Материалы для самостоятельной работы. Дайте определение следующим ключевым понятиям:бюджетный процесс, бюджетные полномочия, составление бюджета

Дайте определение следующим ключевым понятиям: бюджетный процесс, бюджетные полномочия, составление бюджета, прогноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс, исполнение бюджета, бюджетная роспись, иммунитет бюджета, бюджетная отчетность, предварительный контроль, текущий контроль, последующий контроль.

Вопросы и задания для обсуждения

1. Что представляет собой бюджетный процесс?

2. Назовите основные стадии бюджетного процесса.

3. Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.

4. Какими законодательными актами регламентируется бюджетный процесс?

5. Что представляет собой бюджетирование, ориентированное на результат?

6. Охарактеризуйте основы и порядок составления проектов бюджетов.

7. Каково назначение бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ?

8. Опишите программно-целевой метод планирования.

9. Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджетов?

10. Что означает казначейское исполнение бюджета?

11. Что представляет собой исполнение бюджета по доходам, по расходам?

12. Что представляет собой годовой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утверждения?

13. Назовите меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Глава 9. Межбюджетные отношения

Глава 9

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

После изучения этой главы вы будете иметь представление:

• о сущности федеративных принципов построения бюджетной системы;

• о содержании бюджетного федерализма и бюджетной самостоятельности регионов;

• о типах организации бюджетной системы для государств с федеративным устройством и современных моделях бюджетного федерализма в развитых странах мира;

• об особенностях бюджетной политики и бюджетного регулирования в современной России;

• о назначении и функциях межбюджетных трансфертов;

• об особенностях бюджетного выравнивания в Российской Федерации.

Сущность и содержание бюджетного федерализма

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон. Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации. Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней. В федеральном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, кто, т. е. какой уровень власти, обеспечивает выполнение тех или иных функций. Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, не зависимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Собственно, система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федерального устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочии предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

них задач и функций и прежде всего ответственность перед гражданами субъектов федерации, перед гражданами страны. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяют характер отношений между бюджетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и прежде всего обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

В экономической литературе отмечается, что понятие «бюджетный федерализм» было впервые введено американскими специалистами, понимавшими под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных ими базовых принципах: а) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между уровнями власти; б) наделение каждого уровня источниками доходов, доста-

точных для реализации установленных расходных полномочий; в) применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны¹. В данном определении ключевой фразой, определяющей содержание бюджетного федерализма, является тезис автономного функционирования отдельных бюджетов. С различными вариациями этот тезис фигурирует и в определениях бюджетного федерализма в работах российских специалистов в области финансов. Например, в Энциклопедическом словаре бюджетный федерализм определяют как «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях»². Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания. Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления³. На наш взгляд, сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений в условиях автономии каждого бюджета, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве и даже органов местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует о неизбежности конфликтов в бюджетом процессе между федеральным центром и регионами. Поэтому в бюджетной системе должны присутствовать механизмы для предотвращения и разрешения конфликтов. Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя

Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. М.: ООД ИМЭМО РАН, 1995. С. 156.

² Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.

^! См., например: Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 8.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»¹. Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления, однако этим не исчерпывается. Федеральная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса интересов федерации и ее субъектов и прежде всего компромисса в разрешении противоречия между бюджетной самостоятельностью субъектов РФ и их определенной зависимостью от поступлений из федерального бюджета.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом понимается форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предусматривает делегирование власти и самостоятельное управление финансовой сферой субъектами федерации на основе компромиссного учета интересов федерации, представленных в федеральном бюджете, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления. Сущность бюджетного федерализма заключается в законодательном установлении бюджетных прав, обязанностей и правил взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления. Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов. Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по

¹ Такая трактовка понятия бюджетного федерализма дается в работе: Лавров А. М- Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 21. По существу данную точку зрения разделяют и авторы пособия: Дада-шев А. 3., Черник Д. Г. Финансовая система России: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 144.

предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней. Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства. Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в организации трансфертов между бюджетов разного уровня.