Понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения

Понятие и содержание прокурорских
проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов — это основное право-
вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления
обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали-
чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер-
жания административно задержанных в камерах временного содер-
жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили-
тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе-
риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна-
лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки
законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных
в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле-
нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли
действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело
ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения
проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули-
рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при-
ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут
быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов,
регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци-
альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными,
когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих
органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких
проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю-
щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации
данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные
с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами
146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други-
ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в
одном органе, а, например, налоговая инспекция — в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки.
Основная цель проведения контрольной проверки — определение каче-
ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра-
ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз-
новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В
ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня-
тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши-
лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона-
рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку-
рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше-
ний законов. Основная цель проведения таких проверок — определение
эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги-
рования). Их цель — установление достаточности принятых прокурором
мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас-
пространения положительного опыта работы практикуется проведение
показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо-
лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные
в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность
проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше-
ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време-
ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка-
тегориями: объемом и глубиной.

Объем — это собственно границы проверки, которые должны быть оп-
тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести
проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки
определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные
нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены
неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно
или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове-
ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы-
ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо-
собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий
совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу-
стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.
Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов
служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки
к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха-
рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и
специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква-
лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно
тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или
проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы:
•«» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове-
рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного
закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с
этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и
недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак-
тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить
проверку;

* подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе-
мых органом, где предстоит проводить проверку;
*5* ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за-
местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про-
верки;

«I» изучение методических пособий и рекомендаций по предмету про-
верки;

•5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки:
характера и последовательности проверочных, иных действий; опре-
деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо-
раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате-
риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе
проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;
148

•*«определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если
есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не-
обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;
•«• составление плана или программы проверки, отражающих ее состав-
ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о
нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки
исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про-
верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными
органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно
о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково-
дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со
встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест-
ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо
разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение
выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо-
ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников
органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов)
выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения
законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о
нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви-
дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь,
подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест-
но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других
структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор
обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то
необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены
незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению
полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме-
нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия:
*«* ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари-
заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от-
четами и многими другими документами;
*«* осмотр документов и предметов;

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок.
В целях установления события правонарушений и обстоятельств,
способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится
прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве-
ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных
и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя-
тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче-
тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле-
нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим
действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко-
водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен-
ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают
участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде-
ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению
путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке
называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих
нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры
составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским
работником, то им составляется докладная записка. В этих документах
отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и
фиксируются выявленные нарушения законов.