 1918 — настоящее время)

Годы

Название общегосударственного органа (его ведомственная подчиненность)

ГУАД (Наркомат

918-1922

Главное управление архивным делом просвещения РСФСР)

922-1929

Управление Центральным архивом — Центрархив
(ВЦИК РСФСР)____________________________

929-1938

Центральное архивное управление СССР — ЦАУ СССР
(ЦИК СССР)- Центральное архивное управление
РСФСР - ЦАУ РСФСР (ВЦИК РСФСР)_______________

ГАУ

938-1948

Главное архивное управление СССР ■
(НКВД СССР) __________

1948-1960 1955-1960

Главное архивное управление СССР — ГАУ (МВД СССР) Архивное управление — АУ (МВД РСФСР)

Главное архивное управление при Совете министров СССР - Главархив СССР (Совет министров СССР). Главное архивное управление при Совете министров РСФСР — Главархив РСФСР (Совет министров РСФСР). Комитет по делам архивов при Совете министров РСФСР — Роскомархив (Совет министров РСФСР)

Ноябрь 1991 — ноябрь. 1992

Комитет по делам архивов при Правительстве РФ — Роскомархив (Правительство РФ)

Ноябрь 1992-август 1996

Государственная архивная служба России — Росархив (Правительство РФ)

Август 1996-март 2004

Федеральная архивная служба России при Президенте и Правительстве РФ — Росархив (Правительство РФ)

Март 2004- настоящее время

Федеральное архивное агентство (Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ)

 

282

283

Российский государственный архив экономики — РГАЭ (Москва)

Российский государственный архив литературы и искусства — РГАЛИ (Москва) ■

Российский государственный военный архив — РГВА (Москва)

Российский государственный архив Военно-морского флота РГА ВМФ (Санкт-Петербург)

 

 

Таблица

Архивы, хранящие документы высших и центральных государственны учреждений РСФСР, СССР, РФ

Название учреждения

Название архива (его местонахождение)

Государственный архив Россий­ской Федерации — ГА РФ (Москва)

Петроградский и Московский ВРК, ВЦИК, ЦИК СССР, Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, СНК — Совет министров СССР, СНК — Совет министров РСФСР, центральные органы государ­ственного управления СССР и РСФСР в области народного обра­зования, здравоохранения, печа­ти, информации, контроля, юсти­ции, внутренних дел, а также суда, прокуратуры и арбитража

Центральные органы государ­ственного управления народным хозяйством РСФСР (1917-1922) и СССР (1922-1991) в области планирования, финансирования, промышленности, сельского хо­зяйства, торговли, транспорта, науки и техники, внешнеэконо­мических связей

Комитеты по делам искусств при СНК СССР и РСФСР, Мини­стерства культуры СССР и РСФСР, а также отраслевые орга­ны управления отдельными вида­ми искусств (Комитет по кинема­тографии, Дирекция художест­венных выставок и панорам и т. д.)

Высшие органы руководства Во­оруженными силами РСФСР (1917-1922) и СССР (1922-1941), центральные и окружные органы военного управления (по 1940); Главное управление по делам военнопленных и интер­нированных НКВД (1939 -1960)

Центральные учреждения морского ведомства, управления флотов и флотилий (1917 — 1940)

Окончание табл. 7

 

Название архива (его местонахождение)	Название учреждения
Центральный архив Министер­ства обороны РФ — ЦАМО (Подольск, Московская область)	Народный комиссариат — Мини­стерство обороны СССР, цент­ральные и окружные органы военного управления (с 1941)
Центральный военно-морской архив Министерства обороны 1 РФ — ЦВМА (Гатчина, Ленинградская область)	Центральные учреждения морского ведомства, управления флотов и флотилий (с 1941)
Архив внешней политики Историко-дипломатического де­партамента МИД РФ — АВП РФ (Москва)	Народный комиссариат — Министерство иностранных дел
Центральный архив Федеральной службы безопасности РФ — ЦА ФСБ (Москва)	ВЧК - ОГПУ - НКВД -КГБ СССР, ФСБ РФ
Архив Президента РФ — АП РФ (Москва)	Государственный Комитет Обороны (1941—1945), аппарат Президента СССР, Администрация Президента РФ

трудникам архива в результате целенаправленного поиска, вклю­чавшего осмотр чердаков и подвалов зданий, в которых когда-то размещались учреждения, удалось спасти от гибели ценные ис­точники.

После окончания Гражданской войны стал возможен переход от поиска и спасения отдельных документов к практике система­тического комплектования государственных архивов материалами делопроизводства советских учреждений, организаций и предприя­тий. В 1922 г. архивы, ранее подведомственные Народному комис­сариату просвещения, были подчинены ВЦИК РСФСР. Президи­ум ВЦИК возложил на Управление Центральным архивом, уна­следовавшим функции прежнего Главного управления архивным делом, и его губернские отделы заведование уже находившимися в хранилищах материалами и общее руководство постановкой ар­хивной части текущего делопроизводства.

Впоследствии ведомственная подчиненность архивов неодно­кратно изменялась (табл. 6).

К середине 20-х гг. XX в. советские архивисты выработали прин­ципы распределения материалов Государственного архивного фон­да по сети хранилищ. Было установлено, что документы дорево­люционной и советской эпох должны откладываться либо в раз-

 

284

285

ных архивах, либо в разных структурных подразделениях одн архива. В зависимости от масштаба деятельности фондообразоцЯ теля (т.е. учреждения, предприятия, организации или лица, и при цессе деятельности которого образовались документальные мате риалы) его архивный фонд должен был находиться в централи ном или в местном хранилище.

В настоящее время документы высших и центральных органа; управления советской эпохи хранятся в нескольких федеральны государственных архивах РФ (см. табл. 7). Для того чтобы целспа правленно вести их поиск, историк должен знать местонахождо ние архивных фондов интересующих его учреждений.

Документы государственного делопроизводства местных учреям дений хранятся в архивах субъектов Федерации и в муниципаль«ных архивах.

Создание и сохранение делопроизводственной документации государственных учреждений, организаций и предприятий РФ¹ происходят в соответствии с тенденциями, сформировавшимися! в советский период отечественной истории.

8.2.2. Делопроизводство частновладельческих хозяйств

и предприятий

Делопроизводство частновладельческих хозяйств и предприя­тий в отличие от государственного делопроизводства менее регла­ментировано нормами законодательства и ведомственных инст­рукций. Во многом оно развивалось под влиянием сложившихся традиций создания тех или иных документов и обычаев их хране­ния. И то и другое нередко зависело от конкретных возможностей владельца и непосредственного его усмотрения.

Мелкие крестьянские хозяйства, составлявшие основную мас­су частных владений в Российской империи, практически не зна­ли делопроизводства. Системы документации складывались в ос­новном в хозяйствах, развивающихся на базе помещичьих име­ний. Они включали прежде всего материалы, характеризующие деятельность хозяйств: книги ежедневных записей работ, книги расходов и доходов, документы отчетности. В этих документах со­держатся сведения о земельных угодьях, степени их вовлеченно­сти в хозяйственный оборот, способах ведения хозяйства, номен­клатуре выращиваемых культур, рабочем скоте, инвентаре, по­стройках и многом другом.

Системы текущего учета и отчетности в имениях разных помещи­ков были различными. Кроме того, формы делопроизводства даже в одном имении не оставались одними и теми же и с течением време­ни менялись. В пореформенный период, когда помещики стали вла­дельцами и совладельцами предприятий добывающей и обрабатыва-

286

 

I

I и промышленности и принимали участие в деятельности же-нщи ложных обществ и банков, большую роль в составе докумен-1и и (смлевладельческих хозяйств играли материалы, отразившие ■цеесы зарождения и формирования финансового капитала. ||п декрету «О земле», принятому 26 октября 1917 г. Вторым ■российским съездом Советов, собственность помещиков на ■Ю была ликвидирована. В годы Гражданской войны помещи-i-хозяйства прекратили существование, их делопроизводствен-,е материалы поступили в государственные архивы. Более однородные по составу комплексы документов форми-цались в процессе возникновения и деятельности предприятий умышленности, торговли, транспорта, кредита. Основной фор-п организации наиболее крупных фирм в конце XIX—начале С в. становится акционерная. Акционерные компании в России сили названия акционерных обществ или товариществ на паях, ноябрю 1917 г. в стране действовали 2850 торгово-промышлен-|«ых компаний, 58 железнодорожных, 51 коммерческий и 10 зе­мельных акционерных банков.