Казенное предприятие, как объект муниципальной собственности

В целях совершенствования своей финансовой деятельности и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их организации и ликвидации.

Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ).

Указанным нормам Закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"[37] корреспондируют главы II и V, в которых определяется порядок учреждения муниципального унитарного предприятия.

Учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать только муниципальное образование. Порядок создания таких предприятий принимается представительным органом местного самоуправления на основании решения, которым утверждается перечень муниципальной собственности.

Муниципальные образования для осуществления уставной деятельности передают муниципальным унитарным предприятиям часть своего муниципального имущества, которая может быть включена в гражданско-правовой оборот этого предприятия.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации определяют отношения органов местного самоуправления с предприятиями, находящимися в муниципальной собственности.

Это прежде всего определение целей, условий и порядка деятельности предприятия. Местные органы осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности.

Хозяйственная деятельность местных органов иногда затрудняется из-за некоторых противоречий между режимом управления муниципальной собственностью и установленным федеральным законодательством.

Поэтому само предприятие должно рассматриваться в двух аспектах. В первом - обособленно от имущественного комплекса, во втором - не как субъект права, потому что обособленное имущество передается предприятию на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления и включается в его гражданско-правовой оборот.

Ряд ученых[38] рассматривают предприятие как имущественный комплекс в целом. Данное определение соответствует ст. 132 ГК РФ.

Такое же положение заложено и в ст. 29 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которой в состав муниципальной собственности входят и муниципальные предприятия.

Считаем, что понятия "предприятие" и "имущество предприятия" необходимо рассматривать в отдельности, а не в целом как имущественный комплекс.

Предприятие - это не имущество, а прежде всего определенный цикл управленческого и производственно-организационного механизма.

К имуществу предприятия относится не всякое имущество, а только то, которое включено в гражданско-правовой оборот.

Имущество предприятия подразделяется на:

обособленное имущество, переданное предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

имущество, находящееся в долевой собственности.

Понятие "собственность" включает в себя прежде всего наличие у юридического лица определенного имущества. Собственность в гражданском праве определяется правом собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Рассмотрим некоторые особенности правового статуса имущества муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности в основной массе действующих законов не упоминается, что приводит к произвольному толкованию местными органами своих хозяйственных полномочий в условиях общего правового режима регулирования рыночных отношений. В частности, условия регулирования цен и тарифов по видам продукции, товарам и услугам не могут устанавливаться органами местного самоуправления без учета соответствующих федеральных актов о регулировании ценообразования. Или, например, уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством. Утверждая эти акты, органы местного самоуправления обязаны в первую очередь проконтролировать их соответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Муниципальная собственность как экономическая категория определяет прежде всего суть жизнедеятельности местного самоуправления. Создание муниципальных предприятий поможет улучшить финансовое и социальное положение муниципалитетов.

В ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве оперативного управления. Участие указанных юридических лиц в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что упомянутые субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав - один из способов осуществления права публичной собственности.

Отсутствие в ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение[39]. На наш взгляд, позиция законодателя вполне логична и оправданна. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова[40] в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Данная конструкция была закреплена в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. В дальнейшем в связи с необходимостью разграничения правового статуса учреждений и предприятий для последних было введено право полного хозяйственного ведения, а впоследствии - право хозяйственного ведения[41].

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним, но обладает правом хозяйственного ведения либо правом оперативного управления в отношении муниципального имущества. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного муниципального имущества.

В ст. 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Каковы же их особенности? Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав. В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен[42]. В-четвертых, унитарные предприятия в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц обладают специальной правоспособностью. В-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования.

В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. А возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

Анализ правового статуса унитарных предприятий неразрывно связан с исследованием вопроса об определении собственника имущества, на базе которого создается предприятие, а также органа, уполномоченного выступать от имени собственника при создании, реорганизации, ликвидации предприятия, а в некоторых случаях и при осуществлении им субъективного права. В данной сфере имеется специальное правовое регулирование. Мы уделим внимание лишь осуществлению права муниципальной собственности.

В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"[43] (далее - Постановление о разграничении собственности), Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп[44], по общему правилу муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является свидетельство о внесении в реестр муниципальной собственности. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"[45] и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп (п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", далее - Постановление Пленума № 8).

На сегодняшний день регистрация объектов муниципальной собственности осложняется отсутствием федерального законодательства о регистрации имущества публичных образований. До сих пор реестр объектов муниципальной собственности ведут сами же органы местного самоуправления, что позволяет им бесконтрольно распоряжаться этой собственностью.

Закон от 14 ноября 2002 г. в ст. 8 определяет, что муниципальные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п. 1 ст. 115 ГК РФ могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречается мнение о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности[46].

Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Впервые он был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий"[47] (далее - Указ № 1003). Названным Указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем согласно ГК РСФСР 1964 г. при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Данное правило вошло и в ГК РФ. Но, хотя в ГК РФ используется термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели та, которая имелась в виду в Указе № 1003.

Решение о создании казенного муниципального предприятия принимает представительный орган, он же утверждает устав. При этом предполагается возможность создания юридического лица как вновь, так и путем реорганизации действующего муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

В отличие от казенных унитарные предприятия могут быть созданы на базе имущества всех публичных собственников.

В некоторых уставах (например, в Уставе муниципального предприятия Вяземских общежитий, г. Вязьма) имущество муниципального унитарного предприятия полностью рассматривается как муниципальная собственность. Пунктом 3.2 указанного Устава устанавливается: "Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет полученной прибыли, являются муниципальной собственностью и поступают в хозяйственное ведение предприятия".

Необходимо высказать свое мнение на этот счет. Во-первых, плоды, продукция и доходы от производственной деятельности являются собственными средствами предприятия, а никак не муниципальной собственностью. Эти средства не входят и в состав муниципальной собственности.

Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник имеет право только на получение части прибыли от использованного имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а не от имущества, находящегося в собственности предприятия.

Данной норме ГК РФ корреспондирует и п. 1 ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях.

И ГК РФ, и вышеназванный Закон определяют правовой статус муниципального унитарного предприятия, в соответствии с которым унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником неделимое имущество (п. 1 ст. 113 ГК РФ). Это еще раз подчеркивает тот факт, что уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение (ст. 215, 294 ГК РФ). В соответствии со ст. 11 Закона о муниципальных предприятиях имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности, значит, и плодов; иных не противоречащих законодательству источников.

Право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом, в отношении которого муниципальным органом принято решение о его закреплении за предприятием, возникает у предприятия с момента передачи имущества решением представительного органа местного самоуправления (ст. 299 ГК РФ). При этом право собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении, ограничено.

В соответствии со ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Данный порядок реализации собственником имущества унитарного предприятия права на получение прибыли от использования имущества, принадлежащего унитарному предприятию, определен и ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях.

Такое законодательное положение можно как-то принять за основу в целом, но есть разночтения по поводу собственника муниципального имущества. В ряде законодательных актов и в юридической литературе он определяется по-разному. В одних случаях собственником муниципального имущества являются муниципальные образования, городские и сельские поселения, в других - население и органы местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, Конституция РФ в ст. 130 так определяет собственника муниципального имущества: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".

Статья 29 Закона о местном самоуправлении предусматривает в качестве субъектов управления муниципальным имуществом органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. В п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" есть определение, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК РФ, в соответствии с которым от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В данном случае речь идет только об органах местного самоуправления, а не вообще о субъектах права муниципальной собственности.

В ст. 14 Закона о местном самоуправлении обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов - это представительный орган, другая - невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования, кооптирования, - это глава администрации муниципального образования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется Законом о местном самоуправлении (ст. 16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

В Законе о местном самоуправлении не определяется, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, но каких именно - Закон оставляет на усмотрение муниципального образования.

В законодательных актах некорректно, как-то расплывчато сформулировано определение собственника как субъекта права муниципального имущества. В одном случае собственник - муниципальное образование, в другом - органы местного самоуправления. И в третьем - население. Какие органы? В каких случаях население муниципального образования должно выступать собственником муниципального имущества? Ответы на эти вопросы закон "адресует" субъектам Федерации.

Такая расплывчатость в определении собственника усложняет его право на муниципальное имущество. Необходимо четко, в законодательном порядке определить, кто же все-таки является субъектом права муниципальной собственности. Определение такого субъекта поможет лучше разграничить ответственность по исполнению обязательств. Это касается прежде всего неуплаты налогов, а также неплатежей за электрическую энергию и т.п.

По этой причине возникает сложность во взаимоотношениях с собственником.

В качестве примера обратимся к ст. 19 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ). Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которые в соответствии с настоящим Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги или сборы.

Предприятие (по НК РФ) признается субъектом налоговых отношений. Допустим, из-за отсутствия необходимых денежных средств для уплаты налогов предприятие причисляется в разряд неплательщиков, к которым применяются штрафные санкции, а затем они признаются банкротами. Необходимо отметить, что органом местного самоуправления предприятию передается имущество в хозяйственное ведение либо оперативное управление и отвечать по обязательствам этим имуществом должно предприятие. Такое положение закрепляется в п. 1 и 2 ст. 56 ГК РФ, согласно которым юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (п. 1). Муниципальное предприятие, финансируемое собственником, отвечает по своим обязательствам в порядке и на условиях, которые предусмотрены п. 5 ст. 113, ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ. Но в то же время в п. 8 ст. 114 ГК РФ указано, что собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ, т.е. муниципальное образование - собственник имущества - не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица.

Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Учитывая то, что органом местного самоуправления нерегулярно поставляются на расчетный счет предприятия денежные средства на его нужды и за выполненные работы, предприятие не может в установленные законом сроки уплатить налоги и сборы. После чего в соответствии с гл. 2 НК РФ применяются способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.

В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" (с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П) устанавливает обязанность требований судебного пристава-исполнителя на основании ст. 9 названного Закона возбуждать исполнительное производство. В основном действия пристава-исполнителя сводятся к обращению взыскания на денежные средства и иное имущество должника (ст. 46). И тут возникает парадокс. Предприятие оказывается должником по причине непоставки денежных средств. Получается, что предприятие несет ответственность не по своим обязательствам, а по обязательствам собственника. В этом случае оно вынуждено нести ответственность не своим имуществом, а имуществом муниципального образования, переданного в хозяйственное ведение. Согласие на изъятие имущества собственник может и не дать. Как быть в этой ситуации? ГК РФ в ст. 313 предусматривает исполнение обязательства третьим лицом, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Кто в этом случае может выступить в качестве третьего лица по обязательствам предприятия? Как нам кажется, только инвесторы. Но и они не станут вкладывать денежные средства в выполнение обязательств предприятием, не имея собственного интереса либо возможности выкупа данного предприятия в дальнейшем.

Муниципальное образование как собственник имущества за невыполнение перед предприятием своих обязательств, в том числе за просрочку перечислений денежных средств на счет муниципального унитарного предприятия, должно отвечать по обязательствам своего предприятия, либо, в тех случаях, когда вина обоюдная, должна наступать солидарная ответственность (п. 3 ст. 56, ст. 322 ГК РФ).

Как нам думается, в НК и ГК РФ, другие законодательные акты необходимо внести изменения и дополнения в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий. Во-первых, такая ответственность затрагивает средства местного бюджета. Во-вторых, муниципальное имущество принадлежит населению территории.

Представляется, что необходимо принять закон о муниципальной собственности. Суть этого закона могла бы состоять в следующем:

в определении конкретного собственника муниципального имущества;

в расширении понятия "право муниципальной собственности", уточнении ее существенных черт и целевой направленности. Все это способствовало бы правовому регулированию муниципальной собственности и ее ограниченного права, к чему относятся права хозяйственного ведения и оперативного управления, а также передача муниципального имущества в доверительное управление;

в закреплении как в специальном законе, так и в рамках особого подразделения ГК РФ, посвященного муниципальному имуществу, а в целом и в законе о муниципальной собственности особого порядка передачи муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление либо доверительное управление, подробном регламентировании прав и обязанностей сторон по передаче, контролю и использованию этого имущества.

Содержание права оперативного управления, предоставленного муниципальному унитарному предприятию, определено в ст. 296 ГК РФ: оно вправе самостоятельно реализовать только производимую им продукцию, и если иное не установлено законом или иными правовыми актами, иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, казенное предприятие вправе распоряжаться им лишь с согласия собственника этого имущества.

Содержание права хозяйственного ведения значительно шире. В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом только при наличии согласия собственника. Движимым имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (некоторые из которых будут приведены далее).

С учетом того что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление. Нам думается, что форма передачи зависит от того, какое муниципальное имущество должно быть передано и для каких целей. Если речь идет о движимом имуществе, необходимо оформить передачу решением представительного органа местного самоуправления, если же о недвижимом - то на сходах граждан, а если это имущество имеет важное значение для муниципалитета - то на референдуме с последующей его регистрацией. Следует заметить, что муниципальная собственность - это экономическая категория. И любая передача имущества в хозяйственное ведение либо оперативное управление должна быть экономически просчитана, даже несмотря на то что ГК РФ предоставляет собственнику право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Согласно ст. 294 ГК РФ муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности и приобретенным на эти доходы имуществом, в случае если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе.

Необходимо исходить из того, что доходы и приобретенное на них имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям муниципальных комитетов по управлению имуществом или других муниципальных органов, несмотря на то, используются или не используются они по целевому назначению.

Классическое гражданское законодательство предоставляет предприятию, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения, все права, предоставленные собственнику, т.е. владеть, пользовать и распоряжаться этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим законодательством (ст. 294 ГК РФ).

Позиция ученых-цивилистов традиционна: "У собственника одновременно концентрируются все три названных правомочия. Но порознь, а иногда и все вместе они могут принадлежать и не собственнику, а иному законному (титульному, т.е. опирающемуся на определенное юридическое основание - титул) владельцу имущества"[48]. Думается, такая точка зрения не отвечает содержанию вещного права, которое дает возможность его обладателю, собственнику определять над ним полное "хозяйственное господство". Иначе теряется смысл "титула", положение самого собственника по отношению к своему имуществу. "Триада" правомочий - владения, пользования и распоряжения - охватывает в своей совокупности все возможности только для собственника. Данная характеристика правомочий собственника свойственна нашему гражданскому законодательству. Они впервые были закреплены в ст. 429 т. X ч. 1 Свода законов Российской Империи. В законодательстве зарубежных стран имеются другие характеристики. Так, согласно § 903 Германского гражданского уложения собственник распоряжается вещью по своему усмотрению; в соответствии со ст. 544 Французского гражданского кодекса собственник пользуется и распоряжается вещами наиболее абсолютным образом и т.д. Это означает, что только собственник может полностью владеть и распоряжаться имуществом. Имущество, переданное собственником в ограниченное право, т.е. хозяйственное ведение, либо оперативное управление, дает возможность этому лицу либо предприятию право только пользования.

Право пользования муниципальным имуществом, переданное в хозяйственное ведение, дает обладателю право употреблять это имущество для своей надобности, извлекать выгоду для себя. И этого достаточно, чтобы теоретически обосновать права хозяйственного ведения в отношении муниципального имущества.

В российском гражданском праве владение и распоряжение рассматривались как фактическое господство лица над вещью, соединенное с намерением присвоить ее себе. Статья 360 т. X ч. 1 Свода законов Российской Империи давала возможность только хозяину - собственнику пользоваться и распоряжаться вещью. Это объективный признак. Что касается субъективного момента, то он определяется господством над вещью только собственника. Все просто. В ограниченном же праве должно предусматриваться только пользование вещью.

Следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Почему в ГК РФ речь идет только о недвижимом имуществе? А как быть с движимым? По смыслу вышеназванной статьи получается, что с движимым имуществом можно осуществлять любые сделки без согласия собственника.

Приведем пример из судебной практики.

Комитет по управлению имуществом г. Пензы обратился в Арбитражный суд Пензенской области с иском о признании договора мены от 10 апреля 1996 г., заключенного между муниципальным предприятием "Пензгорстройзаказчик" и товариществом с ограниченной ответственностью "Строитель", недействительным и взыскании с муниципального предприятия в доход городского бюджета стоимости имущества, полученного по этому договору.

Согласно заключенному договору от 10 апреля 1996 г. МП "Пензгорстройзаказчик" передало ТОО "Строитель" коттедж № 24 в стадии незавершенного строительства, а ТОО "Строитель" в порядке взаиморасчета передало МП "Пензгорстройзаказчик" четырехкомнатную квартиру в строящемся жилом доме.

Комитет по управлению имуществом г. Пензы предъявил иск о признании заключенного между сторонами договора недействительным, поскольку он противоречит требованиям гражданского законодательства и законодательства о приватизации.

По мнению истца, сделка заключена с нарушениями норм ст. 217 ГК РФ, ст. 15 Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" и п. 3.6 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.

Между тем анализ имеющихся в деле доказательств свидетельствует о том, что законодательство о приватизации при оценке правомерности оспариваемого договора применено быть не может.

Объекты, упомянутые в договоре, являются результатом хозяйственной деятельности муниципального предприятия "Пензгорстройзаказчик", созданного с целью получения прибыли. Согласно уставу предприятия одним из видов его деятельности является проектирование, строительство и продажа объектов. Материалы дела свидетельствуют о том, что финансирование строительства коттеджей в незавершенном строительстве производилось за счет средств инвесторов, заключивших договоры на их строительство.

Исходя из смысла ст. 295 ГК РФ, согласие собственника (комитета по управлению имуществом) на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия. На реализацию продукции, создаваемой в результате хозяйственной деятельности, согласие собственника не требуется.

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый договор является обычным гражданско-правовым договором, заключенным в результате хозяйственной деятельности предприятий, и не является сделкой приватизации.

Не совсем правильно, на наш взгляд, в законодательстве предусматривается и изъятие собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении.

По смыслу п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться собственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия, а только если это необходимо для решения вопросов местного значения при чрезвычайных и экстремальных ситуациях. Но тогда действуют другие нормы.

Закон о муниципальных предприятиях (ст. 19) не совсем корректно, на наш взгляд, предоставляет право предприятиям распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Так, в данной норме обусловлено: "Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления". Но это должно осуществляться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Кто может определять пределы, не лишающие предприятия возможности осуществлять свою уставную деятельность, и какие они? Нам думается, что помимо устава таким регулирующим актом может служить решение представительного органа местного самоуправления, которым четко будут определены границы предела использования муниципального имущества, переданного на праве хозяйственного ведения. Поэтому все сделки с муниципальным имуществом должен производить только собственник, и никто другой.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление вправе принимать акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны; оно не теряет своих властных функций, выступая в гражданско-правовых отношениях. Эти и другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве.

В связи с этим возникает вопрос: вправе ли муниципальное предприятие передавать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества, получив согласие собственника?

В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"[49]. В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, именно ГК РФ имеет приоритет перед законом о приватизации по отчуждению муниципального имущества в порядке приватизации.

Однако приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице комитета по управлению муниципальным имуществом либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

В то же время если передача муниципального имущества в частную собственность (в том числе путем внесения в уставный капитал хозяйственного общества) осуществляется не муниципальным образованием, а субъектом гражданского оборота, созданным муниципальным образованием (унитарным предприятием), имеющим на это достаточные полномочия, такая сделка должна совершаться в традиционном гражданско-правовом порядке. В противном случае согласно Закону о приватизации муниципального имущества любую сделку унитарного предприятия по отчуждению имущества, совершенную в рамках хозяйственной деятельности, следовало бы признать приватизацией. Согласно этой норме положения названного Закона не распространяются на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Таким образом, сделка, совершенная муниципальным предприятием по внесению закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества в уставный капитал организаций, не является приватизацией.

Права муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на закрепленное за ним недвижимое имущество определены в ст. 294 и 295 ГК РФ.

Согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ такое предприятие может вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, только с согласия собственника этого имущества. Следовательно, муниципальное унитарное предприятие вправе передать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества при условии, если на это имеется согласие собственника.

Однако необходимо обратить внимание на один важный момент.

В отличие от иных коммерческих организаций муниципальные предприятия наделены не общей, а целевой (специальной) правоспособностью (ст. 49 ГК РФ). Поэтому действия унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом (в том числе по внесению его в уставные капиталы организаций) должны быть обусловлены выполнением задач его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. В противном случае сделка по передаче имущества в уставный капитал может быть признана недействительной по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ (недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам, в том числе правовым актам органов местного самоуправления).

Передача объектов муниципальной собственности в форме приватизации была и остается проблемой. При отчуждении объектов муниципальной собственности муниципалитеты лишаются главных приоритетных направлений: происходит отток в местный бюджет денежных средств, муниципалитеты лишаются права управления своим предприятием.

Возникает и другой вопрос: возможно ли отчуждение муниципальной собственности юридическим или физическим лицом иным путем, кроме приватизации?

Как уже было отмечено, приватизация - основной способ отчуждения муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц. В ст. 1 Закона о приватизации под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц.

Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Рассмотрим, каким образом муниципальное предприятие может воспользоваться этим правом.

Итак, муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ). Как было указано выше, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 3 ст. 215 ГК РФ). В соответствии со ст. 294 ГК РФ муниципальное имущество может быть передано муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения.

На основании положения п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие, которому недвижимое имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, вправе продавать это имущество, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ и иным образом распоряжаться им, но только с согласия собственника имущества. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Рассмотрим пример из судебной практики.

Администрация г. Нижний Новгород обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и открытому акционерному обществу "Мытный двор" о признании недействительными сделок по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" (протокола комиссии по приватизации от 28 августа 1998 г. о результатах проведения закрытой подписки на обыкновенные акции ОАО "Мытный двор"; итогового протокола от 6 октября 1998 г. № 98 заседания комиссии по проведению аукциона по продаже акций; протокола о победителе аукциона от 6 октября 1998 г.; соглашения на приобретение акций по закрытой подписке и договора купли-продажи акций на аукционе от 23 октября 1998 г. № 414, заключенных между продавцом - Комитетом по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и покупателем - гражданином В.Л. Багдасаряном), а также о применении к сделке приватизации последствий ее недействительности путем обязанности покупателя возвратить незаконно приобретенные 405320 акций (74,2% уставного капитала) в муниципальную собственность и об обязанности продавца вернуть покупателю уплаченные за эти акции денежные средства в сумме 569156 руб.

Данное исковое требование мотивировано тем, что оспариваемая сделка основана на Постановлении Городской Думы Нижнего Новгорода от 24 июня 1998 г. № 38 "О приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок", не имеющем юридической силы. Приватизация названного предприятия проведена с нарушением способов, предусмотренных законодательством о приватизации, и с незаконным применением льгот для его работников.

Решением от 24 марта 1999 г. сделка по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" признана недействительной (ничтожной). Суд сослался на следующее.

Приватизация предприятия проведена при отсутствии принятого собственником в установленном порядке решения о приватизации. В плане приватизации не указан ее способ. Осуществление приватизации предприятия путем преобразования его в открытое акционерное общество с избранием второго варианта льгот для работников предприятия без согласия на то собственника не соответствует законодательству о приватизации. Закрытая подписка на акции среди работников приватизируемого предприятия и аукцион по продаже акций создаваемого акционерного общества также проведены с нарушениями законодательных актов.

Таким образом, законодательством установлено, что муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность юридических и физических лиц посредством приватизации. Кроме того, муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность физических или юридических лиц муниципальным унитарным предприятием, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения (например, посредством купли-продажи, внесения в уставный капитал предприятия, дарения), при условиях, что действия муниципального предприятия по распоряжению муниципальным имуществом соответствуют специальной правоспособности такого предприятия и в дальнейшем отчуждаемое имущество используется по целевому назначению. А в случае отчуждения недвижимого имущества необходимо также согласие собственника этого имущества.

И в заключение необходимо еще раз уделить внимание тому, что муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования.

Сегодня муниципальные образования не обладают необходимым набором объектов муниципальной собственности для нормального функционирования экономической системы муниципалитета. Вот почему многие вопросы формирования муниципальной собственности должны найти свое отражение в федеральном законодательстве о муниципальной собственности в Российской Федерации.

Приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла каких-либо существенных экономических перемен, так как проходила во многих регионах стихийно, по указке "сверху" и без продуманных на будущее действий. Предприятия продавались по остаточной стоимости, поэтому и в бюджет района практически никакие денежные средства не поступили.

Видоизмененный и обновленный Закон совершенствует правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества. И все же он в большей степени регулирует приватизацию государственного имущества, оставляя за рамками закона некоторые существенные особенности приватизации муниципального имущества.

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении закрепленного за ним с обладанием права хозяйственного ведения либо оперативного управления муниципального имущества. В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. Прежде всего из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

Необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий.

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление.

На наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться Закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества.