Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов — самостоятельная от-
расль прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась
«общим надзором», что позволяло отграничивать рассматриваемую от-
расль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И
хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский
надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в созна-
нии работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность
и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурора-
ми всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность
российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — норма-
тивного фундамента правового государства — охране прав и свобод лич-
ности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая го-
сударственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет
свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности
обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность
на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли — прокурорский надзор за исполнением
законов — в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и
включает в себя:

1. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, ис-
полнением законов, действующих на территории Российской Федера-
ции, федеральными министерствами, государственными комитетами,
службами, иными федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными), исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами

местного самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, органами управления и руководи-
телями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (при-
нимаемых) указанными выше органами и должностными лицами.

При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней
названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми про-
куроры призваны осуществлять надзор. Не упоминаются, например,
предприятия, учреждения, организации, а также различные обществен-
ные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязан-
ности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполне-
ние действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции
Российской Федерации) и при их неисполнении или ненадлежащем ис-
полнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и за-
конные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы
и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского над-
зора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы
собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и
граждане. Между тем, требование точного исполнения законов предъяв-
ляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов проку-
рор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответ-
ственности: граждане в случаях нарушения ими законов также являются
субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории России действуют федеральные законы,
законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муници-
пальных образований. Возникает вопрос: за исполнением всех ли зако-
нов, действующих на территории РФ, осуществляют надзор прокуроры
или только за исполнением федеральных законов? Из анализа смыслового
содержания ст. 21 Закона можно прийти к выводу — прокуроры осуще-
ствляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не проти-
воречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уста-
вов муниципальных образований (районов, городов).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые
обладают юридической силой федеральных законов; постановления, при-
нимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации —
Государственной Думой и Советом Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и
многосторонних международных договоров и других международно-
правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым
она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное
законодательство должно соответствовать международному законода-
тельству.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издавае-
мые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации (ст.ст. 80, 110) Президент, являясь главой госу-
дарства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя
возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и поста-
новления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различ-
ных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения
на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства
РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового
регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законо-
дательно не урегулированы.

Нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ
не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора — прокуроры
осуществляют надзор за их исполнением. По этой причине на прокурату-
ру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом
и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1,21 Зако-
на термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком
к термину «законодательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отли-
чие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными
органами, выражается в том, что основанием применения прокурором
своих полномочий является, как правило, информация о нарушении зако-
нов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполне-
ния законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением
законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхва-
тывающей подавляющее большинство законов, за исключением тех, что
регулируют деятельность органов дознания и следствия, судов и арбит-
ражных судов, а также органов, исполняющих наказания, назначенные
судом.

По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми
осуществляется надзор, эта отрасль наиболее сложная и трудоемкая.
128

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) учреж-
ден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения
законов органами представительной и исполнительной власти, органами
контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественны-
ми организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкре-
тизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, при-
менительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на
определенных этапах их развития.

В ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено: прокурорский надзор за ис-
полнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в це-
лях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за-
коном интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, что-
бы правовые акты, издаваемые органами представительной и испол-
нительной власти, государственного управления, контроля, других
органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и едино-
образно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности
(подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно
в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполне-
нием законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением
законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особен-
ности органами представительной власти, органами государственного
управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключи-
тельно важное значение для успешного выполнении стоящих перед рос-
сийским государством задач. В первую очередь, на этих органах лежит
обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение
жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики,
укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и
свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры
способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повы-
шению стабильности в обществе, укреплению государственности, станов-
лению правового государства, т.е. реализации социально-экономических,
иных реформ.

В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль про-
курорского надзора за исполнением законов как раннего средства преду-

5 Прокурорский надзор 129

преждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не
только преступления, но и, что особенно важно, — правонарушения, кото-
рые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению пре-
ступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов
применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и
специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях
Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ.
Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора
РФ от 22.05.96 г. № 30 «йб организации прокурорского надзора за испол-
нением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за
исполнением законов состоят:

*?» в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей ин-
формацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и
устранению нарушений законов и способствующих этому обстоя-
тельств;

*5» в наиболее полном использовании возможностей прокурорского над-
зора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в
первую очередь, преступлений;

<* в активизации и совершенствовании деятельности органов государст-
венного контроля и правоохранительных органов, направленной на
обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление
законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок
в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в
подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприя-
тиях, в учреждениях и в организациях;

*5«в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответ-
ственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлече-
нии к установленной законом ответственности правонарушителей вне
зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя
о том, что перед законом все равны;

*5» в доведении до населения и общественности через радио, телевиде-
ние, периодическую печать информации о работе органов прокурату-
ры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением
законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нару-
шений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с
указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-
рушаемости в регионах;
130

•I» в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства,
потребностей в нормативном регулировании общественных отно-
шений и принятии мер к их устранению путем внесения соответст-
вующих предложений в представительные (законодательные) орга-
ны и органы, обладающие правом законодательной инициативы.
При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные пред-
ложения через вышестоящих прокуроров;

»3» в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности
руководителей государственных органов, издающих правовые акты и
совершающих другие юридически значимые действия, руководителей
коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан,
привитии им потребности точного исполнения законов. В наиболь-
шей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский
надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специаль-
ных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в современный период к проку-
рорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффек-
тивности, что выражается в его влиянии на конечный результат —- состоя-
ние законности и правопорядка.