Формирование института кадастровых инженеров в Российской Федерации

Целью производства кадастровых работ в соответствии с положениями ст.1 Федерального закона №221-ФЗ от 24.07.2007 года «О государственном кадастре недвижимости», является подготовка документов, содержащих сведения об объекте недвижимого имущества, необходимые для осуществления государственного кадастрового учета.

Объектами кадастровых работ являются земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства. Положения Федерального закона №221-ФЗ от 24.07.2007 года «О государственном кадастре недвижимости» применяются в отношении подземных сооружений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Положения настоящего Федерального закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

Кадастровая деятельность – это выполнение управомоченным лицом (кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ФЗ-221), работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе^[1].

Закон 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» определяет сферу деятельности кадастровых инженеров как профессиональную.

Вместе с тем деятельность лиц, считающихся кадастровыми инженерами в соответствии с частью 1 статьи 44 ФЗ-221 (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), является предпринимательской. В этой связи Закон не содержит запрета на объединение в саморегулируемые организации лиц, считающихся кадастровыми инженерами и осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Кадастровая деятельность осуществляется при наличии квалификационного аттестата кадастрового инженера, который выдает орган исполнительной власти. Доказательством правового статуса кадастрового инженера является свидетельство о регистрации аттестата и инженера в Реестре кадастровых инженеров.

Квалификационный аттестат выдается физическому лицу при условии соответствия данного лица следующим требованиям:

1) имеет гражданство Российской Федерации;

2) имеет среднее профессиональное образование по одной из специальностей, определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или высшее образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования;

3) не имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления.

Второе условие выдачи кадастровому инженеру квалификационного аттестата в части наличия у претендента высшего образования в первой редакции Закона о кадастреи до поправки, внесенной Федеральным законом от 02.07.2013 № 185-ФЗ,определялось как наличие любого высшего образования. В силу этого на первом этапе формирования в установленном порядке российского сообществакадастровых инженеров на рынок кадастровых услуг пришло до 40 процентов предпринимателей, не имеющих профильного образования. Это повлияло на общее снижение качества кадастровых работ

Повышение квалификационного уровня кадастровых инженеров, особенно на первых порах становления кадастра недвижимости и в условиях быстро меняющейся законодательной и иной нормативной базы осуществления кадастровой является в Российской Федерации важнымрычагом управления этой деятельностью, на основе которого развиваются и другие направления организационного обеспечения кадастровых работ.

Квалификационные аттестаты выдаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лицам, прошедшим аттестацию на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам. Квалификационный аттестат выдается без ограничения срока, территории его действия и является документом единого федерального образца. При этом квалификационный аттестат признается действующим со дня внесения сведений о кадастровом инженере в государственный реестр кадастровых инженеров в соответствии с правилами, установленными статьей 30 ФЗ-221.

Аттестация проводится в форме квалификационного экзамена, который принимается квалификационной комиссией, формируемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Состав и порядок работы квалификационной комиссии, перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о получении квалификационного аттестата, порядок выдачи квалификационных аттестатов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Программы квалификационных экзаменов, порядок их проведения, форма квалификационного аттестата устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (Минэкономразвития РФ).

Схема получения квалификационного аттестата кадастрового инженера приведена на рисунке 32. Первый квалификационный аттестат в России был выдан 15 октября 2010 года.

Лица, прошедшие аттестацию на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, при получении ими квалификационных аттестатов должны предъявлять документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в размере, установленном п.п. 72 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ (за выдачу аттестата, дубликата аттестата - 800 рублей, за внесение изменений в аттестат - 200 рублей).

 

Рисунок 3– Схема получения квалификационного аттестата кадастрового инженера

 

Квалификационный аттестат аннулируется в случае:

1) установления факта представления подложных документов кадастровым инженером для получения квалификационного аттестата;

2) поступления в квалификационную комиссию сведений о вступлении в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание в виде лишения кадастрового инженера права осуществлять кадастровую деятельность в течение определенного срока, или решения суда, предусматривающего административное наказание в виде дисквалификации кадастрового инженера и соответственно лишения его права осуществлять кадастровую деятельность в течение определенного срока;

3) подачи кадастровым инженером в соответствующую квалификационную комиссию заявления об аннулировании своего квалификационного аттестата;

4) принятия в течение календарного года органом кадастрового учета более десяти раз решения об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым нарушением кадастровым инженером требований, установленных ФЗ-221, к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ (за исключением случаев, если такое решение было признано недействительным в судебном порядке);

5) непредставления кадастровым инженером в орган кадастрового учета или соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации уведомления в порядке, установленном частью 6 статьи 30 или частью 3 статьи 31 ФЗ-221.

В федеральном законе от 23.07.2013 № 250-ФЗ более детально прописано одно из оснований для аннулирования аттестата кадастрового инженера, в частности, исключено оценочное понятие «грубое нарушение». Взамен указывает конкретные пункты статьи 27 Закона о кадастре, а именно:

- принятия в течение календарного года органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, указанным в пунктах 1, 3, 4 части 2, пунктах 2,6, 8, 9 части 3, частях 4-7 статьи 27 федерального закона, которые связаны с подготовленными кадастровым инженером межевым планом, техническим планом, актом обследования и суммарное количество которых составляет двадцать пять и более процентов от общего количества решений об осуществлении кадастрового учета и об отказе в осуществлении кадастрового учета, связанных с подготовленными кадастровым инженером межевым планом, техническим планом, актом обследования, при условии, что общее количестве таких решений должны быть не менее двадцати.

Также добавлено новое основание для аннулирования аттестата кадастрового инженера: принятия за последние три года деятельности кадастрового инженера органом кадастрового учета десяти и более решений о необходимости устранения кадастровых ошибок в сведениях, связанных с ошибкой, допущенной кадастровым инженером при определении местоположения границ земельных участков или местоположения зданий, сооружений, помещений, объекты незавершенного строительства.

Решение об аннулировании квалификационного аттестата принимается квалификационной комиссией, с обязательным указанием обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого решения.

Заверенная копия решения об аннулировании квалификационного аттестата в течение 1-го рабочего дня со дня его принятия направляется в орган кадастрового учета, а также лицу, квалификационный аттестат которого в соответствии с данным решением аннулирован.

Квалификационный аттестат признается аннулированным и, следовательно, не действующим со дня внесения сведений о его аннулировании в государственный реестр кадастровых инженеров.

Лицо, квалификационный аттестат которого аннулирован, вправе обжаловать решение об аннулировании квалификационного аттестата в судебном порядке.

Лицо, квалификационный аттестат которого аннулирован, не вправе обращаться повторно с заявлением о получении квалификационного аттестата:

1) в течение 2-х лет со дня принятия решения об аннулировании квалификационного аттестата, если этот аттестат аннулирован по его личному заявлению, или в связи с грубым нарушением требований, установленных Федеральным законом № 221-ФЗ, к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ;

2) в течение 1 года со дня принятия решения об аннулировании квалификационного аттестата, если этот аттестат аннулирован по причине не предоставления уведомления в орган кадастрового учета об изменении личных данных, в соответствии с Федеральным законом № 221-ФЗ;

3) в течение срока, предусмотренного вступившим в законную силу приговором или решением суда, предусматривающем наказание в виде лишения кадастрового инженера права осуществлять кадастровую деятельность в течение определенного срока, или решения суда, предусматривающего административное наказание в виде дисквалификации кадастрового инженера и соответственно лишения его права осуществлять кадастровую деятельность в течение определенного срока.

Государственный реестр кадастровых инженеров ведется органом кадастрового учета (Росреестром). В государственный реестр кадастровых инженеров вносятся следующие сведения о кадастровом инженере:

1) фамилия, имя, отчество;

2) дата и место рождения;

3) номер контактного телефона, почтовый адрес и адрес электронной почты, по которым осуществляется связь с кадастровым инженером;

4) данные основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;

5) дата выдачи квалификационного аттестата и идентификационный номер данного аттестата;

6) дата и основание аннулирования квалификационного аттестата.

Государственный реестр кадастровых инженеров размещен на официальном сайте органа Росреестра в сети интернет: www.rosreestr.ru. Порядок ведения государственного реестра кадастровых инженеров определяется Минэкономразвития РФ.

Орган кадастрового учета в срок не более чем два рабочих дня со дня получения уведомления вносит в государственный реестр кадастровых инженеров сведения об указанном в таком уведомлении кадастровом инженере. Орган кадастрового учета вносит в государственный реестр кадастровых инженеров сведения об аннулировании квалификационного аттестата в срок не более чем два рабочих дня со дня получения копии решения.

Сведения о кадастровом инженере исключаются из государственного реестра кадастровых инженеров в случае поступления в орган кадастрового учета в установленном законодательством Российской Федерации порядке документа, подтверждающего смерть кадастрового инженера.

Кадастровый инженер в срок не позднее чем тридцать рабочих дней со дня изменения сведений обязан уведомить об этом орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выдавший ему квалификационный аттестат, и орган кадастрового учета. Соответствующее уведомление в письменной форме, заверенное подписью и печатью кадастрового инженера, представляется в указанные органы кадастровым инженером или его представителем лично либо посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении. Орган кадастрового учета вносит в государственный реестр кадастровых инженеров соответствующие изменения, касающиеся сведений о таком кадастровом инженере, в срок не более чем один рабочий день со дня получения указанного уведомления. 

Содержащиеся в государственном реестре кадастровых инженеров сведения о кадастровом инженере являются общедоступными и предоставляются по запросам любых заинтересованных лиц в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Такие сведения предоставляются в срок не более чем пять рабочих дней со дня поступления соответствующего запроса.

Каждый кадастровый инженер должен иметь печать, штампы, бланки, на которых указываются адрес (место его нахождения) и идентификационный номер его квалификационного аттестата. Типовой образец печати кадастрового инженера устанавливается Минэкономразвития.

Важным аспектом реализации таких мер является конкретное технологическое содержание работ кадастровых инженеров. После введения в действие Закона о кадастре Земельный кодекс России (в соответствии с Федеральным законом № 66-ФЗ от 13 мая 2008 г.) был дополнен главой I.1, в которой был дан перечень видов образования этих основных объектов кадастрового учета недвижимости путем раздела, объединения, перераспределения и выдела из земельных участков, а также предоставлениеучастков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, создания искусственных земельных участков. Это законодательное дополнение стало основой развития технологии дальнейших кадастровых работ.

Используемое ранее на практике совместно с термином «образование» понятие «формирование объектов недвижимости» сегодня следует считать полномочием заявителя (гражданина, юридического лица) для постановки объекта на кадастровый учет, и как заказчика работ для заключения контракта с кадастровым инженером. Таким образом, действия по формированию объекта недвижимости будущим правообладателем, как правило, предваряют процедуру образования этого объекта недвижимости. Как отмечено выше, среди необходимых для работы кадастрового инженера атрибутов редакция 2013 года Закона о кадастре предусмотрела обязательность наличия у него усиленной квалифицированной цифровой подписи. Сегодня это требование является основным технологическим условием обеспечения кадастровой деятельности (наряду с обеспечением современными электронными геодезическими инструментами и оборудованием).

В соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г.№ 63-ФЗ «Об электронной подписи» (закон об ЭП» (п.4 ст.5) «квалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:

1)ключ проверки электронной подписи указан в квалификационном сертификате;

2) для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом.»

При этом (п.3 ст.5) «неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:

1)получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;

2)позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;

3)позволяет обнаружить факт внесения в электронный документ после момента его подписания;

4)создается с использованием средств электронной подписи.»

«При использовании усиленных электронных подписей (ст.10) участники электронного взаимодействия обязаны:

1)обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности, не допускать использования принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;

2)уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня с момента получения информации о таком нарушении;

3)не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;

4) использовать для создания и проверки квалифицированных электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждения соответствия требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Наличие у кадастрового инженера усиленной квалифицированной цифровой подписи обеспечивает исполнение в текущих условиях технологических требований к подготовке документов на кадастровый учет в электронном виде, а также их представление с согласия заказчика кадастровых работ в филиал ФГБУ «Кадастровая палата Росреестра» по субъекту Российской Федерации. При направлении на кадастровый учет электронных документов кадастровым инженером как представителя заявителя Закон о кадастре (п.2 ст.21 «Если заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются в форме электронных документов, такое заявление должно быть заверено электронной подписью заявителя или электронной подписью представителя») предусматривает возможность отсутствия у заявителя электронной подписи, имеющей, как известно, значительную стоимость приобретения. И в тех случаях, когда цена приобретения электронной подписи заявителем вместе с его затратами времени и средств на процедуру представления документов на кадастровый учет не превышает суммудополнительного соглашения между заявителем и кадастровым инженером о поручении последнему быть представителем первого в органе кадастрового учета, такое представительство становится выгодным для заказчика кадастровых работ.

При выполнении кадастровых работ на практике существуют технологические особенности для:

-площадных и линейных объектов недвижимости;

-объектов недвижимости будущего строительства и уже существующих в стадии эксплуатации;

-территорий одного или нескольких элементов планировочной структуры населенного пункта, а также территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан;

-расчета эффективности кадастрового учета и государственной регистрации прав на определенные виды недвижимости.

Последняя особенность в сфере управления кадастровой деятельностью по причине преимущественного объема расходов заявителей в установившемся триедином порядке действий с недвижимостью является крайне важным и определяющим вектор совершенствования управленческих действий.

Членство кадастрового инженера в саморегулируемой организации является дополнительной гарантией качества работы кадастрового инженера. Это обусловлено тем, что саморегулируемая организация не только контролирует профессиональную деятельность членов, но и обеспечивает правовую и имущественную поддержку своих членов.

Кадастровый инженер несет ответственность за работы, которые проводят его наемные рабочие (полевые работы и создание документов и т.д.)

Свою личную ответственность кадастровый инженер (КИ) гарантирует, заверяя личной печатью и подписью межевой план, технический план и прочие документы. Таким образом, кадастровый инженер обязан проконтролировать весь процесс формирования объекта недвижимости и правильность кадастровых работ.

По состоянию на 02.07.2014 число кадастровых инженеров по стране составило 31,3 тыс.человек, не сдали квалификационный экзамен 20,9 тыс.человек. При этом, по данным М.И. Петрушиной, генерального директора НП «Кадастровые инженеры», на основевыборки 25 процентов (6,4 тыс.чел.)общего числа кадастровых инженеров по стране (г.г. Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская области, Республика Башкортостан) только 62% из них имеют профильную специальность (землеустройство, геодезия, аэрофотогеодезия, география, картография, земельный кадастр, городской кадастр, земельно-имущественные отношения, градостроительство, промышленное и гражданское строительство, природоохранное обустройство территории, маркшейдерское дело). Остальные КИ, несмотря на успешную сдачу (после введения в действие Закона о кадастре) квалификационных экзаменов, не имеют соответствующего профессионального образования, и достаточной практики в землеустроительной и кадастровой сфере.Подобноеположение создает лишние проблемы в период становления и развития кадастровой деятельности.

Из анализа представленной в приложении 1информации о ходе проведения в субъектах Российской Федерации мероприятий на соответствие требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам», по состоянию на 1 января 2014 года можно сделать следующие выводы:

-существует значительный потенциал для формирования сообществакадастровых инженеров (50,4 тыс. заявлений);

-в России существует относительно невысокий уровень подготовки претендентов (60,8 процента лиц, сдавших квалификационный экзамен).Этосвидетельствует о разном уровне подготовки специалистов в регионах и наличии значительного числа неподготовленных кандидатов;

-необходимо законодательное решение об обязательном наличии специального профессионального образования (о чем свидетельствует тесная связь с выше указанным индикатором 62%) у кандидатов в кадастровые инженеры. Особо низкий (менее 40) процент сдачи экзаменов отмечен в Республиках Саха(Якутия) и Тыва, а также в Чукотском автономном округе. Высокий (близкий к 70 % и выше) уровень сдачи квалификационных экзаменов составил у претендентов на получение аттестатов кадастровых инженеров по республикам Адыгея и Коми, Архангельской, Владимирской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Рязанской, Тверской областям, г.г. Москва и Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкому автономному округу.

К последствиям отсутствия профильного образования можно отнести:

-складывающийся при осуществлении кадастровых работ разрыв между поверхностными теоретическими знаниями и нюансами их практического применения;

-низкий уровень компетенции в конкретных вопросах технологии производства геодезических измерений, что приводит к появлению кадастровых ошибок;

-отсутствие понимания общей организации системы кадастра и ее взаимосвязей со смежными областями (землеустройство, градостроительство, геоинформатика);

-наличие затруднений поиспользованию новейших технологий, требующих квалифицированных знаний;

-недооценка значимости кадастровых работ для общества и государства в целом, и как следствие, легкомысленное отношение к профессии;

-низкая осведомленность в области развития технологий государственных кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимости предыдущих десятилетий, что сказывается на низком качестве предоставления услуг при работах с ранее учтенными объектами недвижимости;

-низкий уровень базовых знаний для принятия эффективных решений в вопросах формирования, в том числе перспективного пространственного размещения объектов недвижимости;

-отсутствие согласованных методик инженерной подготовкии переподготовки специалистов в вузах регионов и программсдачи квалификационных экзаменов кандидатов в кадастровые инженеры;

-недостаточное использование интерактивных форм подготовки к экзаменам (интернет, учебные курсы при высших учебных заведениях, самостоятельная подготовка на основе компьютерных обучающих программ тестирования и др.).

В приложении 2 показано наличие кадастровых инженеров в расчете на 1000 жителей по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года.

Показатель соотношения 0,20 кадастровых инженеров на тысячу человек с практически несущественными (0,15–0,25) отклонениями от среднего российского показателя по большинству субъектов Российской Федерации позволяют зафиксировать достижение на конец 2013 года определенной устойчивости рынка услуг в кадастровой сфере предпринимательства, обеспеченной необходимой численностью кадастровых инженеров на территориях регионов.

Данныйэмпирический показатель кадрового обеспечения предоставления кадастровых услуг (один кадастровый инженер на 3-5 тысяч жителей или на 1-1,5 тысяч объектов недвижимости при условии, что 25-30% заказов будет поступать от юридических лиц) может быть принят за расчетный норматив в этой сфере планирования рынка кадастровых услуг. При этом большее отклонение в ту или другую сторону от анализируемого показателяопределяет соответственно низкий или высокий уровень развития этого специфического рынка.

Так, исходя из имеющейся информации, на 1 января 2014 года оставалась недостаточной численность кадастровых инженеров в республиках Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Тыва, в Белгородской, Брянской, Кемеровской, Курской, Московской областям, в городе Москве, Еврейской автономной области и Ямало-Ненецком автономном округе (показатель от 0,07 до 0,14). 

Неприемлемая (с позиций реализации Закона) о кадастре ситуация сложилась в Чеченской Республике, где на 1,3 млн. жителей субъекта Российской Федерации на начало 2014 года не имелось ни одного кадастрового инженера. 

В то же время правомерно сделать вывод о том, что по республикам Адыгея, Алтай, Калмыкия, Пермскому краю, Вологодской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Рязанской, Тамбовской, Тверской, Тюменской и Ярославской областям (показатель 0,60-0,30) количество кадастровых инженеров достигло оптимального для рынка уровня и их увеличения. В последующем из-за конкурентной борьбы это будет стимулировать в целом рост качества выполнения кадастровых работ и возможное снижение цены данных услуг. 

Таким образом, после завершения установленного Законом о кадастре переходного к созданию государственного кадастра недвижимости периода (01.01.2014) в России сформировалосьустойчивое для данного рыночного сектора сообщество кадастровых инженеров. При этом кадастровая деятельностьрасширилась за счет включения объектов капитального строительства в перечень объектов ГКУ, учет которых ранее выполнялся органами бюро технической инвентаризации (БТИ) и Ростехинвентаризации, а в настоящее время переданных Росреестру.