Государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенные предприятия)

 

Об унитарных предприятиях мы завели разговор неспроста. В последнее время от представителей законодательной и исполнительной власти часто приходится слышать, что унитарные предприятия являются пережитком устаревших методов хозяйствования и юридической конструкцией, не вписывающейся в современные реалии. Действительно, сегодня состояние многих из унитарных предприятий не отвечает требованиям современной экономики. Несмотря на то что государство формально является собственником унитарных предприятий, оно не обеспечивает необходимого контроля за их деятельностью, и, по оценкам Счетной палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд. руб. По этой причине Программой приватизации на 2002 - 2003 годы предусмотрена продажа 1012 государственных унитарных предприятий. В результате слияний, присоединений и ликвидации предусмотрено их сокращение на 1500 единиц, в результате чего к началу 2004 года должно остаться 7298. В "Независимой газете" за 23.09.2002 отмечается, что в списке государственных унитарных предприятий останутся главным образом предприятия оборонного комплекса, а также занимающиеся секретными разработками исследовательские структуры, например находящиеся в системе Минатома, а остальные предприятия должны либо исчезнуть, либо изменить форму собственности, то есть акционироваться. Однако действительно ли сокращение унитарных предприятий является целесообразным, тогда как в ряде отраслей экономики возможности унитарных предприятий достаточно высоки и единственное, что следует предпринять, так это использовать эти возможности более полно и эффективно? Это довольно сложно, если учесть, что внимание представителей юридического сообщества к вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий, явно недостаточно и на практике можно столкнуться с тем, что многие юристы плохо представляют себе специфику правового статуса этих участников экономической деятельности. Кроме того, долгое время считалось, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не долгожители и что закон о них не является первоочередным. А главное - должна возрасти заинтересованность государства, как субъекта, непосредственно занимающегося хозяйственной деятельностью, и только тогда будет определена четкая, не содержащая противоречий законодательная база по регулированию деятельности унитарных предприятий в современных условиях.

Современное положение унитарных предприятий потребовало более совершенного законодательного регулирования, чем давали несколько статей в Гражданском кодексе. Пункт 6 ст. 113 ГК РФ с конца 1994 г. предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях. Первые серьезные попытки Думы утвердить такой закон имели место еще в 1999 г. В итоге только 3 декабря 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Но может ли этот Закон удовлетворить потребности унитарных предприятий как хозяйствующих субъектов в справедливом и совершенном законодательстве по регулированию их деятельности? Попытаемся ответить на этот вопрос.

Принятый Думой законопроект существенно ограничивает возможности создания унитарных предприятий. Государственное унитарное предприятие должно выпускать продукцию, необходимую для обеспечения национальной безопасности и обороны. Форма унитарного предприятия также сохраняется, если оно использует имущество, запрещенное к приватизации. Кроме того, унитарные предприятия создаются для решения социальных задач. Главное же - законопроект ликвидирует вольницу для унитарных предприятий. Документ четко устанавливает полномочия их руководителей, предписывает им согласовывать крупные сделки с собственником, то есть представителем государства или муниципалитета, а также запрещает создавать дочерние предприятия и участвовать в капитале банков. По мнению экспертов, таким образом сама форма унитарного предприятия становится невыгодной.

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определяет правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, причем, как особо указано в ст. 1, в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако полное соответствие с ГК выдержать не удалось, поэтому Закон вносит в ГК довольно существенные изменения.

Сначала обратим внимание на кажущиеся незначительными моменты, имеющие отношение к некоторым определениям и формулировкам. Например, уточнения типа "государственных" и "муниципальных" в названии Закона, на наш взгляд, придают ему ненужную громоздкость, поскольку п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" гласит, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, т.е. других унитарных предприятий, кроме государственных или муниципальных, быть не может.

Ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", содержащая определение унитарного предприятия, дублирует ГК РФ: унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Однако в ст. 2 имеется также положение, более удачное, нежели в ГК: если последний говорит о том, что имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 113 ГК РФ), то новый Закон излагает то же, по сути, правило несколько иначе: имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Положение, закрепленное в новом Законе, на наш взгляд, более корректно с гражданско-правовой точки зрения и оставляет меньше места для неоднозначных толкований.

Новый Закон достаточно корректно использует термин "собственник имущества унитарного предприятия", не называя собственника имущества собственником самого юридического лица. Однако без обычных в российском законодательстве оговорок не обошлось. В п. 3 ст. 11 Закона говорится о том, что "при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество". Таким образом, в рамках одной статьи термин "предприятие" употреблен в двух разных значениях - как имущественный комплекс и как юридическое лицо, так как сохранять право на имущество может только юридическое лицо, а не само имущество. Несмотря на кажущуюся незначительность подобного огреха, он может породить некоторую сумятицу при практическом применении Закона[36].

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" сохранил существовавшее ранее деление унитарных предприятий на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управления. Однако содержание этих понятий заметно изменилось. Ранее, согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ, государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, могло создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. Теперь унитарному предприятию подобное прямо запрещено. Согласно п. 1 ст. 115 Гражданского кодекса государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, могло быть создано только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, то есть его учредителем могла быть только Российская Федерация. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" дозволяет создавать унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, в виде федерального казенного предприятия, казенного предприятия субъекта Российской Федерации, муниципального казенного предприятия. Необходимо отметить, что в тексте Закона понятие "государственное (муниципальное) предприятие" употребляется в значении унитарного предприятия, располагающего правом хозяйственного ведения на свое имущество, а термин "государственное (муниципальное) казенное предприятие" означает унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

Интересна новелла Закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие: для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения национальной безопасности; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающей национальную безопасность; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случаях: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Установление ограниченного, замкнутого перечня случаев, в которых публичному образованию дозволяется создавать унитарное предприятие, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права, которая давно считает унитарные предприятия с их правом хозяйственного ведения и оперативного управления рудиментами социалистической экономики. Однако мы считаем, что унитарным предприятиям нужно дать большие возможности для реализации своего потенциала в современной экономике, тем более что, несмотря на ограничения, которые возлагаются на их создание, нельзя обойти тот факт, что при сегодняшнем законодательном регулировании создания унитарных предприятий есть немаловажное противоречие, которое заключается в следующем. Несмотря на вышеперечисленные ограничения, ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" предоставляет министерствам уникальные возможности по самостоятельному созданию унитарных предприятий. На фоне не раз звучавших заявлений о необходимости сокращения числа унитарных предприятий упрощение способа их создания представляется противоречащим шагом. При этом есть вещи, явно противоречащие здравому смыслу, например, уставный фонд унитарного предприятия полностью формируется через три месяца со дня государственной регистрации. Вряд ли это возможно посредством бюджетных средств, что может повлечь за собой коррупционные действия. Представляется, когда Закон приведет в движение все заложенные в нем механизмы, начнется передел оставшейся госсобственности, которого не избежать ни оборонной промышленности, ни наукоемким предприятиям.

По существующим актам, которые регулируют компетенцию министерств и ведомств, как ни парадоксально, единственное министерство, которое сможет выполнять прописанные в ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" функции, - это Министерство имущественных отношений. Все остальные имеют в лучшем случае положение о том, что они утверждают уставы, контролируя деятельность подведомственных унитарных предприятий, назначают их директоров, и не более того. Между тем Закон существенно расширил полномочия собственников в отношении предприятий (включив такие вещи, как утверждение годового баланса, согласование крупных сделок, предоставление разрешения на привлечение займов, на участие в хозяйствующих обществах и т.д.). Реально же эти функции прописаны только у Минимущества, и по сути оно становится основным регулятором текущей хозяйственной деятельности предприятия.

Интересно также положение ст. 10 Закона, согласно которому для государственной регистрации унитарного предприятия предоставляется решение о его создании, его устав и сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним. Причем остается без ответа вопрос, как быть, если имущество, указанное в документах, поданных на государственную регистрацию, так и не будет передано предприятию, а вместо него будет передано другое, пусть и эквивалентное по стоимости. Значит ли это, что уставный фонд так и не сформирован?

Законом еще более сокращены права унитарных предприятий по распоряжению принадлежащим им имуществом. Как и прежде, унитарное предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом, за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом он вправе лишь с согласия собственника. Казенное же предприятие вправе распоряжаться всем имуществом только с согласия органа, уполномоченного собственником имущества.

Однако для всех видов унитарных предприятий установлено правило, согласно которому они не вправе распоряжаться своим имуществом, если такое распоряжение лишает их возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Причем не имеет значения, получено ли разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная в обход этого правила, ничтожна. Таким образом, приобретая какое-либо имущество у унитарного предприятия, не мешает убедиться, что без него предприятие сможет функционировать по своему назначению.

Согласно ст. 11 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных не противоречащих законодательству источников. Из содержания статьи не ясно, каким правом обладает унитарное предприятие на имущество, полученное им в виде дохода и "иных источников". Это может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Впрочем, п. 2 ст. 299 ГК РФ говорит о том, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия. Видимо, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", несмотря на неудачную редакцию комментируемой статьи, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае Закон противоречит ГК и не должен в соответствующей части применяться.

Согласно ст. 20 Закона о ГУПах собственник имущества унитарного предприятия вправе истребовать это имущество из чужого незаконного владения. Пожалуй, с точки зрения гражданского права приведенная норма - одно из интереснейших положений Закона, осмысление которого требует обращения к теории. ГК содержит достаточно серьезное ограничение виндикации. Речь идет о невозможности истребования вещи от добросовестного приобретателя в случае, когда имущество выбыло из владения собственника или иного владельца по их воле. Предположим, что унитарное предприятие по своей воле утратило владение вещью - например сдало движимую вещь в аренду, а арендатор продал ее ничего не ведающему добросовестному приобретателю. Для унитарного предприятия виндикация невозможна, для собственника в соответствии с ГК - тоже. Однако ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ограничения виндикации не содержит, что позволяет использовать его норму для обхода положений ГК.

В соответствии со ст. 4 Закона фирменное наименование унитарного предприятия на русском языке не может содержать иные отражающие его организационно-правовую форму термины, в том числе заимствованные из иностранных языков, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Норма представляется вполне своевременной, поскольку многие унитарные предприятия по инерции сохраняют в своих названиях оставшиеся с советских времен термины вроде "управление", что способно ввести в заблуждение лиц, вступающих с ними в договорные отношения. Такие термины порождают иллюзию того, что предприятие является органом государственного или муниципального управления и располагает какими-то властными функциями, что неприемлемо для коммерческой организации.

В соответствии со ст. 23 Закона собственником имущества унитарного предприятия должно быть одобрено также и совершение предприятием крупной сделки. Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда. Согласно п. 2 ст. 23 Закона стоимость отчуждаемого унитарным предприятием в результате крупной сделки имущества определяется на основании данных его бухгалтерского учета, а стоимость приобретаемого унитарным предприятием имущества - на основании цены предложения такого имущества. Цена предложения - понятие относительной определенности, ведь возможна ситуация, когда имущество предлагается к продаже по одной цене, а приобретается по другой, возможно по более высокой. Предпочтительней было бы заменить "цена предложения" на формулировку, данную в Законе РФ "Об акционерных обществах", - "цена приобретения".

Статьей 24 Закона определяются правила осуществления унитарным предприятием заимствований денежных средств. Установлены три способа получения унитарным предприятием денежных средств у третьих лиц на возмездной и возвратной основе: 1) кредиты, предоставляемые кредитными организациями; 2) кредиты бюджетов различного уровня, предоставляемые в соответствии с бюджетным законодательством (Бюджетный кодекс РФ); 3) размещение облигаций и выдача векселей. П. 2 ст. 24 Закона предусмотрено, что унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств. Порядок осуществления заимствований унитарными предприятиями определяется Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Итак, в связи с неоднозначностью нормы п. 4 ст. 18 Закона, которая гласит, что "государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества", кредиторам (банкам) унитарного предприятия для пущей уверенности в действительности кредитного договора необходимо будет, ссылаясь на неясности формулировок Закона, потребовать от государственного или муниципального предприятия как документ, подтверждающий согласие собственника с решением получить кредит (на указанных в одобряющем документе условиях), так и документ о согласовании с собственником объема и направлений использования привлекаемых средств. Можно было бы предположить, что правила совершения унитарными предприятиями заимствований ориентированы только на внутренние отношения предприятия, его руководителя и собственника имущества, а их нарушение не могло бы повлечь недействительности кредитной сделки, но явная направленность законодателя на защиту интересов собственника имущества унитарных предприятий, скорее всего, проявится и в соответствующих судебных решениях со ссылками на ст. 168 ГК РФ. До момента разработки Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка осуществления заимствований процесс кредитования унитарных предприятий может оказаться затрудненным.

Некоторые положения нового Закона окажут весьма существенное влияние на практическую сторону жизни унитарных предприятий. Речь идет о нормах, которыми устанавливается порядок реорганизации унитарных предприятий. До настоящего времени существовала достаточно распространенная практика, согласно которой реорганизация унитарного предприятия проводилась путем присоединения к нему государственного учреждения (и наоборот). За примерами далеко ходить не надо. Так, приказом Министерства имущественных отношений РФ и Министерства связи РФ было реорганизовано Федеральное унитарное предприятие связи "Управление почтовой связи Санкт-Петербурга" путем присоединения к нему государственного учреждения "Управление почтовой связи Ленинградской области". Возражения против правомерности такой реорганизации, которая на самом деле являлась закамуфлированным преобразованием, высказывались и ранее, однако спорить с Минимуществом практически никто не стал.

Согласно п. 2 ст. 29 Закона о ГУПах реорганизация унитарного предприятия может быть осуществлена в форме слияния двух или нескольких унитарных предприятий; присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий; разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий; выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий; преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными федеральными законами случаях.

Таким образом, новый Закон прямо указал на то, что любая реорганизация, при которой происходит изменение организационно-правовой формы унитарного предприятия, является преобразованием, а потому его слияние, разделение, присоединение, выделение могут осуществляться с юридическими лицами той же организационно-правовой формы. Кроме того, унитарные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, только если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику.

Унитарное предприятие может быть преобразовано в государственное или муниципальное учреждение. Преобразование в иные формы допустимо лишь в порядке, устанавливаемом законодательством о приватизации (ст. 34 Закона). Отметим, что Закон РФ "О некоммерческих организациях" не допускает преобразования учреждения в унитарное предприятие. Закон также установил правило, по которому в случае преобразования казенного предприятия в государственное или муниципальное собственник имущества первого в течение полугода несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим ко второму.

В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи его имущества другому государственному или муниципальному собственнику (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию) в устав предприятия вносятся соответствующие изменения. При этом передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав изменений.

Это положение интересно с точки зрения определения момента перехода права собственности на имущество предприятия. Согласно ст. 223 ГК РФ право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Для недвижимого имущества правило иное - когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. В комментируемой статье Закона речь идет о передаче права собственности на имущество предприятия от одного собственника другому, а не об изменении характера права самого предприятия. Причем вводится правило, согласно которому передача имущества считается состоявшейся лишь после регистрации изменений в уставе унитарного предприятия.

Таким образом, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не закрепляет правила, отличные от тех, которые содержатся в ст. 223 ГК, а лишь устанавливает, что следует считать передачей имущества применительно к данному случаю. Между тем ГК содержит специальную статью, посвященную передаче вещи, - ст. 224. Согласно ей под передачей понимается передача владения вещью. В нашем же случае никакой передачи не происходит, имуществом как владело, так и продолжает владеть унитарное предприятие - при переходе права собственности на унитарное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на имущество. Вряд ли оправданно вводить некую фикцию передачи, которой на самом деле не происходит, - внесение изменений в устав юридического лица, не имеющего никакого отношения к отношениям отчуждателя и приобретателя. Передача имущества вовсе не является обязательным условием для возникновения права собственности, на что прямо указывает и ст. 223 ГК. И проще, и корректнее было бы, по-видимому, сказать, что право собственности на движимые вещи возникает у приобретателя после регистрации изменений в уставе, а на недвижимые - еще и после государственной регистрации прав на них. Не исключено, кстати, что фразу "передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав унитарного предприятия изменений" в отечественной "правоприменительной практике" могут превратно истолковать и как переход права собственности даже на недвижимое имущество в результате простого внесения изменения в устав.

Пунктом 4 ст. 29 Закона, посвященной реорганизации унитарного предприятия, установлено, что изменение вида унитарного предприятия (основанного на праве хозяйственного ведения, основанного на праве оперативного управления) не является реорганизацией. То есть не влечет необходимости уведомления об этом кредиторов, которые могли бы в соответствии со ст. 60 ГК РФ потребовать прекращения или досрочного исполнения заключенных договоров. Однако мы не можем считать, что изменение вида унитарного предприятия не является реорганизацией, так как, во-первых, это противоречит п. 1 ст. 57 ГК РФ, согласно которой преобразование (смена организационно-правовой формы юридического лица) является реорганизацией, а во-вторых, это несправедливо и по отношению к кредиторам унитарного предприятия, поскольку изменение вида унитарного предприятия влечет изменения в его правоспособности, что может повлиять на исполнение уже заключенных с третьими лицами договоров. Было бы справедливо предоставить контрагентам преобразуемого унитарного предприятия право защититься от возможного нарушения их интересов, используя меры, предусмотренные ст. 60 ГК РФ.

Новый Закон содержит ряд положений, связанных с формированием уставного фонда унитарных предприятий. В соответствии со ст. 12 Закона размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее пяти тысяч МРОТ, а муниципального предприятия - не менее одной тысячи МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется, что компенсируется субсидиарной ответственностью собственника имущества. Уставный фонд должен быть сформирован в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия. При этом унитарное предприятие до момента завершения формирования собственником уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с его учреждением. Таким образом, сделка, совершенная уже зарегистрированным предприятием, у которого еще не сформирован уставный фонд, может оказаться недействительной. Так как Закон не содержит указания на ее оспоримость, она считается ничтожной. Следовательно, заключая сделку с вновь образованным предприятием, необходимо прежде всего удостовериться в том, что его уставный фонд сформирован.

Правоспособность унитарных предприятий сужена также закрепленным в ст. 18 Закона запретом без согласия собственника совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, уступкой прав требования, переводом долга, приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц, заключать договоры простого товарищества, выступать учредителем или участником юридических лиц. Одновременно этой же статьей запрещено без согласия собственника имущества совершать сделки, связанные с выдачей "иных видов обременений". Что именно имели в виду разработчики Закона под "обременениями", сказать сложно. Только с согласия собственника имущества возможно создание филиалов и представительств, совершение крупных сделок. При согласовании с собственником объемов и направлений использования привлекаемых средств предприятие вправе осуществлять заимствования в виде кредитов от кредитных организаций, бюджетных кредитов, выдавать векселя и размещать облигации.

На наш взгляд, Закон в некоторой степени располагает к развитию коррупции. Объяснить это можно тем, что возникает нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого - принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Так, чиновники начинают помимо управления хозяйствующими акционерными предприятиями заниматься еще и экономической деятельностью. Например, собственник должен давать согласие на совершение крупных сделок. По Закону к таковым относятся сделки, составляющие более 10% от уставного фонда предприятия. Если учесть, что уставные фонды предприятий у всех минимальные (они никогда не пересматриваются, являются величиной фиктивной), то любая сделка вплоть до закупки канцелярских товаров становится крупной. В число крупных попадут сделки и по покупке электричества, и по поставке любого товара - фактически вся хозяйственная деятельность, включая транспортное обслуживание, страхование и все прочее, попадает под прямое регулирование чиновников. Формально чиновник управляет, фактически занимается экономической деятельностью. Налицо нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Сюда же примыкает вопрос об ответственности (или безответственности) тех, кто принимает решение - директор, издавший приказ, или ведомство, направившее директору предписание или давшее согласие на сделку. Упреки в том, что в прежней системе управления процветала коррупция, выглядят демагогичными, поскольку смена должностного лица при существующем законодательстве не есть борьба с воровством и коррупцией.

Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании унитарного предприятия и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и расторжение трудового договора с ним, утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение, принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т.д.

Ко всему прочему Закон чреват серьезными кадровыми конфликтами, которые будут возникать на уровне высшего звена в управлении унитарными предприятиями, затрагивая интересы главных бухгалтеров и директоров. Согласно новому Закону для приема на работу главного бухгалтера требуется согласие собственника и заключение контракта. При этом Закон умалчивает, как быть с бухгалтерами, зачисленными в штат сотрудников по другим правилам.

По тем ограничениям, которые накладываются Законом на руководителей унитарных предприятий, они практически сравнялись с государственными служащими или частными лицами, отправляющими некоторые публичные функции (адвокатами, нотариусами). Это вполне соответствует публичным целям, ради достижения которых могут создаваться унитарные предприятия. Если рассматривать руководителей современных унитарных предприятий согласно Закону, большинство из них закону не соответствует и потому должно быть немедленно уволено. Требования ст. 21 по своей суровости и абсолютной оторванности от земных реалий сопоставимы разве что с моральным кодексом строителей коммунизма. Руководитель предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, причем неважно - коммерческая это организация или нет, не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах подобной организации входит в его должностные обязанности. Отсутствие в Законе переходных положений явно обостряет заложенный в нем конфликт, и со дня его вступления в силу можно смело запускать конвейер по проверке и увольнению директоров. Почти каждый из них является не соответствующим своей должности, а дальше возникает очень простой вопрос: а как смотреть на его подпись? Кто он такой? В итоге наступит либо паралич управления, либо требования Закона не будут соблюдаться, но скорее и то и другое одновременно. Пытаясь показать декриминализацию этой сферы, Закон выходит за рамки здравого смысла.

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" вносит достаточно существенные изменения в ГК. Вряд ли частые изменения ГК нужно приветствовать, ведь гражданское право есть и должно быть самой стабильной отраслью законодательства. Тем не менее разработчики Закона пошли по пути наименьшего зла. Подготовленный ими акт не просто устанавливает положения иные, нежели в ГК. В противном случае юристам в очередной раз пришлось бы задуматься над старым вопросом о приоритете ГК или специального закона. Закон же вносит изменения в сам ГК, чем снимает подобную проблему.

В то же время Закон не дает ответов по целому ряду вопросов. Некоторые из них только упомянуты в нем с отсылкой к иным актам законодательства (в частности, абз. 2 п. 2 ст. 11, п. 4 ст. 12, п. 2 и п. 3 ст. 17 Закона). Другие вопросы остались без ответа. Например, нет ответа на вопрос о том, что делать с уже приобретенными долями (акциями, паями) в уставных (складочных) капиталах кредитных организаций. Следует ли их реализовать? А если следует, но они не были реализованы, то какая ответственность наступит в этом случае? Кроме того, каким образом следует понимать ограничение в стоимости сделки при определении крупной сделки (ст. 23 Закона)? Относится ли ограничение в 50000 МРОТ только к казенным предприятиям (поскольку уставный фонд у казенного предприятия отсутствует, в связи с чем стоимость сделки, совершаемой казенным предприятием, в принципе нельзя сравнить с ограничением, установленным в процентах от уставного фонда)? Следует ли применять к унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, оба критерия крупной сделки (10% уставного фонда и 50000 МРОТ)? И в этой связи следует ли считать сделку унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, крупной, если ее стоимость превышает 50000 МРОТ, но не превышает 10% его уставного фонда?

Итак, после рассмотрения некоторых аспектов современного законодательства об унитарных предприятиях теперь мы можем ответить на вопрос, поставленный в начале статьи. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не просто несовершенен, что препятствует нормальной деятельности унитарных предприятий, но вдобавок может породить немало проблем, поскольку принципиальная невозможность его применения без нарушений заложена внутри самого Закона. Габариты проблем - от относительно маленьких до серьезных, как, например, грядущий ступор оборонной промышленности. Причина особой чувствительности оборонного сектора проста: эта отрасль экономики всегда была наукоемким производством, которое традиционно концентрировалось в унитарных предприятиях и работало на кредитах. В соответствии с ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" кредиты получить довольно сложно, поскольку Закон требует, чтобы процесс заимствования осуществлялся в порядке, установленном правительством, но порядок на сегодняшний день отсутствует и вряд ли появится в ближайшее время. Уже сейчас возник ряд конфликтных ситуаций. В частности, некоторые крупные банки уже прекратили кредитование оборонного сектора, поскольку в отсутствие предусмотренного Законом порядка эти кредиты крайне рискованны для финансистов. Сложности с получением кредитов, а также с проведением сделок, связанных со всевозможными зачетами, могут парализовать не только оборонную промышленность, но и весь госсектор. Так может, вместо того, чтобы проделывать громоздкую работу по сокращению унитарных предприятий, стоит просто обратить внимание на недоработки и противоречия в законодательстве? Возможно, тогда перестанет казаться, что унитарные предприятия являются пережитком прошлого, и они снова впишутся в реалии, теперь уже нашего, современного, экономического общества...