Правотворческая практика в Российской Федерации

К сожалению, теоретическое построение правовой системы РФ на практике реализуется со столь значительными отклонениями, что их необходимо рассмотреть отдельно. Казалось бы, очевидно, что правовые нормы, а тем более принимаемые в развитие и обеспечение основ конституционного строя, должны устанавливаться прежде всего федеральными законами. Именно законы, не подменяя прямое действие Конституции, должны развивать ее нормы, что необходимо для их правильного применения. На практике же дело обстоит иначе.

Доля действия законов в общем массиве действующих нормативных правовых актов незначительна. Программа законопроектной работы регулярно не выполняется. Депутаты Государственной Думы нередко тратят время на обсуждение законов, явно не соответствующих Конституции, сознательно идут на их принятие. Многие законы годами не приводятся в соответствие с Конституцией, в том числе те, которые были приняты до вступления ее в силу.

Парламентское нормотворчество нередко подменяется псевдоактивностью депутатов, которые ведут бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам. Государственной Думой принято несколько сотен постановлений, не отнесенных Конституцией к ее ведению, не имеющих нормативно-правового характера и содержащих политическую оценку различных событий. Парламент страдает недостаточным профессионализмом (например, среди депутатов Государственной Думы 3-го созыва есть певцы, космонавты и т. п., но лишь незначительная часть имеет ученые степени кандидата или доктора юридических наук), безответственностью за принимаемые решения, непониманием своих задач и возможностей.

Имеющееся законодательство бессистемно, противоречиво и пробельно. Принимая какой-либо закон недостаточно проработанным, депутаты вынуждены вскоре изменять его, порождая противоречия и запутывая граждан (нередко слабо юридически грамотных). Между тем рассогласованность правовых актов, если она не устраняется вовремя, становится привычной. Создается благодатная почва для произвола различных должностных лиц, деформации социальных и хозяйственных связей.

Сегодня российская нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой — неполна. В отдельных сферах за-

конов принято даже слишком много. Некоторые из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают проблем общественной практики, поскольку приняты под давлением узких, групповых или ведомственных интересов. Огромное число уже принятых декларативных норм и их противоречивость создают возможности для произвола должностных лиц. Российское государство стоит у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.

Создав огромное число правотворческих органов, государство не установило действенных механизмов, препятствующих появлению актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Далеко не все акты субъектов РФ присылаются на юридическую экспертизу в Министерство юстиции РФ. Правовое регулирование подменяется детальнейшей регламентацией не только законодательными, но и президентскими, правительственными и ведомственными актами, которые, устанавливая разного рода санкции и постоянно меняясь, отталкивают людей от вступления во многие общественные отношения. Последствия такого «правотворчества» уже давно привели к войне федеральных и региональных актов. Гражданам подчас трудно найти хотя бы текст того или иного закона, указа, постановления, а тем более понять, каким из них нужно руководствоваться.

В принятии законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов фактически нет баланса. Широкое распространение имеют такие федеральные законы, которые, регулируя те или иные отношения исчерпывающим образом, фактически не допускают принятие субъектами РФ своих правовых актов и тем самым игнорируют установленное ст. 1 Конституции федеративное устройство нашей страны. Федеральный законодатель пытается принимать законы даже по предметам исключительного ведения субъектов РФ. В свою очередь, законодательство субъектов РФ нередко попросту копирует нормы федеральных законов, не привнося ничего нового или специфичного.

Необеспеченность приоритета закона во многом обусловлена неясными представлениями о структуре и содержании российской правовой системы. Фактически государство не имеет четкого представления о том, какие сферы общественных отношений, кому (РФ или ее субъектам) и в каком объеме следует регулировать законодательно. Отсюда принятие или попытки принятия

федеральных законов по вопросам, которые явно не относятся к наиболее важным: «О библиотечном деле», «О пчеловодстве», «О студенческом спорте» и т. п. В свою очередь, субъекты РФ своими актами вторгаются в предметы исключительного федерального ведения. Принимаются законы, которые не могут быть исполнены из-за их финансовой необеспеченности. В то же время до сих пор отсутствуют некоторые федеральные законы, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ (например, об альтернативной гражданской службе).

Следующими после Конституции и законов в системе нормативных актов идут указы Президента. Полномочия Президента издавать указы определяются прежде всего Конституцией. Однако она прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением указов о введении военного или чрезвычайного положения). На практике указы издаются для осуществления всех полномочий, закрепленным Конституцией за Президентом, по которым могут быть изданы его акты.

Большое значение для характеристики президентского правотворчества имеет деятельность Конституционного Суда, который некоторыми своими постановлениями наделил Президента правом издавать указы вместо законов.

Думается, что отсутствие в Конституции запрета на вторжение в правотворчество законодательных органов не означает, что Президент имеет право это делать. Ведь не вторгается Государственная Дума в полномочия Президента, мотивируя это отсутствием соответствующих указов Президента. Методология подобной трактовки Конституции позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента, открывая все новые и новые «скрытые», «предполагаемые», «дремлющие», «остаточные», «резервные», «подразумеваемые» полномочия и оправдывая их как некие прерогативы главы государства.

Красиво звучащая фраза, содержащаяся в ст. 80 Конституции: «Президент — гарант Конституции», может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием. Она дает возможность на ее основе в зависимости от обстоятельств принимать прямо противоположные по своей направленности решения. Как именно следует гарантировать Конституцию, отдается на личное усмотрение Президента. Широкое усмотрение допускается, например, ч. 2 ст. 85 Конституции, которая гласит: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федера-

ции в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Подчеркнем: Президент «вправе», но не обязан приостанавливать действие таких актов. Значит, можно приостанавливать действие актов органов одних субъектов РФ, но не приостанавливать действие других. Такое положение не столько способствует укреплению конституционной законности, сколько выявляет «политических любимчиков» Президента, акты которых противоречат Конституции, но не приостанавливаются и не оспариваются им в Конституционном Суде.

С учетом постановлений Конституционного Суда о толковании полномочий Президента по изданию указов необходимо установить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция требует принятия федеральных конституционных законов или федеральных законов, т. е. установить те вопросы, по которым указы издаваться вроде бы не могут. Конституция прямо предписывает принятие довольно большого количества федеральных законов. Но она не может и не должна предусматривать исчерпывающий перечень законов, которые нужно принять. За пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остается неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами. И это, отнюдь, не значит, что они могут быть решены президентскими указами или какими-либо иными актами. Тем не менее уже после вступления в силу Конституции Президент своим Указом от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций уполномоченного по правам человека»¹ опередил принятие даже федерального конституционного закона.

Таким образом, ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные некоторыми указами президентские самоограничения издавать другие указы не являются для Президента препятствиями на пути к неопределенно широкой нормотворческой деятельности. Ведь и сама Конституция принималась по президентским указам. Несмотря на то что правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, должны применяться в части, ей не противоречащей (п. 2 р. 2 Конституции), это мало повлияло на указы Президента. Одни указы применялись, а другими в них вноси-

лись различные изменения, далеко не всегда связанные с необходимостью соблюдения конституционных норм.

Соотношение указов Президента с актами федеральной исполнительной власти нельзя признать достаточно определенным, несмотря на единодушное признание в юридической науке более высокой юридической силы указа Президента, что подтверждается правом Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции (ч. 3 ст. 115 Конституции). Фактически это упрощенный порядок признания актов Правительства неконституционными, но без решения Конституционного Суда, который также может это сделать, но при более сложной процедуре. Следует также обратить внимание на формулировку ч. 3 ст. 115 Конституции: акты Правительства в случае их противоречия Конституции «могут», но не должны быть отменены Президентом. Получается, что, даже если акт Правительства явно противоречит Конституции, Президент не обязан его отменять, как не обязан (хотя на основании ст. 125 Конституции вправе) обращаться с запросом в Конституционный Су д о проверке его конституционности. Таким образом, непосредственно Конституция допускает действие актов Правительства, которые могут ей противоречить. Такой «привилегии» Конституция не предусматривает даже для указов Президента!

Ст. 114 Конституции закрепляет полномочия Правительства, допуская при этом их возложение на него указами Президента. Несмотря на это, указов, вторгающихся в сферу деятельности Правительства (а не возлагающих на него полномочия), издано не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности палат Федерального Собрания. Действует даже Указ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (в ред. от 26.11.01)¹, который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства. В результате имеет место дублирование в правотворчестве Президента и Правительства.

Вторжение Президента в сферу ведения Правительства подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь вопросов оперативного характера, мелких в масштабе страны, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки сами нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов. В результате возникает длинная цепь указов об изменении указов.

СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1713.

СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1732; 2001. № 49. Ст. 4611.

Актам Президента В.В. Путина эти признаки свойственны в меньшей степени, по крайней мере, по трем причинам. Во-первых, В.В. Путин имеет высшее юридическое образование. Во-вторых, многие «судьбоносные» указы были изданы до него Президентом Ельциным. В-третьих, большинство депутатов Государственной Думы 3-го созыва поддерживает деятельность Президента, поэтому без промедления принимает внесенные им законопроекты. Однако некоторые указы, изданные прежним Президентом, которые противоречили Конституции и федеральным законам и нанесли государству существенный ущерб, продолжают действовать и нуждаются в отмене. Не случайно В.В. Путин в первые же дни исполнения обязанностей Президента издал несколько указов, которыми утверждались перечни указов Б.Н. Ельцина, признающиеся утратившими силу.

Многочисленные случаи несоответствия различных президентских указов Конституции и законам обусловливают необходимость совершенствования судебного контроля за ними. Однако органы, которые контролировали бы соответствие Конституции (конституционность) ненормативных указов, до сих не были определены, а Конституционный Суд после принятия Конституции ни один указ Президента или его отдельное положение не признал неконституционным.

Конституционность президентских указов по жалобам граждан Конституционный Суд не рассматривает, так как в соответствии со ст. 125 Конституции граждане могут обжаловать в Конституционном Суде только законы. Это относится и к тем указам, которые, исходя из постановлений самого Конституционного Суда, заменяют законы. Таким образом, ни один указ Президента граждане в Конституционном Суде обжаловать не могут.

1. По какому критерию определяется место правового акта в правовой системе?

2. Почему законы не всегда содержат исчерпывающее регулирование общественных отношений?

3. Всегда ли закон нормативен?

4. Какие акты являются подзаконными и почему?

5. Какие источники права, кроме нормативно-правовых актов, существуют в РФ?

6. Может ли Президент издавать указы вместо законов?