Разработка и обсуждение законопроектов

В Российской империи разработка законопроектов осуществлялась учреждениями и лицами по выбору самодержца. В 1810 г. для централизации законодательной практики и унифи­кации юридических норм был создан Государственный совет. По букве «Основных государственных законов» все законопроекты должны были рассматриваться в Государственном совете (ст. 50). Следствием реализации этого правила стало возникновение осо­бой разновидности законодательных актов — высочайше утверж­денных мнений Государственного совета. Необходимо иметь в виду, что император мог одобрить мнение как большинства, так и мень­шинства членов Государственного совета.

Самодержавный характер власти в Российской империи до­пускал возможность нарушения норм, установленных «Основны­ми государственными законами» самим самодержцем либо с его санкции. Согласно ст. 63 закон «должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранца-

229

ми, в России пребывающими»¹. Эта норма была сохранена в ст. 85 «Основных государственных законов» Российской империи и после 1906 г. Но так как император не был ни подданным, ни иностран­цем, он, единственный в России, не был ограничен закреплен­ными в законодательных актах правилами.

С.Ю.Витте рассказал в воспоминаниях о том, каким образом ему, находясь на посту министра финансов, удалось добиться принятия закона о денежной реформе 1897 г. в обход Государ­ственного совета. Встретив там противодействие, Витте убедил Николая II собрать для решения вопроса о реформе расширенное заседание финансового комитета под личным председательством императора. Члены этого комитета в силу служебного положения были заведомо лояльны по отношению к позиции министра. Им­ператор пригласил на заседание председателя Государственного совета великого князя Михаила Николаевича и нескольких чле­нов Совета по его выбору. На этом заседании и решилась судьба денежной реформы, в ходе которой в России был осуществлен переход на золотую валюту. По справедливому утверждению Вит­те, ему удалось добиться одобрения законопроекта потому, что он «имел за себя только одну силу, но силу, которая сильнее всех остальных, это — доверие императора»².

В «Основных государственных законах» 1906 года предусматри­валась более сложная, по сравнению с действовавшей ранее, про­цедура обсуждения законопроектов, требовавшая их рассмотре­ния и в Государственном совете, и в Государственной думе: «За­конодательные предположения рассматриваются в Государствен­ной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный со­вет. Законодательные предположения, предначертанные по почи­ну Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одоб­рении им, поступают в Думу. Законопроекты, не принятые Госу­дарственным советом или Государственной думой, признаются отклоненными. Законопроекты, предначертанные по почину Го­сударственного совета или Государственной думы и не удостоив­шиеся высочайшего утверждения, не могут быть внесены на зако­нодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроек­ты, поступившие в Государственную думу и одобренные как ею, так и Государственным советом, равно как законопроекты, пред­начертанные по почину Государственного совета и одобренные как им, так и Государственной думой, представляются Государю Императору председателем Государственного совета»³. Таким об­разом, предполагалась двухэтапная процедура обсуждения зако­нопроектов, не предусматривавшая, однако, определенной по-

¹ Свод законов Российской империи. — СПб., 1832. — Ст. 63.

² Витте СЮ. Воспоминания. - М., 1960. — Т. 2. - С. 96.

³ Свод законов Российской империи. — СПб., 1906. — Ст. ПО, 111, 113.

следовательности обсуждения. На каждом из этапов проект мог быть отклонен. Именно на стадии обсуждения законопроектов наи­более наглядно проявилось положение ст. 106 «Основных государ­ственных законов» 1906 г. о том, что «Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодатель­ства правами».

Первые законодательные акты Советской вла­сти не проходили стадии специальной разработки. Так, декрет «О земле» был написан В.И.Лениным 26 октября 1917 г. и вече­ром того же дня предложен им на заседании Второго Всероссий­ского съезда Советов. Однако уже проект Конституции РСФСР 1918 г. был разработан Конституционной комиссией, созданной ВЦИК. После обсуждения в этой комиссии он был рассмотрен и одобрен специально созданной комиссией ЦК РКП(б) под пред­седательством Ленина и с учетом внесенных поправок представлен на рассмотрение и утверждение Пятого Всероссийского съезда Советов.

В 1918— 1924 гг. разработка и обсуждение законопроектов осу­ществлялись, как правило, комиссиями тех государственных ор­ганов, которым Конституцией было предоставлено право изда­ния законодательных актов. Законопроект, прежде чем поступить на обсуждение законодательного органа государственной власти, направлялся заинтересованным ведомствам и учреждениям для рассмотрения и получения конкретных замечаний, возражений и предложений. Только после доработки с учетом полученных заме­чаний, предложений и пожеланий законопроект подготавливался к заседанию соответствующего законодательного органа.

Конституция СССР 1924 г. установила принципы и процедуру рассмотрения общесоюзных законодательных актов. Все законопроекты, в которых определялись общие нормы полити­ческой и экономической жизни СССР, должны были рассматри­ваться в обеих палатах ЦИК СССР (Союзном Совете и Совете национальностей). Устанавливалось, что в случае разногласий между палатами «вопрос передается в создаваемую ими согласи­тельную комиссию» (ст. 23). А «при недостижении соглашения в согласительной комиссии вопрос переносится на рассмотрение совместного заседания Союзного Совета и Совета национально­стей, причем, в случае отсутствия большинства голосов Союзно­го Совета или Совета национальностей, вопрос может быть пере­дан, по требованию одного из этих органов, на разрешение оче­редного или чрезвычайного съезда Советов Союза Советских Со­циалистических Республик» (ст. 24). С незначительными измене­ниями такой порядок рассмотрения законопроектов просущество­вал в СССР до 1991 г. включительно.

Принятие Конституции СССР 1936 г. обогатило прак­тику разработки и утверждения законодательных актов. Наиболее

230

231

важные из них выносились на всенародное обсуждение. Разработ­ка законопроекта Конституции осуществлялась Конституционной комиссией, созданной ЦИК по предложению Седьмого съезда Советов СССР. Председателем комиссии был избран И. В. Сталин. На первом заседании комиссии 7 июля 1935 г. было образовано 12 подкомиссий, в состав которых вошли партийные, государствен­ные, профсоюзные и военные деятели, а также ученые и предста­вители союзных республик. В течение февраля — марта 1936 г. под­комиссии подготовили проекты разделов будущей Конституции, на основе которых был создан «Черновой набросок проекта Кон­ституции СССР». В процессе последующих обсуждений были вы­работаны ряд промежуточных и окончательный текст проекта Кон­ституции СССР, одобренный Президиумом ЦИК СССР и выне­сенный по его решению на всенародное обсуждение. 12 июня про­ект был опубликован в печати. Во всенародном обсуждении про­екта Конституции СССР приняли участие 51,5 млн человек — более 60 % взрослого населения страны. 5 декабря 1936 г. Чрезвы­чайный Восьмой Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Кон­ституцию СССР. Впоследствии всенародно обсуждались проекты закона «О государственных пенсиях» (1956 г.), основ законода­тельства СССР и союзных республик о браке и семье, о здравоох­ранении, о народном образовании, основ земельного законода­тельства и проект Конституции СССР 1977 г.

В ст. 114 Конституции СССР 1977 г. закреплено поло­жение о том, что «проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни решением Верховного Совета СССР или Президиума Верховного Совета СССР, принятым по их инициативе или по предложению союзной республики, могут быть вынесены на всенародное обсуждение». Одновременно как общее правило устанавливалось: «Проекты законов и другие во­просы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР, об­суждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях. В случае необходимости проект закона либо соответствующий во­прос может быть передан для предварительного или дополнитель­ного рассмотрения в одну или несколько комиссий».

В Российской Федерации, согласно Конститу­ции 1993 г., для разных категорий законодательных актов пре­дусмотрены различные процедуры рассмотрения.

Положения глав 1, 2, и 9 Конституции Российской Федера­ции могут быть пересмотрены только Конституционным собра­нием, которое в случае выдвижения такого предложения и при поддержке его тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, должно быть созвано в соответствии с федеральным конституционным законом. «Конституционное собрание либо подтверждает неизмен­ность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает

проект новой Конституции Российской Федерации» (ст. 135). По­правки к главам 3 — 8 Конституции «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» (ст. 136).

Законопроекты федеральных конституционных законов и фе­деральных законов вносятся в Государственную думу (ст. 104, п. 2), где рассматриваются в комиссиях, а затем с заключением одной или нескольких комиссий выносятся на обсуждение депу­татов Государственной думы на пленарном заседании. В Консти­туции разъяснено, что законопроекты «о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государствен­ных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрыва­емые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации» (ст. 104, п. 3).

Федеральные законы принимаются Государственной думой и в течение пяти дней после их одобрения большинством голосов депутатов Думы передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат при­нятые Государственной думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации между­народных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Федеральные конституционные законы обязательно рассмат­риваются и в Государственной думе, и в Совете Федерации (ст. 108).