Программа реформ. — Фактор империи. — Проведение реформ. 4 страница

Отличительной чертой реформы была ее территориальная ограниченность: только 34 губернии центральной России должны были попасть в число тех, где создавались земские учреждения. Но были и другие ограничения. Принцип неравноправности власти и самоуправления выразился не только в строгой регламентации предметов ведения земств, но и в том, что ст. 9 устанавливала контроль губернатора над постановлениями земских учреждений. «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим пользам», —так неопределенно формулировалось это право губернатора.

⁵³ Валуев П. А. Дневник... Т. 1. С. 151.

⁵⁴ Дела и Дни. Пг., 1920. Кн. 1. С. 135.

Созданием земских учреждений власть как бы породила своего соперника по деятельности, в глазах общества — конкурента, служение которого обществу можно было противопоставить бюрократической машине. Это болезненно воспринималось властью, которая даже в весьма умеренных заявлениях земских собраний или действиях управ усматривала для себя опасность. В результате этой реформы власть не ушла от конституционной проблемы. В самой природе земских учреждений была заложена определенная двойственность, и она не замедлила проявиться. Земство постепенно взяло на себя ту задачу оппозиционной деятельности, которая в странах с парламентским режимом осуществляется политическими партиями, и в конце концов способствовало подготовке таких партий либерального толка. Земство мобилизовывало по России общественно активные элементы: только земских гласных в России ежегодно насчитывалось около 12 тыс. человек. Эта цифра многократно увеличивалась так называемым «третьим элементом» земства, т. е. привлекаемыми к его работе служащими, местной интеллигенцией. Повседневная, трудная, неровная работа земцев, вызывавшая и оптимизм, и неприязненную критику, в итоге преображала российскую провинцию и российскую деревню, создавая школы, медицинскую службу, доселе неведомую, систему страхования и кредита.⁵⁵

Судебные уставы, утвержденные императором 20 ноября 1864 г.⁵⁶ и явившиеся правовой основой реформы российского судоустройства и судопроизводства, завершали почти десятилетний путь российского общества и власти к созданию современного суда. Преобразование судебной части обозначалось почти во всех самых ранних программных записках как наиболее неотложное, наряду с отменой крепостного права. Достаточно сослаться на известнейшую записку Н. А. Мельгунова (март 1855 г.), сначала ходившую в рукописи, а затем опубликованную А. И. Герценом в первом же выпуске «Голосов из России». В ней содержалась разносторонняя критика николаевской системы, в том числе и судебной сферы. Говорилось о множественности судебных инстанций, а отсюда о медлительности судопроизводства, его закрытости и тайне, а значит — невозможности общественного контроля, нерасчлененности судебной власти и административной, пренебрежении бюрократии к законам и неверии «народа» в правосудие. Мельгуновым уже тогда назывались принципы, которые затем легли в основу судебной реформы. «Не говорим, чтобы тотчас же были суды присяжных, на первых порах гласность в судопроизводстве может существовать и без них. Она должна быть двоякого рода, судопроизводство, сколько возможно, устное и при открытых дверях; а также право публичного протеста против всякого злоупотребления и произвола в следственной, судебной, исполнительной сфере. Это право не отнято даже в теперешней, императорской Франции», — заявлял

Мельгунов.⁵⁷ Это была критика слева в программе либеральной. Но и в записке того же времени, принадлежащей человеку из противоположного лагеря — М. А. Безобразову, написанной в защиту крепостного права, признавалось, что в России не существует правосудия.⁵⁸ К. П. Победоносцев в 1858 г. утверждал в статье о В. Н. Панине, министре юстиции: «У нас нет никакого правосудия».⁵⁹ «Известно, — писал Победоносцев в этой же записке, — что устройство судов в России находится в низкой степени, что все суды у нас в жалком положении. Необходимость реформы в этом отношении становится с каждым днем все ощутительнее, требование общего мнения — настоятельнее; понятно, что по характеру гр. Панина невозможно и ожидать от него ни малейшего движения к реформе. Всеми силами своими держится он за существующий почти хаотический беспорядок».⁶⁰ Победоносцев имел право так утверждать. В царствование Николая I от Министерства юстиции не исходили в этом смысле никакие законодательные инициативы, их брал на себя, поэтому, правда с минимальным успехом, главноуправляющий II отделением гр. Д. Н. Блудов. Но и с воцарением Александра II, когда власть осознала неудовлетворительность существующей судебной системы, со стороны Министерства юстиции не последовало никаких действий. Новый император старался неспешно заменять прежние министерские кадры, оказавшиеся неспособными к деятельности в новых условиях, но почему-то Панин в это ответственное для судебных преобразований время продержался в кресле министра до октября 1862 г., когда разработка судебной ресрормы близилась к своему благополучному завершению.

Получилось так, что Министерство юстиции оказалось менее всего причастно к разработке — причем на принципиально новых основах — реформы всего судоустройства и судопроизводства. Ею занимались Морское министерство, печать, II отделение, Государственная канцелярия.

Д. Н. Блудов уже в 1855 г. поднял свои прежние разработки, затем составил новый проект судопроизводства, рассматривавшийся не раз в Государственном совете, однако отвергнутый последним, поскольку общественное мнение и власть к этому времени уже сильно продвинулись в своих представлениях о формах, в которые должно отлиться преобразование суда.

Огромную роль в распространении представлений о состоянии русского судопроизводства и современных судебных системах европейских государств сыграла российская пресса, преимущественно журналы, поскольку становление газетной периодики в России запаздывало. И журналом, стимулировавшим обсуждение, был официальный орган Морского министерства «Морской сборник», во второй половине 1850-х годов поднявший тему преобразования морского суда и в этой связи начавший обсуждать самые общие

⁵⁵ См.: Пирумова Н. М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. М., 1986.

⁵⁶ ПСЗИ. Т. 39. № 41473—41478.

⁵⁷Голоса из России. Лондон, 1856. Вып. 1. С. 104—105.

⁵⁸Революционная ситуация в России в середине XIX века. М., 1978. С. 115.

⁵⁹Голоса из России. Лондон, 1860. Вып. 7. С. 33.

⁶⁰Там же. С. 64.

положения судебной реформы, но «привязывая» их к уставу морского суда.⁶¹ Проблемы судебной реформы, которая по значению нередко приравнивалась общественным мнением к отмене крепостного права, поднимали и другие (можно сказать, все другие) журналы: «Русский вестник», «Современник», «Время». В русском переводе появлялись важнейшие работы европейских юристов. В 1860 г., например, было издано сочинение И. Бентама «О судоустройстве», а Н. Г. Чернышевский опубликовал в «Современнике» рецензию на это издание. В журналах появлялись обзоры новых сочинений такого рода. Все это формировало представления российского читателя о будущей реформе.

Толчок к завершению реформы был дан в конце 1861—начале 1862 г., после того как отмена крепостного права была провозглашена и начала осуществляться. Александр II запросил справку о состоянии проекта и стадии его обсуждения. Поскольку проект находился в Государственном совете, который к этому времени возглавил Д. Н. Блудов, то государственный секретарь В. П. Бутков составил своего рода справку о состоянии дел. Последовало высочайшее повеление о порядке рассмотрения проектов. Их пересоставление было передано в Государственную канцелярию, которая должна была подготовить проект вместе со II отделением и чиновниками Министерства юстиции. В дело вступили юристы, которым П. П. Гагарин, сменивший в 1862 г. Блудова как председатель Государственного совета, исходатайствовал полную свободу рук. Нестесненные в своих действиях члены новой законотворческой комиссии спешно (апрель—июль 1862 г.) сумели составить не проект, а концепцию реформы в виде «Главных начал». Сделать это быстро стало возможным потому, что уже определились важнейшие основания реформы. Труд юристов был рассмотрен в августе—сентябре 1862 г., одобрен, высочайше утвержден 29 сентября 1862 г. и разрешен к обнародованию и рассылке. «Начала» были опубликованы в «Собрании узаконений и распоряжений правительства» и разосланы в университеты и на суд специалистов и заинтересованных лиц. Это было официальное приглашение к дискуссии, и участие общества в деле обсуждения судебной реформы было максимальным. В ее разработке участвовали все значительные правоведческие силы России, которые составили впоследствие костяк новой судебной системы, притянувший к себе новые кадры юристов, которыми вскоре прославилась Россия. А. Ф. Кони рассказывал, что в 1862 г. он намеревался поступить на математический факультет Московского университета и изменил свое намерение под влиянием разговора с двумя юристами, служившими, кстати сказать, не в Министерстве юстиции, а в ведомстве внутренних дел. «Их широкие взгляды на начала правоведения» и отношение к предстоящей судебной реформе произвели в Кони настоящий переворот, в итоге приведший его сначала на юридине-ский факультет, а затем и в ряды самых передовых и известных

⁶¹ Днепров Э. Д. Проект устава морского суда и его роль в подготовке судебной реформы (апрель 1860 г.) // Революционная ситуация в России в 1859—1861 гг. М., 1970. [Т. 5]. С. 57—70.

юристов своего времени. Участие российского общества, а юристов в особенности, в подготовке и проведении судебной реформы создали довольно многочисленный слой людей, считавших новый суд делом своей жизни и сопротивлявшихся затем всем попыткам изменить устои реформы.

Параллельно с обсуждением «Главных начал» реформы в печати и в кругу юристов комиссия, учрежденная при Государственной канцелярии, вела составление собственно проектов судебных уставов, объединявших и «Начала», и поступавшие соображения с мест. Эта работа была завершена к осени 1863 г., документы разосланы на отзывы учреждений — II отделения, Министерства юстиции и т. д. — и переданы после принятия или отклонения предложений и замечаний в Государственный совет, где прошли обычную процедуру рассмотрения.⁶² 20 ноября 1864 г. Александр II подписал Судебные уставы и указом Сенату предписал их опубликовать. В этом указе назывались «начала», как считал монарх, реализованные в реформе: «суд скорый, правый, милостивый, равный», судебным учреждениям давалась «надлежащая самостоятельность», «возвышающая» их. В качестве одной из задач проводимой реформы провозглашалось «утверждение» в «народе» «уважения к закону».

По новому судоустройству, внедрявшему самые передовые по тем временам принципы организации судебных учреждений и ведения судебных процессов, вводились: равенство всех граждан перед законом, отделение судебной власти от административной и несменяемость судей, обеспечивавшая их независимость, гласное, устное и состязательное судопроизводство. Вводились новые правовые институты: присяжных заседателей, выносящих вердикт, и присяжных поверенных (адвокатов), осуществляющих правовую консультацию и защиту сторон.

Суд состоял из нескольких инстанций: низшую являл собою выборный мировой суд, рассматривавший на местах — при упрощенном судопроизводстве — в мировых участках малозначительные дела с ограниченными мерами наказания. Далее следовал коронный суд: его низшей инстанцией был окружной суд, верхней — судебная палата, одна на несколько губерний.

Новизна дела, открытость судебного процесса, приток в ряды магистратуры и адвокатуры талантливых деятелей быстро изменили отношение общества к суду в России, сделали судебные заседания заметным общественным явлением. В газетах и журналах создавались разделы судебной хроники или даже отделы с широкими задачами обсуждения судебных проблем. Дела уголовные, гражданские, политические стали достоянием гласности. Россия явно сделала шаг к правовому обществу и правовому государству.

Самой ограниченной из «великих» реформ 1860-х годов оказалась цензурная. Готовилась она, впрочем, как и все остальные, долго и мучительно. В самых первых рукописных записках, во

⁶² См.: Коротких М. Г. Судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1984; В членский Б. В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 г. в России. Саратов, 1963.

множестве появившихся со смертью Николая I, в качестве одной из причин всесторонней отсталости России называлась разобщенность власти и общества, отказ власти от сотрудничества, завязан*-ный обществу рот.

Допущение гласности, предоставление обществу права на высказывание называлось в числе самых неотложных и необходимых мер по возрождению страны. И хотя цензурная реформа приняла конкретные очертания примерно с 1862 г., с момента прихода в Министерство народного просвещения А. В. Головкина в качестве его руководителя, подготовка реформы началась немедленно после смены царствований и была просто частью текущей политики Министерства народного просвещения, в руках которого находилась тогда цензура. Разработка цензурной реформы как таковой началась в 1862 г. с создания комиссии Д. А. Оболенского, разработавшей проект, в конечном итоге положенный в основу закона 1865 г. Но к этому времени работа могла идти интенсивно только потому, что ей предшествовал длительный период обсуждения множества проектов и предложений.

А. В. Никитенко, на первых порах принимавший самое большое участие в реформе как близкий к тогдашнему министру народного просвещения А. С. Норову, считал, что преобразование должно быть немедленным и свестись к составлению инструкции цензорам, где регламентация явится путеводной нитью цензоров вместо произвола, и кадровые перемены обеспечат квалифицированный состав цензорского корпуса. По его мысли, цензура должна была определить общие начала цензурной политики, а не заниматься мелочными предписаниями по каждому случаю. Никитенко составил такого рода инструкцию, не раз готовил всякого рода объяснительные записки, но дело не сдвинулось с места в немалой степени потому, что Александр II еще не уяснил себе контуры реформы, как и министры, которым в России только и было предоставлено право законодательной инициативы.

Принятию цензурной реформы предшествовало множество промежуточных мер: попытка (1859 г.) создать Министерство цензуры, временные правила, правила наблюдения за типографиями (1862 г.), передача в 1863 г. цензуры в ведение Министерства внутренних дел и т. д., и т. п. Но постепенно в представлениях императора и причастных к делу министров откристаллизовались некоторые основные положения, на которых могла строиться реформа. Это было отрицание свободы слова и печати как несовместимого с принципом самодержавия, на этом настаивал Александр II. Когда в 1863 г. дело цензурной реформы попало в руки П. А. Валуева, оно пошло довольно быстро, ибо тот был человеком опытным и деятельным, усвоившим себе навыки составления реформаторских проектов. Среди существовавших тогда в Европе цензурных законов он избрал французский вариант как наиболее отвечающий российским условиям и осуществил его, тем более что тот был созвучен и предварительному проекту, выработанному первой комиссией Оболенского (была еще и вторая, представившая окончательную редакцию проекта).

Поскольку вопрос о цензуре довольно рано был решен определенно в пользу ее сохранения (Александр II считал, что лучше сохранить цензуру, нежели потом вводить заново), то речь шла о соотношении цензуры предварительной и карательной. Он был решен половинчато. По закону 6 апреля 1865 г., считающемуся законодательным актом реформы, преобразования затрагивали только столичную (московскую и петербургскую) печать. На всей территории России, кроме двух столичных городов, продолжала существовать и действовать прежняя цензурная система. Зато в столицах наряду с сохранявшейся предварительной цензурой вводилась цензура карательная («последовательная»). Периодические издания были вправе избрать любую из этих двух цензурных форм: заявить о выводе издания из-под контроля предварительной цензуры и готовности нести в соответствии с новым законом судебную и административную ответственность за нарушение правил о печати либо остаться под цензурным надзором, при котором ответственность за пропуск в печать материалов лежала на цензоре. Большинство самых известных и распространенных столичных изданий немедленно выбрало возможность бесцензурного издания, обрекая себя на самоцензуру. Система карательной цензуры предусматривала преследование нарушителей (а властью были перечислены не подлежащие появлению в печати темы и принципы вроде проповеди материализма, атеизма, сословной розни, критики государственного устройства и т. д.) через суд. Однако власть заранее предвидела все неудобство воздействия на печать через суд, который будет искать реальные доказательства нарушений, и потому оставила за Министерством внутренних дел, орудием которого в цензурной политике стало Главное управление по делам печати (как его структурное подразделение), право административного преследования. Министр получил право вынесения трех предостережений, за которыми следовала временная приостановка издания. Крупноформатные научные издания были изъяты из предварительной цензуры.⁶³ Цензурная система после реформы подверглась еще дополнительным и многочисленным переделкам, причем в сторону ужесточения цензурного режима: администрация расширяла свои права на репрессии по отношению к периодической печати.

Преобразования 1860-х годов затронули почти все области жизни российского общества. Внимательное рассмотрение на первый взгляд разрозненных и случайных перемен обнаруживает их единство и даже восхождение к единому плану, обширному и разностороннему, целостной реформы. Об этом говорит история церковной реформы, или реформы приходского духовенства.⁶⁴ Серия мер, «протяженных во времени, многоступенчатых» и подвергавшихся корректировке, была не чем иным, как церковной реформой, осуществленной в соответствии с принятой в 1863 г. «программой» действий правительства, разработанной П. А. Валуе-

⁶³ ПСЗИ. Т. 40. № 41990.

⁶⁴ Freeze G. L. The Parish Clergy in Nineteenth-Century Russia: Crisis, Reform, Counter-Reform. Prinston. 1983. P. 248—297.

вым. Ее назначением было «улучшение быта» православного духовенства, под которым понимались довольно широкие преобразования в общем духе буржуазных реформ. Во-первых, речь шла о повышении материальной обеспеченности приходского духовенства. К разрешению этой задачи власть подошла довольно гибко, не ограничиваясь какой-либо одной мерой. Для изыскания средств на местах были созданы приходские попечительства; постоянно увеличивались расходы казны на церковь; хотя и в скромных размерах, но все же части причтов были нарезаны из казенного земельного фонда участки. Во-вторых, рядом законов духовенство оказалось отчасти выведено из прежней кастовой замкнутости. И в этом смысле большое значение имел закон 26 мая 1869 г., освободивший детей православного духовенства от автоматической приписки в духовное сословие. В-третьих, несколькими законами была обновлена вся система церковных учебных заведений. Наконец, земская и судебная реформы поставили духовенство в единый круг граждан России, имеющих общие права и обязанности.⁶⁵