Предложения по совершенствованию законодательства

В процессе деятельности любого юридического лица, в том числе и учреждения, возникает потребность приобретения оборудования, канцелярских товаров, мебели и т.д. Отчуждать же имущество по договору купли-продажи учреждение может только в одном случае: если в соответствии с учредительными документами ему предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то оно может стать продавцом имущества, приобретенного за счет этих доходов. В отношении имущества, закрепленного за учреждением, как носителя права оперативного управления, оно таким правомочием распоряжения не обладает. Неизбежен вопрос: кто же вправе осуществлять отчуждение имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления (например, в случае, если это имущество ненужное для осуществления деятельности)? Е.А. Суханов считает, что при возникновении такой необходимости учреждение вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества[64]. Однако нельзя забывать, что к числу обязательных признаков любого юридического лица относится его имущественная обособленность. Именно имущественная обособленность юридического лица характеризует его юридическое обособление от имущества и личности своих учредителей и дает ему возможность последующего самостоятельного участия в гражданском обороте. Поэтому вмешательство собственника в деятельность учреждений путем продажи имущества, закрепленного за последним, неизбежно приводит к упразднению имущественной обособленности данного субъекта права. В связи со сказанным следует согласиться с позицией В.А. Дозорцева, считающего, что в данном случае создается ситуация, когда имуществом не может распоряжаться никто - ни само учреждение, ни собственник[65]. Тем не менее рассматриваемая проблема может быть решена путем применения п. 2 ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которым собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако следует заметить, что возможны случаи, когда имущество необходимо учреждению, но в результате изношенности или устарения необходимо его продать, чтобы купить впоследствии новое. Следовательно, данная проблема не может быть решена с учетом положения, указанного в п. 2 ст. 296 ГК РФ. Исходя из сказанного, на наш взгляд, необходимо на законодательном уровне предоставить учреждению возможность распоряжаться имуществом (за исключением денежных средств, которыми учреждение распоряжается самостоятельно), закрепленным за ним на праве оперативного управления, с согласия собственника. Решение данной проблемы имеет существенное значение: от него зависит, насколько учреждение можно будет рассматривать как самостоятельное юридическое лицо, осуществляющее свою целевую деятельность (поскольку продажа имущества, являющаяся дополнительной или вспомогательной деятельностью, также служит осуществлению уставных задач или целей) без вмешательства собственника в отношении имущества учреждения.

Покупателем по договору купли-продажи может быть любое физическое или юридическое лицо. При приобретении товара (имущества) на средства, выделенные собственником, у учреждения возникает право оперативного управления. Собственником становится лицо, являющееся собственником имущества, закрепленного за юридическим лицом[66], именно он вправе распоряжаться приобретенным имуществом. Только в одном случае учреждение получает самостоятельное распоряжение имуществом, приобретенным по договору купли-продажи, - в случае, если имущество было приобретено на доходы, полученные от деятельности, направленной на их получение. В этом случае собственник не вправе распоряжаться приобретенным имуществом.

Договор купли-продажи - не единственный договор, направленный на передачу имущества в собственность. К числу таких договоров следует отнести и договор мены. Это возмездный договор, характеризующийся эквивалентным встречным предоставлением, которым являются не деньги, а товар. Гражданский кодекс РФ не предъявляет каких-либо специальных требований к субъектам договора мены. Однако передача имущества другому лицу в обмен на иное имущество является реализацией правомочия распоряжения. Учреждение же не вправе распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, что было нами уже подчеркнуто по отношению к договору купли-продажи. Поэтому учреждение может стать участником договора мены только в одном случае - при наличии имущества, приобретенного на доходы от деятельности, направленной на их получение. Имущество, полученное по договору мены, поступает в самостоятельное распоряжение.

Нередко источником формирования средств учреждений являются доходы от сдачи имущества в аренду. Вопрос о возможности участия учреждения в договоре аренды на стороне арендодателя в юридической литературе решается неоднозначно. В соответствии со ст. 608 ГК РФ арендодателем имущества по договору аренды может быть его собственник либо иное лицо, управомоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду. Исходя из формулировки ст. 608 ГК РФ, как считает М.И. Брагинский, учреждение как субъект права оперативного управления не вправе сдавать имущество в аренду[67]. Существует и точка зрения о несоответствии Гражданскому кодексу РФ нормативных актов в связи с наличием в них норм, устанавливающих возможность сдачи в аренду имущества, закрепленного на праве оперативного управления (п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" от 10.07.1992, п. 4 ст. 29 ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации" от 26.05.1996[68])[69]. И.В. Ершова придерживается позиции, согласно которой учреждение вправе сдавать в аренду имущество, поскольку п. 3 ст. 120 ГК РФ определяет возможность установления особенностей правового статуса отдельных видов учреждений другими законами и иными правовыми актами[70].

Анализ имеющихся в юридической литературе позиций показывает, что многие авторы (М.И. Брагинский, Г.Б. Леонова, И.В. Ершова) рассматривают сдачу имущества в аренду как реализацию правомочия распоряжения, составляющего содержание вещного права. Общеизвестно, что правомочие распоряжения понимается как юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи[71]. На наш взгляд, учреждение, сдавая имущество в аренду, осуществляет не правомочие распоряжения, а правомочие пользования. В данном случае учреждение извлекает полезные свойства из имущества, которое закреплено за ним на праве оперативного управления. Именно так законодатель рассматривает сдачу имущества в аренду: осуществление правомочия пользования. Из самого законодательного определения договора аренды следует, что имущество передается арендатору во временное владение и пользование или во временное пользование. В числе прав арендатора, которые перечисляются ГК РФ, называется право сдавать имущество самим арендатором с согласия собственника в субаренду. Таким образом, арендатор осуществляет правомочие пользования арендованным имуществом. Поэтому запрет участия учреждения в договоре аренды на стороне арендодателя представляется нами неверным.

Заслуживает внимание вопрос о характеристике права на продукцию, плоды и иные доходы, полученные арендатором-учреждением в результате использованного арендованного имущества. В соответствии с ч. 2 ст. 606 ГК РФ такие плоды, продукция и доходы являются собственностью арендатора. Поскольку учреждение не является собственником закрепленного за ним имущества, то закономерен вопрос: каков объем правомочий учреждения на такие плоды, продукцию и доходы - это или только право оперативного управления, или же более объемное право, возникающее в результате осуществления деятельности, направленной на их получение? Ответ зависит от того, каков источник выплаты арендной платы: или это имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления; или это фонды от осуществления деятельности, направленной на получение доходов. Это означает, что учреждение приобретает на плоды, продукцию или доходы право оперативного управления, если арендная плата осуществлялась за счет имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления (это вытекает из п. 2 ст. 299 ГК, которая предусматривает, что плоды, доходы, продукция от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, поступают в оперативное управление). В том же случае если арендная плата осуществляется за счет доходов от деятельности, направленной на их получение, то учреждение приобретает на плоды, продукцию, доходы самостоятельное распоряжение. Решение этой проблемы подобным образом представляется наиболее верным. Однако нельзя забывать, что, например, в начале своей деятельности любое учреждение, для того чтобы осуществлять приносящую доходы деятельность, так или иначе использует имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления. Исключения составляют только случаи получения имущества в виде дара или по завещанию, в результате которых имущество попадает в самостоятельное распоряжение. Следовательно, складывается ситуация, когда возникновение "самостоятельного распоряжения" имуществом учреждения ставится законом в зависимость только от получения имущества по договору дарения или по завещанию. Других случаев получения "самостоятельного распоряжения" законом не установлено. С таким положением вряд ли можно согласиться. Поэтому подход к данному вопросу должен быть более широким, и он может быть решен и в случаях участия учреждений в договоре аренды. На наш взгляд, при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать цели, для которых то или иное имущество арендуется учреждением. Если учреждение арендует имущество с целью получить доходы, например, путем сдачи впоследствии в субаренду, то такие плоды, продукция, доходы должны поступать в самостоятельное распоряжение. Если цель иная (не связанная с получением доходов), то тогда на плоды, продукцию и доходы у него возникает право оперативного управления.

Одним из способов приобретения учреждением имущества является получение его по договору дарения. ГК РФ предусматривает определенные ограничения для субъективного состава договора дарения. Они касаются и юридических лиц, имущество которых принадлежит им на праве оперативного управления. В соответствии с п. 1 ст. 576 ГК РФ эти субъекты могут дарить принадлежащее им на соответствующем вещном праве какое-либо имущество лишь с согласия собственника их имущества. Но с другой стороны, право оперативного управления, предоставленное учреждению п. 1 ст. 298 ГК РФ, не позволяет последнему распоряжаться имуществом. Возникает вопрос: может ли учреждение быть дарителем или все же нет? В юридической литературе эта проблема рассмотрена В.В. Витрянским, считающим, что нужно исходить "из наиболее ограниченного варианта", т.е. необходимо применять правила, установленные в п. 1 ст. 298 ГК РФ. При решении этой проблемы В.В. Витрянский исходит из рассуждений А.Л. Маковского, объясняющего такой подход исключительностью безвозмездных отношений, возникающих из договора дарения[72]. На наш взгляд, определяющим моментом при рассмотрении вопроса о возможности учреждения быть дарителем является объем правомочия распоряжения, входящего в содержание права оперативного управления. Учреждению запрещено распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, следовательно, оно не вправе осуществлять дарение. Если же принять возможность дарения с согласия собственника - это будет противоречить сущности учреждения как вида юридического лица. Вместе с тем в иной плоскости рассматривается эта проблема в случае, если учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы от которой поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Соответственно встает вопрос: необходимо ли получать согласие собственника на совершение дарения имущества, приобретенное на доходы от такой деятельности? В.В. Витрянский исходит из того же правила "ограниченного варианта", считая, что учреждение вправе осуществлять дарение в отношении доходов от "предпринимательской деятельности" с согласия собственника[73]. На наш взгляд, п. 1 ст. 576 ГК РФ рассматривает только случаи дарения вещи, которая находится у учреждения на праве оперативного управления, ничего не говоря о вещах (или ином имущественном благе), которые были приобретены на доходы от осуществления деятельности, направленной на их получение, и которые поступили в самостоятельное распоряжение учреждения. Поэтому мы придерживаемся точки зрения, согласно которой учреждению не требуется разрешения собственника на совершение дарения в отношении имущества, приобретенного на доходы от деятельности, направленной на их получение. В связи с этим считаем, что положение п. 1 ст. 576 ГК РФ целесообразно дополнить с учетом показанного уточнения.

Одним из видов дарения является пожертвование (дарение вещи или права в общеполезных целях). Пожертвование обусловлено использованием имущества по определенному назначению. Круг субъектов на стороне одаряемого является ограниченным. Среди них ГК РФ называет учреждение. В соответствии с п. 2 ст. 582 ГК РФ на принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. Но тогда возникает вопрос: если назначение пожертвования противоречит цели деятельности учреждения, то разве не может оно отказаться от принятия имущества? На наш взгляд, может. Такой ответ мы связываем с тем, что договор дарения, разновидностью которого является договор пожертвования, является двусторонней сделкой, для совершения которой требуется согласие одаряемого на приобретение дара. В.В. Витрянский при рассмотрении данной проблемы считает, что законодатель путем установления положения, закрепленного в п. 2 ст. 582 ГК, исходит из того, что здесь не требуется никакого разрешения со стороны определенных властных органов на получение дара[74]. Конечно, эту часть можно рассматривать и таким образом, но тогда законодателю нужно было бы уточнить, чье именно разрешение и согласие не требуется. В связи со сказанным мы не поддерживаем позицию В.В. Витрянского. Особенностью договора дарения, в том числе и договора пожертвования, по отношению к учреждениям является то, что предмет договора поступает не в оперативное управление учреждения, а в самостоятельное распоряжение. Деятельность, направленная на получение доходов, охватывает и эти случаи получения имущества. Отсюда, на наш взгляд, налицо необходимость внесения уточнений в ст. 582 ГК РФ.

Нельзя не затронуть участия учреждений и в некоторых других договорах. Среди договоров, которые наиболее часто встречаются в практике деятельности учреждений, следует назвать договор подряда и договор возмездного оказания услуг. Закон не содержит каких-либо требований к сторонам этих договоров. Поэтому учреждение вправе выступать участником гражданского оборота путем заключения договора подряда и договора возмездного оказания услуг с учетом его специальной правоспособности и с учетом того, что в случаях, установленных законом для выполнения работ и оказания услуг, необходима лицензия. Так же как и по отношению к характеристике права на продукцию, плоды и доходы, полученные учреждением в результате использованного арендованного имущества, встает вопрос о характеристике правомочий учреждения в отношении доходов, полученных от оказания услуг и выполнения работ. Думается, вопрос должен быть решен таким же образом, как и в отношении права учреждения на плоды, продукцию и доходы, полученные им в результате использованного арендованного имущества, т.е. с учетом целей оказания услуг и выполнения работ. Доходы от оказания услуг и выполнения работ поступают в оперативное управление (если целью не является получение доходов). Учреждение приобретает "самостоятельное распоряжение" на доходы, полученные от дополнительной платной деятельности.

Итак, на основании проведенного нами анализа участия учреждений в гражданском обороте посредством заключения договоров купли-продажи, мены, аренды, дарения, подряда, возмездного оказания услуг следует сделать следующие выводы. Участие учреждений как субъектов права оперативного управления в гражданском обороте ограничено. Основу рыночной системы составляют отношения собственности. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество[75]. "Для лиц лишь постольку открыт доступ к участию в товарном обороте, поскольку они своей волей могут распоряжаться товаром"[76]. Поэтому наделение учреждений правом оперативного управления не позволяет их рассматривать как самостоятельных участников гражданского оборота хотя бы уже по той причине, что они не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом (за исключением денежных средств, выделенных ему по смете), в связи с чем возникают существенные противоречия в законе, рассмотренные нами применительно к договорам купли-продажи и дарения. Однако законодатель не мог не учесть того, что некоммерческим организациям приходится участвовать в товарных отношениях, что обусловлено необходимостью материального обеспечения их основной деятельности, связанной с достижением общественных благ. В соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ учреждениям на основании учредительных документов предоставляется право заниматься деятельностью, приносящей доходы, которые поступают в самостоятельное распоряжение учреждений. Именно это самостоятельное распоряжение и обеспечивает более широкие возможности вступления в гражданские правоотношения. Исходя из приведенной выше оценки деятельности учреждений было бы целесообразным на законодательном уровне установить возможность распоряжения учреждением имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, с согласия собственника, а также уточнить редакции ст. ст. 299, 582, 576 ГК РФ. Это позволило бы укрепить правовое положение учреждений как участников товарного оборота и как следствие - способствовало бы улучшению осуществления их целевой деятельности.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

1. Унитарные предприятия организовало государство, оно же расписало финансирование, в соответствии со своими возможностями очень скромное (расценки на работы ниже себестоимости - это обычная ситуация), но оно же и берет все налоги как с коммерческих структур (сумма налоговых отчислений и платежей в различные фонды бывает несколько больше объема финансирования). Теперь, когда условия работы, установленные государством, привели унитарные предприятия к экономической несостоятельности и сделали их практически беспомощными в условиях свободной конкуренции, все подряды предполагается разыгрывать через тендер. А это значит, что либо на все работы будут установлены коммерческие расценки и тогда унитарные предприятия могут просто стать банкротами, либо в этих тендерах никто, кроме унитарных предприятий, участвовать не будет, а унитарии, выиграв такой конкурс, неоспоримо окажутся банкротами.

Мы считаем нецелесообразным проводить тендеры на работы, для осуществления которых уже учреждено унитарное предприятие. Создавая унитарное предприятие с ограниченной правоспособностью, министерство обязано в первую очередь обеспечить свое предприятие этими работами и только при избытке объемов выставлять эти работы на тендер. В этом случае унитарное предприятие, обеспеченное работой, не должно участвовать в конкурсе в силу полной плановой загрузки. Если же министерство организовывает тендер без учета вышеназванных условий и унитарное предприятие вынуждено участвовать в конкурсе, то, на наш взгляд:

- министерство ставит в невыгодные условия унитарное предприятие, так экономически тягаться с любым малым предприятием тяжело в силу высокого затратного механизма у унитарного предприятия;

- при проигрыше даже части объемов имущество, переданное в унитарное предприятие министерством, будет простаивать (убытки могут быть очень ощутимые: задержка налогов, зарплаты и т.п.). В этом случае можно говорить уже о преднамеренном банкротстве данного унитарного предприятия руководством министерства.

Источник всех проблем унитарных предприятий - разница между реальной стоимостью выполняемых работ и существующим финансированием, которое в 5 - 6 раз ниже. Не удивительно, что все унитарные предприятия имеют задолженности перед бюджетом. Если расценки не будут повышены, то ни о какой конкурентной среде не может быть и речи.

2. Руководствуясь изложенным, мы вносим предложение исключить из текста п. 9 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" указание на возможность обладания учреждением правом собственности. На наш взгляд, представляется обоснованным поддержать позицию, согласно которой необходимо озаглавить главу 19 ГК РФ следующим образом: "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения"[77]. Кроме того, как нами ранее было указано, ГК РФ в отличие от Закона РФ "Об образовании" ограничил ответственность учреждений только денежными средствами, находящимися в их распоряжении (ст. 120). В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Исходя из сказанного, п. 9 ст. 39 Закона "Об образовании" применяться не может. Однако было бы целесообразно в самом ГК РФ закрепить положение о возможности обращения взыскания по требованию кредитора на имущество учреждения, полученное в результате приносящей доходы деятельности. Как нами было показано, многие вопросы, касающиеся ответственности учреждений, остаются нерешенными как на уровне закона, так и в юридической литературе. Поэтому было бы целесообразным на законодательном уровне внести необходимые дополнения и изменения в действующее законодательство. Некоторые предложения в этой связи были высказаны в данном исследовании.

3. Необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий.

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление.

На наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться Закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества.