Политико-административное и территориальное устройство Украины в первой половине XIX в.

 

В первой половине XIX в. царское правительство предпринима­ло дальнейшие шаги в области политико-административного уп­равления Украиной с целью подчинения его общероссийским нор­мам. Это было связано как с расширением территории империи, так и с подавлением польского восстания 1830 г.

В 1796 г. Павел I вместо трех малороссийских наместничеств учредил Малороссийскую губернию, но в 1801 г. ее разделили на две губернии — Полтавскую и Черниговскую, которые с 1802 г. были преобразованы в Малороссийское генерал-губернаторство⁵⁵.

На Правобережной Украине Киевская губерния входила с 1801 г. в одно генерал-губернаторство с Минской губернией. Кроме того, существовали Подольская и Волынская губернии, которые с 1802 г. вошли в состав Киевского генерал-губернаторст­ва⁵⁶.

На юге Украины в это же время образуются три губернии — Екатеринославская, Таврическая и Николаевская (с 1803 г. — Херсонская). В 1803 г. в Одессе, Херсоне, Керчи и Феодосии появляются специальные градоначальства, в чьем подчинении находились местные органы управления, полиция, суды, таможня, гражданские и военные учреждения. Градоначальники подчинялись царю и Министерству внутренних дел. Институт градоначальников был ликвидирован в 1874 г.⁵⁷

После освобождения русскими войсками Бессарабии из-под ига Турции и включения ее в состав России (с 1828 г.) было образовано Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство, куда вошли Екатеринославская, Таврическая, Херсонская губернии и Бессараб­ская область⁵⁸.

В 1835 г. Слободско-Украинскую губернию переименовали в Харьковскую. К этому времени на Украине насчитывалось 9 гу­берний. Каждая подчинялась центральному государственному ап­парату Российской империи и управлялась по "Учреждению о гу­берниях" 1775 г. Центральное управление Украиной осуществляли царь, Сенат, Комитет министров, Министерство внутренних дел и отраслевые министерства, которые имели свои органы в системе местного управления Украины, а также III Отделение канцелярии императора (с 1826 г.), где сосредоточивалось высшее полицейское и жандармское управление.

Высшими чинами управления на местах были генерал-губер­наторы, причем их кандидатуры, в том числе в губернаторы, представлялись Сенатом и утверждались царем. Генерал-губер­натор осуществлял всю полноту власти на подведомственной тер­ритории (административную, полицейскую, судебную) и командо­вал местными войсками. Полномочия "правителей" по "Учрежде­нию о губерниях" 1775 г. расширялись дополнительными правительственными распоряжениями: указом 1831 г., наказом 1837 г., инструкцией 1858 г. Это было связано с тем, что с об­разованием министерств организационные принципы и формы гу­бернского управления несколько изменились. С этих пор губерн­ские органы управления превратились в органы отраслевого (ми­нистерского) управления на местах. Губернаторы стали выполнять распоряжения Министерства внутренних дел, что расширяло их компетенцию⁵⁹. В подчинении генерал-губернатора находились ор­ганы с исполнительными функциями: губернское правление, комис­сии, присутствия, комитеты, управы, губернская канцелярия, поли­ция, органы суда=60. При губернском правлении существовал орган прокурорского губернского надзора. Губернский прокурор осу­ществлял надзор за соблюдением законности: прохождение дел в учреждениях, охрана порядка, надзор за судопроизводством, за рабочими и тюремными домами и т. д. Прокурору помогали два стряпчих, которые назначались и смещались, как и прокурор, Сенатом по представлению министра юстиции. В своей деятель­ности прокурор зависел от губернатора, чьи распоряжения он выполнял и перед кем постоянно отчитывался⁶¹. Вице-губернатор являлся помощником губернатора, в его ведении находилось губернское правление, кроме вице-губернатора генерал-губернатору помогали советники⁶². От энергичности и заинтересованности выс­шего начальства зависели порядок, благоустройство городов, сос­тояние образования, развитие промышленности в губернии и многое другое. Так, один из первых генерал-губернаторов Малорос­сийского генерал-губернаторства, князь А.Б. Куракин, открыл в малороссийских городах больницы, родильные приюты и бога­дельни, ввел прививки от оспы, открыл аптеки, устроил смиритель­ные и рабочие дома, начал обустройство городов, открыл гим­назии в Полтаве и Чернигове, в Чернигове же — техническое училище, а в Кременчуге — училищную фабрику для евреев, чтобы они по его окончании сами устраивали суконные фабрики на субсидии от казны=63. Нетрудно видеть, что А.Б. Куракин в своей деятельности ориентировался на административное и обществен­но-благотворительное устройство в губерниях Великороссии.

Представители высшей власти на местах могли совмещать одновременно несколько административных должностей. Так, первый градоначальник Одессы герцог Арманд Ришелье являлся херсонским военным губернатором (1803—1815 гг.), а второй — граф А.Ф. Ланжерон — также был херсонским военным гу­бернатором и к тому же управляющим по гражданской части в Херсонской, Екатеринославской и Таврической губерниях (1815—1822 гг.). В 1826—1828 гг. одесским градоначальником был граф Ф.П. Пален, на которого возлагалось также, по случаю отъезда за границу графа М.С. Воронцова, "управление Новорос­сийскими губерниями и Бессарабской областью"⁶⁴. Очевидно, это было продиктовано стремлением правительства опереться на бо­лее узкий круг высших чиновников, уже положительно зарекомен­довавших себя на государственной службе.

С обнародованием Жалованной грамоты дворянству в 1785 г. украинская шляхта (старшина), которой, как уже упоминалось, были предоставлены права российских дворян, получила корпора­тивное устройство. Каждые три года на уездных и губернских собраниях они выбирали своих предводителей, наделенных правом через губернатора делать представления правительству по воп­росам, интересующим местную шляхту.Тем самым можно было оказывать прямое влияние на деятельность местной админист­рации и ее представителей.

В губернские предводители дворянства выбирались наиболее влиятельные и богатые землевладельцы из уездных предводителей. Так, полтавским губернским предводителем дворянства в 1812—1818 гг. был известный сановник Д.П. Трощинский, который наряду с этой должностью занимал высшие государствен­ные посты (член Госсовета, министр уделов (с 1812 г.), министр юстиции (с 1814 г.). В 1820—1823 гг. полтавским предводителем был В.В. Капнист, литератор, автор комедии "Ябеда", который выполнял обязанности надзирателя Киевского шелковичного заво­да (из ведомства императорского кабинета), служил в императору ской театральной дирекции и был директором училищ Полтавской губернии⁶⁵. Таким образом, сочетая общественные и государствен­ные должности, крупные помещики, пользуясь своей близостью к императорскому окружению, оказывали существенное влияние и на губернские власти.

Административно-исполнительная власть в уездах осуществля­лась исправниками, подчинявшимися губернатору. По "Положе­нию о земской полиции" 1837 г. уезды были разделены на станы во главе с полицейскими приставами, которые назначались губернски­ми правлениями. Низший местный аппарат исполнительной власти составляли десятские, сотские, пятисотские и тысячные, выбира­емые на определенный срок удельными и государственными крес­тьянами. Земский исправник выбирался дворянством, ему под­чинялись становые приставы. В городах полицейское управление было поручено городничим, им помогали 2 пристава и 2 ратмана. Полиция в своей деятельности руководствовалась "Уставом благо­чиния" 1782 г., который пополнялся отдельными узаконениями и при общей кодификации российских законов составил основу "Устава предупреждения и пресечения преступлений". Последний законодательный акт дополнялся в 1842, 1857 и 1876 гг. и действо­вал в течениеXIX в.⁶⁶

В Волынской губернии полицейская система имела еще и до­полнительный орган в лице ключ-войтов, которые избирались дворянскими собраниями поветов (по 6—8 человек от каждого повета). Эти чины помогали нижнему земскому суду бороться с бродяжничеством, проверяли документы, собирали сведения о ремесленных цехах и выполняли мелкие поручения земского исправника⁶⁷.

С 1827 г. в России появляется новый административно-испол­нительный орган — жандармерия (политическая полиция). Корпус жандармов подчинялся начальнику III Отделения канцелярии им­ператора графу Бенкендорфу. На территории России было об­разовано 5 жандармских округов, разделенных на 26 отделений. Губернии Украины входили в состав третьего и четвертого жан­дармских округов со своими отделениями.Во главе округов стояли генералы жандармского корпуса, а отделения возглавляли штаб-офицеры, назначаемые императором. В обязанности жандармов входило: следить за "состоянием умов", пресекать образование политических организаций, подавлять выступления крестьян про­тив помещиков и властей, следить за поведением неблагонадежных лиц и т. д.⁶⁸

Сословные выборные учреждения городов — городские думы, магистраты и ратуши также принимали участие в административ­ном управлении, однако из-за "опеки" губернаторов были лишены самостоятельности. Как мы уже писали выше, лишь в городах с магдебургским правом эти органы осуществляли административ­ное и хозяйственное управление. Так, в 1802 г. Киеву было воз­вращено магдебургское право, утраченное городом в 1785 г. Од­нако Киевский магистрат не мог без согласования с губернатором распоряжаться городскими доходами и заниматься раскладкой налогов. Раздачу земель под застройки "прибрали" себе полицей­ские власти. К тому же должностные лица Киевского магистрата занимались хищениями городских средств и взяточничеством, что вызывало недовольство горожан. Воспользовавшись этим, правительство в 1834 г. ликвидировало в Киеве, а также во всех городах Правобережной Украины магдебургское право⁶⁹. В городах и мес­течках Украины существовало ремесленное устройство, которое правительство стремилось регламентировать. Для этого оно в 1850 г. разработало специальный список ремесленных цехов для Украины. Цеховые ремесленники делились на вечно-цеховые и вре­менно-цеховые, имели свою систему управления, подчиненную го­родским магистратам и ратушам.Все ремесленники города или местечка образовывали ремесленный сход, где выбирали на тре­хлетний срок ремесленную управу в составе старшины и двух его помощников⁷⁰.

Для управления украинскими казаками параллельно с нижними палатами при генерал-губернаторе в Черниговской и Полтавской губерниях функционировала Центральная хозяйственная контора (с 1834 по 1885 г.), которая была местным органом Министерства финансов. Председатель конторы подчинялся царю, а его члены — министру финансов. В 1885 г. этот орган преобразуется в хозяй­ственные отделения при Черниговской и Полтавской губерниях, которые стали подчиняться военному министерству⁷¹. Казаки Ле­вобережной Украины с 1812г. платили по 3 рубля в год подушного оклада, 1 рубль — за право винокурения и 6 рублей так называ­емых оброчных, то есть всего 10 рублей в год с каждой души. В 1824 г. казаков по окладным податям приравняли к государст­венным крестьянам⁷², а с 1838 г. им запретили переход в другие сословия.

В связи с польским восстанием 1830—1831 гг. Николай I создал Комитет по делам Западных губерний во главе с председателем Госсовета и Комитета министров В.П. Кочубеем. Новый орган должен был приравнять Западные губернии (Киевскую, Волын­скую, Подольскую, Минскую, Виленскую и Гродненскую) "во всех отношениях внутренним малороссийским губерниям и внести в них порядки губерний великорусских"⁷³. Комитет просуществовал до 1848 г., и его разработки, в частности проект по общественному и судопроизводственному преобразованиям, были внесены на рас­смотрение Госсовета, но вследствие принятия для Западного края указа от 1840 г. о введении там судопроизводства по русским образцам, не были приняты⁷⁴. Однако некоторые рекомендации Комитета, например о введении русского языка в школьном деле и в судопроизводстве, были реализованы в 1832 г., очем последо­вало официальное правительственное распоряжение. В октябре 1831 г. перед этим указом Николая I в Западных губерниях были ликвидированы все польские суды. Вместо "маршалов" вводились "предводители", вместо "поветов" — "уезды", вместо "департа­ментов Генерального суда" — "палаты гражданские и уголовные" и т. д.⁷⁵

Наряду с административными, общественными и судебными преобразованиями на Правобережной Украине царское правитель­ство заботилось и о преобразованиях церковных дел. В 1839 г. было обращено в православие 130 тыс. униатов, в 1840 г. отстроено до 2800 православных церквей⁷⁶, а в конце 40-х гг. осуществлено воссоединение униатской и православной церквей. Среди военных преобразований на Украине в первой половине XIX в. заслуживает быть отмеченной одна особенность рекрутской повинности: с 1797 г. рекруты из левобережных казаков и войсковых обыва­телей служили лишь 15 лет, а из остальных сословий — 25 лет. При Александре I на Украине были расквартированы Первая и Вторая армии численностью 60 тыс. человек. Войска содержались за счет населения. Летом 1812 г. на Левобережной Украине сформировано 17 конных казачьих полков, а на Правобережной — 4 полка. Эти соединения, состоявшие из добровольцев разных сословий — кре­стьян, горожан, войсковых обывателей, — влились в армию юне-рала Тормасова. С 1817 г. на юге Украины (Слободско-Украин-ская, Херсонская и Екатеринославская губернии) было размещено 20 кавалерийских полков по режиму военного поселения. Из трех батальонов полка военных поселенцев один "садился на землю". Ему выдавался полный сельскохозяйственный инвентарь, а каж­дый так называемый "хозяин-поселянин" получал надел земли, который должен был обработать, занимаясь одновременно и воен­ной подготовкой. Батальон "хозяев-поселян" обязан был кормить своим трудом два других батальона — "постояльцев", расквар­тированных с ними в одних домах.

"Хозяев-поселян" набирали из казенных крестьян, чьи дети с 6 лет обучались военному делу, в 12 лет их отбирали у родителей и переводили в разряд "кантонистов". В поселениях господствова­ла палочная дисциплина — солдат секли за малейшую провин­ность, вся жизнь поселенцев-солдат жестко регламентировалась, был расписан каждый час суток. Их детей с 18 лет записывали также на военную службу. После польского восстания на Киевщи-не и в Подолии в поместьях беглых повстанцев были организованы 5 военных округов и 2 участка войсковых поселений, а несколько десятков тысяч крестьян обращают в войсковых поселенцев. На­чальство в поселениях нередко издевалось над солдатами — их морили голодом, муштрой, непосильными работами, что приводи­ло к бунтам и неповиновению (к примеру, Чугуевский бунт 1819 г.). В 1857 г. войсковые поселения упраздняются⁷⁷. В 40-х гг. XIX в. на Левобережной, Правобережной и Слободской Украине, как и в России, была проведена "реформа Киселева", которая ставила целью усилить государственное регулирование и управление госу­дарственными крестьянами, а также слить хозяйственное и поли-цеское управления в одну систему государственных органов во главе с министром госимуществ. Экономическая сущность этой реформы заключалась в замене подушного государственного нало­га поземельно-промысловым налогом. Это нововведение косну­лось и государственных крестьян Правобережной Украины. Гу­бернский орган этой системы — палата госимущества находилась в Киеве с 1839 г.

В 1845—1847 гг. в пределах Киевского генерал-губернаторства были введены инвентарные правила, которые зафиксировали размеры земельных наделов и повинностей помещичьих крестьян. Они также узаконили барщину и тем самым законсервировали феодальные отношения. Важной административной мерой стало введение на Украине в 1843 г. паспортной системы и как следствие этого — некоторое ограничение власти помещика над крестья­нами. С этого времени уже не сам помещик, а администрация (уезда или губернии) занималась розысками беглых крестьян. Из-под власти помещиков изъяли также суд над крестьянами, который отныне совершался в государственных судах⁷⁸. В том же 1843 г. был принят указ о черте оседлости для евреев — им запрещалось жить в селах Украины, в местах военных поселений, в г. Киеве с предместьями и в 60 верстах от него⁷⁹.

На Левобережной Украине российская судебная система была введена в 1783 г.⁸⁰ сообразно указу от 1775 г. "Об образовании губерний и учреждении в них присутственных мест". В пределах каждой губернии суды подразделялись на 3 инстанции: 1. Уездный суд, магистрат или ратуша, нижняя расправа. 2. Верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. 3. Палаты граждан­ского и уголовного суда для всей губернии.

Уездный суд состоял из 3 человек (судья и 2 заседателя), которые избирались дворянами уезда и утверждались губернато­ром. Дворянская опека при этом суде учреждалась из предводи­теля дворянства, судьи и заседателей, она занималась вопросами опеки над имениями малолетних и душевнобольных.

Верхний земский суд состоял из департаментов, в каждом из которых были председатель, назначаемый по представлению Сена­та, и 5 заседателей из выбранных дворян губернии. В городские магистраты входили 2 бургомистра и 4 ратмана, избранные куп­цами и мещанами города. При магистрате утверждался сиротский суд из городского головы и старосты, двух членов магистрата и двух заседателей. В задачу сиротского суда входила опека иму­щества малолетних сирот купцов, мещан и разночинцев города. Словесный суд при магистрате рассматривал мелкие дела по ком­мерции (вексельные и долговые споры), о разделе имущества среди родственников и т. д.

Губернские магистраты комплектовались по департаментам под началом председателя, назначенного Сенатом, а 3 заседателя избирались купцами и мещанами губернского города.

В нижнюю расправу входили расправный судья, назначаемый губернским правлением, и 8 заседателей. Верхняя расправа также комплектовалась по департаментам под началом председателя — от Сената — и 5 заседателей из крестьян.

На Украине создавались также должности губернского проку­рора, прокурора при верхнем земском суде, при губернском маги­страте, при верхней расправе, а также должности губернских стряп­чих при сословных судах второй инстанции, а в каждом уезде — должности уездных стряпчих.

В 1796 г. Павел I восстановил польскую систему судопроизвод­ства на Украине. Снова были воссозданы земские, поветовые, подкоморные суды, а также главные суды. Нижние и верхние расправы, губернские магистраты, гражданские и уголовные пала­ты были ликвидированы. Упразднялись также должности прокуро­ров, кроме должности губернского прокурора. В Волынской губер­нии был образован Надворный суд. Польская практика судопроиз­водства просуществовала на Левобережной (в Полтавской и Черниговской губерниях) и Правобережной (после ее присоедине­ния в 1793 г.) Украине до 1832 г.⁸¹ На Южной Украине и в Украин­ско-Слободской (Харьковской) губернии с момента их образования функционировала русская судебная система. Польская судебная система характеризовалась сословностью судов, параллелизмом и многообразием судебных органов, партикуляризмом права. Су­ществовали земские, поветовые, главные, подкоморные, городские (старостинские) сеймиковые, пограничные, ярмарочные суды, а также трибуналы. В городах с магдебургским правом действова­ли суд рады и суд войта с лавниками. Самым распространенным судом был земский, который состоял из судьи, подсудка и писаря, избранных на поветовых сеймиках и пожизненно утвержденных королем, а в системе Российского государства — императором. Суд рассматривал гражданские и уголовные дела шляхтичей между собой или шляхтичей с лицами других сословий и выполнял также нотариальные функции. Его заседания проводились 3 раза в год по 6 недель и назывались "роками судебными мирскими".

По уголовным делам первой инстанции был городской суд (старостинский), рассматривавший дела не только шляхты, но и других сословий. Из гражданских дел здесь разбирались только иски помещиков о возвращении беглых крестьян.

Подкоморный суд состоял из судьи и четырех кандидатов, избираемых шляхтой. Суд занимался гражданскими делами о зе­мельных спорах, о разделе помещичьих имений и установлении их границ.

В городах, получивших полное магдебургское право, учреж­дались суды лавников (из лавников и войта) дли разбора уголов­ных и гражданских дел мещан. Войт и лавники избирались общи­ной города и подчинялись городской раде. Последняя обладала не только административными, но и судебными функциями, утверж­дала гражданские иски и рассматривала некоторые уголовные дела. В городах с неполным магдебургским правом судебная и ад­министративная власть находилась в руках городского магист­рата, суд которого состоял из бурмистра радцев и лавников. В отдельных городах кроме магистратского суда существовали суды национальных юрисдикции (армянской, греческой).

Основным источником судебного права на Украине до 1832 г. являлся Литовский статут, его нормы судопроизводства стояли выше норм статутового права Польши и магдебургского права. Главной судебной инстанцией в Западном крае был генеральный суд, полномочия которого приравнивались к Палатам уголовных и гражданских дел великорусских губерний⁸². Однако после перехо­да с 1832 г. Западного края на российскую систему судопроизводства там еще действовали некоторые польские судебные правила. Так, вплоть до второй половины XIX в. существовали "заставные договоры", то есть отдача имения кредитору впредь до выплаты долга, и эксдивизорские суды, в состав которых входили кредиторы для раздела имений несостоятельных должников. Это "заставное" право, подразумевавшее договор, по которому должник отдавал свое имение в пользование другому лицу до уплаты ему долга, было заменено официальной продажей имений по российским законам=83.

Действовавшие на Украине с 1832 г. суды состояли из дворян, проходивших военную службу. Отставной прапорщик был кан­дидатом в члены уездного суда, а отставной полковник — кандида­том в члены судебной палаты. Члены судов (уездных и магистрат­ских) не имели никаких знаний в вопросах судопроизводства, в частности теории улик и доказательств, поэтому действительный суд и расправа находились в руках судебных исполнителей. Про­цессуальные законы, по которым велось судопроизводство, уже давно устарели (нормы Соборного Уложения 1649 г., 3-я часть Устава Воинского 1716 г.: "Краткое изложение процессов или судебных тяжб" и указ "О форме суда" Петра I). Исполнение судебных решений по гражданским делам находилось в компетен­ции не суда, а полиции. Суды исполняли и административные функции, например, уездный суд занимался опекунскими делами дворян, совершал нотариальные действия, выдавал ярлыки на провоз вина и вводил помещиков во владение имениями.

Процессуальный порядок судебного делопроизводства отли­чался сложностью. Существовал один общий, четыре главных и 16 особенных порядков рассмотрения дел множеством судебных ин­станций. Сначала дело поступало в уездный суд, затем в губерн­скую гражданскую палату, потом в департамент Сената, а оттуда — в общее собрание Сената. Некоторые дела из Сената направ­лялись в Госсовет, и, если решение им отменялось, все снова начиналось с первой инстанции — уездного суда.

Уголовное судопроизводство было основано на инквизицион­ном процессе, по которому обвинение подсудимого производилось по теории улик и достоверных доказательств. Инициатива возбуж­дения уголовного дела находилась в руках государства. Следова­тель не только расследовал дела, но и обладал правом решения его по существу=84.

Система судопроизводства на Украине отвечала интересам пра­вящего класса — дворянства, то есть была сословной, закрытой и целиком зависела от царской администрации (губернатора).

Говоря о политике царского правительства в области админи­стративного устройства Украины в первой половине XIX в., мож­но утверждать, что она была направлена на ликвидацию остатков украинской автономии и польских порядков. Стремясь максималь­но централизовать систему местного управления на Украине и сблизить ее с общероссийской, правительство предоставляет большие полномочия генерал-губернаторам и гражданским губер­наторам.