Правовой механизм государственного регулирования на рынке ценных бумаг

 

В соответствии с давно сложившейся мировой практикой рынок ценных бумаг регулируется государством. Для России в новых условиях процесс формирования такой системы правовых регуляторов и организационных механизмов начался, как отмечалось выше, недавно и практически с чистого листа.

Инвестиционная деятельность на рынке ценных бумаг регулируется Законом о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг. Целями настоящего закона являются обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги, а также определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам - физическим лицам - причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг.

Этот федеральный закон не применяется к отношениям, связанным с привлечением денежных средств во вклады банками и иными кредитными организациями, страховыми компаниями и негосударственными пенсионными фондами, обращением депозитных и сберегательных сертификатов кредитных организаций, чеков, векселей и иных ценных бумаг, не являющихся в соответствии с законодательством РФ эмиссионными ценными бумагами, а также с обращением государственных ценных бумаг РФ, государственных ценных бумаг субъектов РФ и ценных бумаг муниципальных образований.

В законе установлен ряд ограничений, связанных с эмиссией и с обращением ценных бумаг. На рынке ценных бумаг запрещаются публичное размещение, реклама и предложение в любой иной форме неограниченному кругу лиц ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, публичное размещение которых запрещено или не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством РФ. Запрещается совершение владельцем ценных бумаг любых сделок с принадлежащими ему ценными бумагами до их полной оплаты и регистрации отчета об итогах их выпуска.

Эмиссия облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг некоммерческими организациями допускается только в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, при наличии обеспечения, определенного указанными нормативными актами.

Решение о размещении посредством закрытой подписки акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, принимается только общим собранием акционеров двумя третями голосов, если необходимость бульшего числа голосов для принятия этого решения предусмотрена уставом акционерного общества. Акционерное общество по требованию акционеров, голосовавших против или не принимавших участия в голосовании при решении указанного вопроса, обязано выкупить у них акции в соответствии с Законом о акционерных обществах.

Решение о размещении посредством открытой подписки акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, предусматривающее их оплату неденежными средствами, должно предусматривать возможность их оплаты по усмотрению инвесторов также и денежными средствами.

Лица, подписавшие проспект эмиссии ценных бумаг, несут солидарно субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный эмитентом инвестору вследствие содержащейся в указанном проспекте недостоверной и (или) вводящей в заблуждение инвестора информации.

Независимый оценщик и аудитор, подписавшие проспект эмиссии ценных бумаг, несут солидарно с иными лицами, подписавшими проспект эмиссии ценных бумаг, субсидиарную с эмитентом ответственность за ущерб, причиненный инвестору эмитентом вследствие содержащейся в указанном проспекте недостоверной и (или) вводящей в заблуждение инвестора информации и подтвержденной ими.

Также государство на основании данного закона осуществляет защиту прав инвесторов. При рассмотрении в суде споров по искам или заявлениям о защите прав и законных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав инвесторов - физических лиц - и интересов государства. В целях защиты прав и законных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе обращаться в суд с исками и заявлениями: в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов; о ликвидации юридических лиц или прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии, об аннулировании выпуска ценных бумаг, о признании сделок с ценными бумагами недействительными, а также в иных случаях, установленных законодательством РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

В Законе о рынке ценных бумаг предусматривается как регулирование деятельности государственными органами, так и специальными организациями, функционирующими на рынке ценных бумаг.

Для начала следует выделить систему регулирования рынка ценных бумаг - так называемую регулятивную инфраструктуру рынка, на данный момент эта система включает в себя:

- государственные органы регулирования;

- саморегулирующиеся организации;

- законодательные нормы рынка ценных бумаг;

- этику, традиции и обычаи рынка.

Государство выполняет ряд важнейших функций на рынке ценных бумаг, среди них можно выделить следующие основные:

- разработку программы и стратегии развития рынка ценных бумаг, наблюдение и регулирование исполнения этой программы, выработку законодательных актов для реализации стратегии;

- установление требований к участникам рыночного процесса, установку различных стандартов;

- контролирование финансовой безопасности и устойчивости рынка, надзор за выполнением распоряжений по безопасности;

- обеспечение информированности всех без исключения инвесторов о состоянии рынка;

- формирование государственных систем страхования на рынке ценных бумаг;

- контроль и предупреждение чрезмерного вложения инвестиций в государственные ценные бумаги.

На сегодняшний день известны две модели государственного регулирования рынка ценных бумаг. Первая подразумевает, что государство максимально активно контролирует и вмешивается в регуляционный процесс на рынке и лишь небольшая часть передается саморегулирующимся организациям. Вторая модель прямо противоположна первой - роль государства в регулировании минимальна и основная доля регулирования принадлежит участникам рынка. В большинстве стран мира выбирают некий средний путь между этими двумя крайними моделями.

В целом государство воздействует на функционирование рынка ценных бумаг по следующим направлениям.

1. Выступает в качестве административного органа, издающего законы, которые регулируют:

- порядок и образование акционерных обществ;

- порядок эмиссии и виды разрешенных к эмиссии ценных бумаг;

- ставки налога на прибыль, получаемую при операциях с ценными бумагами;

- деятельность биржи; разрешают или запрещают отдельные виды сделок с ценными бумагами.

2. Выступает на рынке в качестве субъекта экономических отношений. В целях мобилизации финансовых ресурсов он пускает в обращение государственные ценные бумаги, например, облигации, казначейские векселя (краткосрочная облигация - 90 дней) и т.д.

3. Воздействует на состояние рынка через кредитно-денежную политику Банка России.

Другими словами, состояние фондового рынка тесно связано с задачей регулирования денежной массы в обращении и поощрения или сдерживания кредита, для того чтобы сковать или освободить денежные резервы банков. Банк России в соответствии с этим продает или покупает на открытом рынке государственные облигации. Для краткосрочного регулирования денежной массы он продает или покупает казначейские векселя, т.е. краткосрочные бумаги. В основном покупателями этих ценных бумаг помимо банков выступают страховые компании, пенсионные фонды, крупные фирмы. Приобретая облигации, они большей частью платят чеками на свои банки. Далее Банк России представляет чеки к платежу этим банкам, и их резервы сокращаются на соответствующие суммы.

При выкупе облигаций Банком России резервы банков возрастут. Продажа или скупка государственных бумаг обуславливается конкретной экономической ситуацией. Например, если в стране занятость находится на низком уровне, то Банк России купит на открытом рынке государственные бумаги и тем самым увеличит резервы банков. Это, в свою очередь, сделает деньги более доступными, удешевит кредит и увеличит доходы. В результате повысится деловая активность и будут созданы новые рабочие места.

Фондовый рынок реагирует также на учетную политику Банка России. Банк России может предоставлять ссуды другим банкам. Это называется учетом векселей. Понижая учетную ставку, т.е. плату за ссуду, банк поощряет учет векселей, повышает ее - ослабляет стремление. В день, когда учетная ставка повышается, другими словами, растет ссудный процент, курс акций и облигаций обычно падает, и наоборот, при понижении учетной ставки курс акций и облигаций повышается.

Фондовый рынок реагирует также на изменение обязательных резервных средств, которые должны хранить банки в Банке России. Банк России может прибегнуть к этому средству, чтобы быстро сократить кредит, увеличив норму, или расширить его, понизив норму. Расширение кредита приводит к увеличению доступности денег и снижению уровня ссудного процента. Следствием таких действий будет повышение курса акций и облигаций, выпущенных под более высокий процент. Если резервная норма повышается, то уменьшается доступность денег, возрастает ссудный процент и падает курс акций и облигаций, выпущенных под более низкий процент. Однако в данном случае следует помнить, что регулирование обязательных банковских резервов в Банке России является очень мощным рычагом финансовой политики и поэтому, в отличие от учета векселей и продажи краткосрочных облигаций, к таким действиям прибегают довольно редко - раз в несколько лет.

Рынок ценных бумаг испытывает воздействие государственного регулирования и в случае возникновения большого дефицита государственного бюджета. Для того чтобы изыскать средства для его компенсации, государство выпустит облигации. В связи с этим оно будет заинтересовано в понижении нормы ссудного процента, чтобы разместить заем под меньший процент. Действия Банка России по понижению нормы процента, связанные с увеличением денежной массы в обращении, будут способствовать повышению курса акций и облигаций, выпущенных под более высокий процент. Это первая возможная ситуация.

В случае если в руках банков, корпораций и населения находится большое количество облигаций с колеблющимся процентом, государство проводит политику облегчения кредита, чтобы удержать процент по долгу на низком уровне. Соответственно, такие действия, как и в первом случае, могут вызвать повышение курса акций и облигаций, выпущенных под более высокий процент.

Кроме государства на рынке ценных бумаг процесс регулирования осуществляют и самостоятельно так называемые саморегулирующие организации, которые в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг представляют собой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующие в соответствии с законом и функционирующие на принципах некоммерческой организации. Важной особенностью такой организации является ее некоммерческая направленность, т.е. ее участники и учредители не используют вырученные средства на собственное потребление, а только на реализацию представленных им функций.

Функциями саморегулируемых организаций являются:

- разработка обязательных правил и стандартов профессиональной деятельности и операций на рынке ценных бумаг;

- осуществление подготовки кадров и установление требований для работы на рынке;

- контроль за соблюдением участниками правил и нормативов;

- обеспечение правдивой информацией участников рынка;

- обеспечение защиты участников в государственных органах управления.

Институты рынка, прежде всего биржи, являются саморегулирующимися организациями. Биржи требуют от всех лиц, участвующих в ее операциях, строгого следования предписанным правилам и процедуре, сложившимся традициям, а также регулярно проверяют фактическую финансовую устойчивость членов биржи через обследования и опросы. Существование арбитража позволят не доводить подавляющее количество конфликтов до суда.

Надежность выпускаемых ценных бумаг обеспечивается действием принципа полного предъявления, т.е. полного раскрытия всей необходимой информации ФКЦБ России эмитентом, выходящим на первичный рынок. Если бумага попадает на вторичный рынок и обращается на бирже, то проводятся систематические уточнения кредитоспособности эмитента спустя 1, 2, 3 года после эмиссии. Общим принципом является саморегулирование институтов рынка ценных бумаг под наблюдением государственных органов. Разрабатывается и внедряется стандартизация в бухгалтерский учет, формы отчетов и балансов, процедура полного регулирования. Высшие регулирующие органы систематически публикуют в специальных изданиях интерпретации законов и распоряжений, запретов и правил. Все регулирование направлено на создание обстановки законности, честности, открытости, гласности, защиты рынка и инвесторов от возможных махинаций и мошенничества.

С принятием ГК РФ и Закона об акционерных обществах в Российской Федерации появилась уже вполне соответствующая зарубежному опыту первичная законодательная база, необходимая для поступательного формирования этого пока еще остающегося диковинным для большинства рядовых российских граждан сегмента рыночной экономики.

Дело в том, что наряду с гражданским законодательством, регулирующим полноправные имущественные отношения между различными субъектами и участниками фондового рынка в процессе их обращения, специфика функционирования этого рынка обусловливает также необходимость регулирования со стороны государства властно-имущественных отношений, принадлежащих к отрасли финансового, а не гражданского права.

Осуществляется такое регулирование посредством установления порядка легализации участников рынка и правил работы на нем, порядка выпуска и регистрации самих ценных бумаг, контроля за реализацией установленных правил и процедур, а также определения и применения финансовых санкций и иных мер пресечения в случаях их нарушений.

Фондовый рынок - это, прежде всего, сфера финансовых инвестиций, доход от которых предполагается не от результатов работы и реализованной продукции, произведенной, например, субъектами хозяйственной деятельности за счет прямых вложений в их развитие, а за счет разницы котировок ценных бумаг тех же хозяйствующих субъектов в процессе их обращения.

Сами же ценные бумаги представляют собой документы, удостоверяющие с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, которые могут быть осуществлены или переданы только при их предъявлении.

К наиболее распространенным разновидностям легализованных национальным законодательством большинства стран мира ценных бумаг относятся акции и облигации, чеки и векселя, сертификаты и некоторые другие.

Основным субъектом исполнительной федеральной власти, специально уполномоченным на регулирование от имени государства отношений на фондовом рынке, является ФСФР России. Первоначально данный специализированный орган был образован Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации"*(149) в форме Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (ФКЦБ России).

Принятым весной 1996 г. Законом о рынке ценных бумаг было установлено, что государственное регулирование в данной сфере должно осуществляться самостоятельным органом в системе исполнительной федеральной власти. В связи с этим Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009 было утверждено Положение о ФКЦБ России*(150). В соответствии с этим положением федеральная комиссия являлась федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области фондового рынка, а также обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков. Указом этот федеральный орган был подчинен непосредственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией и законодательством. В рамках своей компетенции ФКЦБ России:

- осуществляет разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;

- утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядок регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг;

- разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, в том числе стандарты страхования и гарантии на рынке ценных бумаг;

- устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, в том числе обеспеченными недвижимым имуществом, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности. Правила ведения учета и составления отчетности эмитентами и профессиональными участниками фондового рынка устанавливаются ФКЦБ России совместно с Минфином России;

- устанавливает единые требования к порядку ведения реестра именных ценных бумаг;

- устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и деятельности по оценке и управлению имуществом паевых инвестиционных фондов, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицензии в случае нарушения законодательства РФ о ценных бумагах;

- выдает генеральные лицензии на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицензии. Аннулирование генеральной лицензии, выданной уполномоченному органу, не влечет аннулирования лицензий, выданных им профессиональным участникам рынка ценных бумаг;

- устанавливает порядок, осуществляет лицензирование и ведет реестр саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг и сегмента формирующейся в России рыночной экономики, а также круг и пределы правоспособности субьектов на рынке ценных бумаг. Аннулирует указанные лицензии при нарушении требований законодательства РФ о ценных бумагах, а также стандартов и требований, утвержденных ФКЦБ России;

- определяет стандарты деятельности инвестиционных (в том числе паевых), негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;

- осуществляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных ФКЦБ России;

- обеспечивает раскрытие информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг; деятельности, связанной с управлением имуществом паевых инвестиционных фондов; профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг;

- обеспечивает создание общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;

- утверждает квалификационные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осуществляющим профессиональную деятельность с ценными бумагами, к персоналу этих организаций, организует исследования по вопросам развития рынка ценных бумаг;

- разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу;

- разрабатывает соответствующие методические рекомендации по практике применения законодательства РФ о ценных бумагах;

- осуществляет руководство региональными отделениями ФКЦБ России;

- ведет реестр выданных, приостановленных и аннулированных лицензий;

- устанавливает и определяет порядок допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами и зарегистрированных в Российской Федерации;

- обращается в арбитражные суды с исками о ликвидации юридических лиц, нарушивших требования законодательства РФ о ценных бумагах и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством РФ;

- осуществляет надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении;

- устанавливает соотношения между размерами объявленной эмиссии акций на предъявителя и оплаченного уставного капитала.

Федеральная комиссия принимает решения (в форме постановлений) по вопросам регулирования как самого рынка ценных бумаг, так и деятельности профессиональных участников рынка, саморегулируемых организаций профессиональных участников и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и нормативных актах о ценных бумагах.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 образована ФСФР России, которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемой ФКЦБ России. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 утверждено Положение о ФСФР России*(151).

Таким образом, государственное регулирование инвестиционной деятельности на фондовом рынке в России осуществляется различными способами и проявляется в различных формах.

Во-первых, государство посредством законодательных и подзаконных актов устанавливает общие правила функционирования рассматриваемого специфического сегмента формирующейся в России рыночной экономики, а также круг и пределы правоспособности субъектов, работающих на рынке ценных бумаг.

Во-вторых, государство создает соответствующую систему органов и учреждений, уполномоченных им для оперативного регулирования деятельности на фондовом рынке и контроля за соблюдением прав инвесторов и выполнения установленных правил работы с ценными бумагами профессиональными участниками данного рынка.