Программа реформ. — Фактор империи. — Проведение реформ. 3 страница

³³ О них см.: Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века: Проблемы торгово-промышленной политики. С. 48—63.

^3<* Погребинский А. П. Финансовая реформа начала 60-х гг. XIX в. в России // ВИ. 1951. № 10.

ного и Государственного коммерческого банков. Банк должен был способствовать оживлению торговли, промышленности и сельского хозяйства предоставлением им кредитов и упрочить денежную систему. Однако средств на кредитование не было, это были задачи будущего. Считалось же, поскольку это была эпоха господства в стране идей экономического либерализма с проповедью преимуществ частного предпринимательства и свободы торговли (фритредерства), что проблема кредитов будет решена с помощью частных банковских учреждений, Государственный же банк пока не должен был ставить себе широких задач. Банк не получил права эмиссии, оставшейся в руках у казначейства, но должен был заниматься операциями с ценными государственными бумагами и покупкой-продажей драгоценных металлов. Большая роль отводилась банку и при будущем проведении операции обмена кредитных рублей на металлические.³⁵ О том, что Государственный банк учреждается в эпоху переходную, свидетельствовал тот факт, что первым управляющим его был не новый человек, а А. Л. Штиглиц, придворный банкир. Через шесть лет на смену ему пришел Е. И. Ламанский, человек нового времени, близкий к новому ми-нД'тру финансов М. X. Рейтерну,³⁶ член Географического общества и его Политико-экономического комитета, участник жарких экономических дискуссий предреформенного времени.

Следующим финансовым преобразованием было уже упомянутое обнародование государственного бюджета.

Но ключевой мерой в упрочении финансов должна была стать денежная реформа: создание крупного разменного металлического фонда и введение свободного обмена бумажных денег на золотые и серебряные монеты. Предотвращению наплыва бумажных денег и быстрого истощения запаса монет из драгоценных металлов должен был воспрепятствовать поэтапно повышающийся курс обмена. План этой реформы был разработан в Министерстве финансов Е. И. Ламанским, изложившим его в записке «Причины расстройства нашей кредитной системы и средства к ее восстановлению», в начале 1862 г. распространявшейся по рукам. В ней предлагалось прекращение выпуска бумажных денег и объявление манифестом о начале обмена их наличной массы на металлические. М. X. Рейтерн поддержал и осуществил эту идею, несмотря на ее сложность. Как обычно в затруднительных финансовых случаях, дело рассматривалось в Финансовом комитете, и предложение было одобрено в марте 1862 г. Отсутствие свободного разменного фонда заставило правительство прибегнуть к заграничному займу, причем, как было заявлено в Комитете финансов, заем мог быть использован только для разменной операции, проводимой ради оздоровления российского рубля, иначе этот долг губительно скажется на финансовом по-

³⁵ Судейкин В. Государственный банк. СПб., 1891; Мигулин П. Наша банковская политика. СПб., 1901; Государственный банк: 1860—1910. СПб., 1910.

³⁶ См.: Ламанский Е. И. Воспоминания // PC. № 1—5, 9—12. О нем см.: Юргенс Ф. А. Воспоминания об Е. И. Ламанском в связи с деятельностью Государственного банка. СПб., 1903.

ложении страны. Переговоры о займе вел управляющий Государственным банком А. Л. Штиглиц, он быстро договорился с лондонскими и парижскими Ротшильдами о сумме 15 млн. фунтов стерлингов. Указом 14 апреля 1862 г.³⁷ размен был объявлен начиная с 1 мая. Операция по размену была предпринята в самое, как оказалось, неподходящее время. Весной и летом в Петербурге свирепствовали пожары, уничтожившие Апраксин двор и задевшие здание Министерства внутренних дел, что было воспринято частью общества как диверсия «нигилистов»; в Царстве Польском нарастало национальное движение, перешедшее в январе 1863 г. в восстание. Все это, разумеется, не способствовало доверию населения к правительственным мероприятиям и спокойному ходу финансово-экономической жизни, поэтому наиболее практичная его часть (не говоря уже о неизбежных спекуляциях) поспешила сразу же обменять кредитные билеты на золото и серебро, а развернувшиеся в Царстве Польском военные действия по борьбе с повстанцами и вовсе вынудили власть употребить имеющиеся денежные средства на всякого рода чрезвычайные расходы. Внешний заем в 1863 г. в условиях конфронтации с Европой был невозможен. Трудно сказать, могла ли осуществиться в то время, не будь польского восстания, такая реформа, но в 1863 г. она провалилась, не только не подняв курс рубля, но и принеся казне около 40 млн. руб. убытка. Этот горький опыт на долгое время отложил все такого рода попытки одним ударом разрешить монетарную проблему и отбросил М. X. Рейтерна на позиции сторонника долгой эволюции, экономного расходования средств, подтягивания расходов к доходной части бюджета. Сведение бездефицитной росписи стало его главной задачей. А «золотая» реформа состоялась лишь в 1897 г., с отсрочкой на три с половиной десятка лет. «Утром был у меня Рейтерн. Он сильно озабочен. Его теория „денежного обращения" подвергается тяжким испытаниям», — констатировал в дневнике 2 августа 1863 г. министр внутренних дел,³⁸ незадолго до прекращения размена бумажных денег на золото. А в ноябре 1863 г. был прекращен размен на серебро, поскольку истощился фонд серебра.³⁹

Такой же неудачей закончились и все попытки создания эффективной налоговой системы. Учрежденная в 1859 г. Податная комиссия исправно работала, изучая системы налогового обложения европейских государств и примеряя их к России, составляя время от времени половинчатые проекты. Однако исходила комиссия из таких посылок, которые заранее делали невозможными радикальную реформу налогообложения. Крестьянская реформа подорвала материальное положение большинства помещиков, хотя поэтому нельзя было перекладывать часть бремени государственных налогов на их плечи. К тому же правительство постоянно опасалось их оппозиционных выступлений, а лишение дворянства

³⁷ПСЗИ. Т. 37. Отд. 2. № 38207.

³⁸ Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 242.

³⁹ Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 94—98.

права неплатежа податей было бы хорошим поводом для протеста и требований создания учреждения парламентского типа, где депутаты рассматривают и принимают государственный бюджет. О том, что нельзя увеличивать податное бремя крестьянства, в правительственных кругах заявлялось постоянно, при всем том, что налоги и платежи с крестьянства понемногу возрастали. Купечество было обложено налогом. Значит, финансистам только и оставалось, что предлагать паллиативы, вроде переложения подушной подати с «души» на крестьянский двор или землю, но при этом не ликвидируя системы кругового ручательства. Снизить объем прямых налогов правительство тоже не решалось. Большинство земских собраний в 1871 г. высказалось за введение всесословного подоходного налога, но правительство не рискнуло воспользоваться этой жертвой, зная связь проблем налогообложения и общенационального представительства.⁴⁰ Проект же 1869 г., переданный Податной комиссией на обсуждение местных учреждений, был отвергнут единодушно всеми, призванными к обсуждению, по мотиву сохранения и прежней суммы налога, и прежнего контингента налогоплательщиков.

Сюда же, к системе финансовых реформ, следует отнести и новые «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. после рассмотрения их Государственным советом.⁴¹ Это было важнейшее достижение Министерства финансов в сфере централизации финансового управления и контроля. До того времени оно не имело точного представления о бюджетах ведомств. Кроме запоздалых представлений министерских смет и неточного бухгалтерского учета, препятствовавших осуществлению общей финансовой политики, министерства и главные управления имели собственные источники дохода, свободно ими распоряжались и вообще имели возможность не считаться с принятым государственным бюджетом и собственной, министерской, росписью, а испрашивать непосредственно у императора суммы на чрезвычайные расходы, которые в итоге должно было изыскивать Министерство финансов. На этом и строилась вся финансовая система самодержавия, позволявшая монарху действовать по своему усмотрению. Александр II решил отказаться от такой бесконтрольности ведомств и пошел на шаг, считающийся мерой конституционного времени. По закону 1862 г. государственный контроль получил право внезапных документальных ревизий, кассовых и фактических. Из-под такого контроля были выведены только Министерства императорского двора, уделов, учреждения Мариинского ведомства и некоторые другие. Ведомства утратили право перебрасывать средства из одной статьи расходов в другую и скрывать источники доходов. Министерство финансов получило возможность более рационально планировать

⁴⁰ Подробнее см.: Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 211—228.

⁴¹ ПСЗИ. Т. 37. Отд. 1. № 38309.

отчисления в министерские бюджеты. Тем самым был сделан шаг к достижению так называемого «единства кассы».⁴²

Таким образом, в 1860—1862 гг. Министерству финансов и ведомству Государственного контроля удалось осуществить некоторые преобразования: Государственный банк, гласность бюджета и единство кассы — вот основные удавшиеся элементы этой реформы, лишенной таких основ, как хорошо работающая налоговая система и высокий курс денежной единицы. Нерешенность этих последних задач делала финансовое состояние России неустойчивым и легко травмируемым при любых внешних кризисах или внутренних происшествиях. Однако такое положение отчасти компенсировалось тем, что в то время император и Министерство финансов не ставили задачу крупного участия казны в финансировании промышленности, торговли, железнодорожного строительства. Все это казна уступила частной инициативе, оставляя за собой только необходимые расходы: на армию и флот, на государственный аппарат. Экономическая доктрина и реальное экономическое положение страны в данном случае рационально совпали.

В перечне «великих реформ» 1860-х годов принято выделять университетскую, под которой подразумевается Университетский устав 1863 г., предоставивший этим высшим учебным заведениям значительную автономию. Упоминается и о «Положении» и уставе 1864 г., определивших условия существования начальной и средней школы. Но в таком случае говорить надо, как и в случае с финансовыми преобразованиями, о реформе системы народного образования начиная с женского образования. Именно эпоха Александра II если и не разрешила эту проблему, то во всяком случае дала ей движение. Еще в первой половине XIX в. Россия не имела регулярного женского образования. Оно сводилось к домашнему обучению или к обучению, но больше воспитанию, девочек в закрытых частных учебных заведениях, либо в курируемых двором закрытых институтах благородных девиц. Наряду с прочими жгучими вопросами российское общественное мнение и печать поднимали вопрос о месте женщины в обществе, о необходимости предоставить им равные с мужчинами права в деле получения образования. В начале 1856 г. на представленной Министерством народного просвещения программе деятельности Александр II сделал помету, предписывающую подготовить и представить «соображения» по поводу устройства в губернских городах женских школ, программа которых приближалась бы к гимназическим курсам. Неповоротливость бюрократической машины, неготовность министра просвещения к реформаторству несколько затянули дело и перевели его сначала в область текущей политики. В 1858 г. были открыты в Петербурге и Москве женские училища, причем московское находилось под покровительством императрицы, и только в 1860 г. было принято «Положение» о женских училищах.⁴³ Согласно этому документу, женские училища могли открываться во всех губернских городах, где для этого будут

⁴² Государственный контроль: 1811 — 1911. СПб., 1911. С. 101 — 161.

⁴³ ПСЗН. Т. 35. № 35771.

отысканы финансовые возможности, как общественные, так и частные. Училища могли существовать в двух формах — I и II разряда, различаясь по срокам обучения и соответственно по программе. Это были трех- и шестиклассные школы, дающие среднее образование, и аналогичные мужским гимназиям, хотя они и ставили задачу воспитания не деятельниц общественной и государственной сферы, а будущих жен и матерей семейства. Женские училища учреждались как общеобразовательные заведения открытого типа для приходящих учениц. Введение этих училищ в общую систему образования обеспечивалось тем, что они находились в ведении Министерства народного просвещения, будучи под непосредственным контролем попечителей учебных округов, дававших, кстати, разрешение на их открытие. В 1870 г., в условиях озабоченности правительства фактами революционного движения и развитием либеральных настроений, «Положение» 1860 г. ревизуется правительством: влияние Министерства народного просвещения на эти учебные заведения, превращенные по закону 1870 г. в женские гимназии и прогимназии, расширяется за счет сужения прав попечительских советов. И все же начало системе среднего женского образования в России было прочно положено, и в течение всей второй половины XIX в. число женских гимназий быстро растет.⁴⁴

Гораздо сложнее оказалось решение судьбы высшего женского образования. В начале 1860-х годов под давлением движения за высшее образование для женщин правительство уступило, не препятствуя посещению ими лекций в университетах в качестве вольнослушательниц, однако, когда в 1862—1863 гг. власть столкнулась с сильным общественным движением, запретило слушание лекций. Это вызвало отток российских девушек в европейские страны для получения высшего образования, прежде всего в Швейцарию, и тогда правительство пошло на другую уступку: оно стало разрешать в России учреждение высших женских курсов как частных, но имеющих университетские программы. Несмотря на то что во главе Министерства народного просвещения стоял тогда Д. А. Толстой, человек крайне консервативных взглядов, противник расширения прав женщин, все же в 1876 г. по его инициативе был принят закон о предоставлении этому ведомству права удовлетворять ходатайства об открытии таких женских курсов с подчинением их общему контролю министерства, при этом никак не участвуя в расходах на них.⁴⁵ Отсутствие средств было серьезным препятствием для развития женского образования хотя бы в таком урезанном виде. Другим препятствием было официальное лишение выпускниц курсов каких-либо прав, предоставляемых выпускникам высших учебных заведений.

Женский вопрос в России имел, кроме образовательной, еще одну важную грань: допуск женщин на государственную службу.

⁴⁴ Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения: 1802—1902. СПб., 1902. С. 456—457.

⁴⁵ Федосова Э. П. Бестужевские курсы— первый женский университет в России (1878—1918 гг.). М., 1980. С. 44—45.

\\ здесь был сделан шаг вперед. В 1864 г. женщины были допущены на службу в качестве телеграфисток, причем («в виде опыта») только в Великом княжестве Финляндском. Поскольку Александр И благосклонно отнесся к этой частной, разумеется ограниченной, мере, пометив на полях: «Полагаю, что со временем можно было бы допустить женщин и в Империи»,⁴⁶ то уже с 1865 г. она была распространена и на другие российские территории. В 1871 г. шеф жандармов П. А. Шувалов представил записку, в которой показал себя человеком весьма традиционных взглядов на роль женщины, но, откликаясь на повседневное обсуждение этой темы и явную нужду части женщин в заработке, как и государственную потребность в женском труде, предложил все же назвать те сферы государственной службы, где возможна и целесообразно привлечение их в качестве служащих: это оказались медицина (только в качестве аптекарш, фельдшериц, оспопрививательниц), счетоводство и воспитание детей.

Женское образование было лишь малой частью предпринятой правительством реформы, затронувшей главным образом мужчин.

«Положение о начальных народных училищах», принятое 14 июля 1864 г., передавало инициативу открытия начальных школ общественным силам.⁴⁷ Отчасти это диктовалось стремлением привлечь общество к сотрудничеству, дать ему возможность участия в деле народного образования, но также и просто крайне ограниченными финансовыми возможностями казны. Однако ни при каких обстоятельствах власть не соглашалась на независимость школы и пыталась обеспечить себе контроль за ней. В данном случае это достигалось учреждением в уездных и губернских городах училищных советов, возглавляемых архиереем и имевших смешанный состав: туда входили как чиновники, так и земские деятели. Такие школы должны были давать элементарные начала грамоты и счета, а также, естественно, и закона божия. «Положение» было принято с учетом еще не созданных, но создававшихся учреждений местного самоуправления — земств.

Следующей ступенью образования — средней — были всесословные семиклассные мужские гимназии, устав которых был принят Государственным советом и высочайше утвержден вслед за «Положением» о начальной школе — 19 ноября 1864 г.⁴⁸ Как и многие преобразования этого времени, гимназический устав нес в себе ограничения. В данном случае это была плата за обучение, ставившая препятствия перед малоимущими. Но такова была официальная политика, одной из постулатов которой была нецелесообразность увеличения имеющих образование бедняков, отрывающихся тем самым от своей среды и предъявляющих претензии к власти. Именно этот еще либеральный устав закладывал основы деления средней школы на классическую (гуманитарную) и техническую (реальную). Это была, по сути дела, ранняя профори-

⁴⁶ Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 3. Ч. 2. С. 30.

ПСЗН. Т. 39. № 41068.

⁴⁸ Там же. Т. 39. № 41046.

ентация: выпускники классических гимназий, в отличие от реалистов, без экзаменов принимались в университеты, зато реалисты пользовались льготами при поступлении в технические учебные заведения.

Университетская реформа, принятая годом ранее (18 июня 1863 г.), решала проблему высшего образования.⁴⁹ То, что утверждение университетского устава предшествовало реформе начального и среднего образования, объясняется тем, что высшая школа более всего пострадала от подозрений и ограничений 1848— 1854 гг., когда число студентов было сокращено, преподавание связано жесткой неподвижной программой, причем философия была исключена из предметов преподавания. В итоге в момент, когда Россия испытала особенную нужду в кадрах образованных людей для проведения реформ и дальнейшего их развития, она оказалась перед необходимостью спешно укреплять университеты. Власть очень трудно расставалась со своими привычками и традициями, убеждениями и предрассудками, и университетская реформа прошла длительный путь. Как и реформа начальных училищ и гимназий, она была проведена благодаря большим усилиям нового министра народного просвещения А. В. Головкина, назначенного на этот пост в конце 1861 г. Только с его приходом в учебное ведомство оно обрело реформатора, готового сотрудничать с обществом, выслушивать контраргументы и рассматривать их, имевшего и программу, и либеральные убеждения. Пожалуй, в подготовке университетской реформы участие общества проявилось сильнее, чем в какой-либо другой. Правда, еще до Головкина (в конце 1861 г.) была сформирована комиссия под председательством попечителя Дерптского учебного округа Е. Ф. фон Брадке, куда входили Н. X. Бунге, А. В. Никитенко, С. М. Соловьев, Н. К. Бабст и др., составившая проект реформы, опубликованный в печати.

История российских университетов в XIX в. — это история постоянных метаний власти между уставами «либеральными» и проникнутыми духом «охранительства». Власть иногда несколько отпускала вожжи, и тогда университеты, которым предоставлялась самостоятельность и значение питомников лучших кадров учителей, врачей, юристов, начинали оживать, приглашать способных преподавателей, расширять состав студентов, культивировать научную работу. Опасный или кажущийся опасным поворот событий в России или Европе заставлял самодержавие прежде всего принимать меры к «обузданию» печати и университетов, в которых оно видело опасных оппонентов. Поэтому университетский устав 1863 г. не был чем-то принципиально новым. Он возрождал основы университетской автономии, которыми университеты пользовались при их учреждении в начале века. Новый устав большое место уделял выборному началу: все вакансии заполнялись путем выборов, в том числе и профессорские; власть Министерства народного просвещения сказывалась лишь в том, что министр должен был утверждать избранных профессоров. Всеми учебными и

⁴⁰ Там же. Т. 38. № 39752.

учеными делами ведал Совет университета, состоявший из профессуры, делами факультетов — собрания профессоров. Хозяйственные и студенческие дела решались правлением из деканов во главе с ректором. Наблюдение за порядком осуществлялось не чиновником министерства, а проректором и инспектором, и даже проступки студентов рассматривались университетским судом. Но, разумеется, известное право контроля предоставлялось и попечителям учебных округов, решавших наиболее важные университетские дела вместе с министром народного просвещения (например, о нарушении Советом устава). Воспрепятствовать доступу демократических слоев к высшему образованию, а вместе с тем и к дворянству, чинам и государственной службе должна была плата за обучение студентов. Правда, предусматривались и случаи снижения платы или вовсе бесплатного обучения.⁵⁰

Большим событием в общественной и политической жизни России, повлиявшим на всю ее пореформенную историю, была земская реформа, юридически оформленная высочайше утвержденным 1 января 1864 г. «Положением о губернских и уездных земских учреждениях».⁵¹ Самый текст закона, как и всех других, прошел долгий путь от первоначально лишь формулируемых идей создания местного самоуправления, затем обсуждения в обществе, министерских кабинетах и печати основных его принципов, и, наконец, нескольких последовательных проектов, корректируемых по отзывам ведомств и откликам печати, где в 1862 г. были опубликованы на всеобщее обсуждение основные положения реформы. Реформа, реализация которой принесла самодержавию множество хлопот, в период ее разработки становилась для власти все более неотложной. Начавшись как ответ на критику обществом положения на местах, провинциальной отсталости и местного произвола, как идея всестороннего оживления экономики и культуры с помощью мобилизации общественных сил, земская идея на последнем этапе — перед принятием Государственным советом закона — была для правительства в первую очередь средством консервации самодержавной формы правления, предоставления обществу самоуправления на низшем, провинциальном уровне, чтобы не допускать его в столицу.

Власть отреагировала на общественные настроения, да и на собственные потребности в реформе местного управления уже в марте 1859 г. создав особую межведомственную комиссию под председательством Н. А. Милютина. Причем уже тогда, на стадии, когда власть очень осторожно и общо формулирует задачи, в высочайшем повелении о создании комиссии, говорилось: «Предоставить хозяйственному управлению большее единство, ббльшую самостоятельность, большее доверие и определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении»,⁵² т. е., собствен-

⁵⁰ Эймонтова Р. Г. Русские университеты на путях реформы: Шестидесятые годы XIX века. М., 1993.

⁵¹ ПСЗИ. Т. 39. № 40457.

⁵² Татищев С. С. Император Александр II: Его жизнь и деятельность. СПб., 1903. Т. 1. С. 500.

но, функции нового института были определены как хозяйственные, а состав как разносословный. Конкретные формы самоуправления были внутренне тесно связаны с тем, как будут разрешены крестьянский вопрос, податной (поскольку в сферу деятельности этих учреждений должны были попасть местные налоги) и др., а потому, по крайней мере до 19 февраля 1861 г., когда определилось правовое и земельное положение крестьян и помещиков, в земской комиссии шла обычная подготовительная работа. Настоящая законотворческая деятельность началась в 1862 г., когда новый министр внутренних дел П. А. Валуев напомнил Александру II о необходимости продолжения реформ и одновременно стал готовить преобразование Государственного совета на началах представительного учреждения. Валуев, имевший в то время иллюзии относительно возможных объемов преобразований, считал самым важным делом власти проведение реформы Государственного совета с присоединением к нему палаты депутатов, которую пока составят временные депутаты, а после земской реформы туда войдут и земские представители. 23 февраля 1862 г. он разговаривал об этом с Александром II, и, поскольку тот категорически идеи не отверг, министр, по наследству получивший пост председателя земской комиссии, начал спешно готовить проект создания земских учреждений, чтобы форсировать стабильность работы преобразованного Государственного совета. Предварительно он выяснил точку зрения вел. кн. Константина Николаевича на свой проект и нашел в нем оппонента, ибо тот развил мысль о «противопоставлении дворянскому сословию с его исключительными требованиями консервативного представительства, основанного на правах поземельной собственности», что осуществляется в рамках «провинциальных полупредставительных собраний».⁵³ Обсуждение доклада Валуева 8 марта 1862 г. в Совете министров выявило полное отсутствие «по этой части твердо установившихся понятий», и тогда Валуев собственноручно составляет проект. Этот проект (15 марта) был поставлен на вторичное обсуждение и раскритикован Константином Николаевичем. В результате император распорядился о том, чтобы Константин Николаевич взял на себя доработку проекта в особой небольшой комиссии, состоящей из нескольких членов Совета министров. На этом этапе (март—июнь 1862 г.) конструирование проекта находилось в руках великого князя, который довольно быстро переделал проект, усилив идею бессословности, продиктованную вовсе не демократическими взглядами великого князя и императора, а задачей обеспечения баланса разных социальных сил и увеличения представительства крестьян. Обсуждение переработанного проекта в Совете министров проходило уже в отсутствие великого князя, назначенного наместником в Царство Польское, и проект на этом предварительном этапе был утвержден. «В последнем заседании Совета министров проект о земских учреждениях, составленный под твоим руководством, был принят единогласно с самыми малыми измене-

ниями, как ты увидишь из моих пометок на моем экземпляре», — писал император брату в Варшаву 29 июня 1862 г.⁵⁴

В период продолжительного отсутствия Константина Николаевича в столице судьба проекта земской реформы находилась в руках министра внутренних дел. Последний этап его разработки начался в марте 1863 г. Идея одновременного создания местного и элементов общенационального представительства, обсуждавшаяся в секретном совещании у императора, была похоронена. Оставалось только местное. Главными предметами споров были состав, функции и взаимоотношения местного самоуправления с властями. Принятый 1 января 1864 г. закон был итогом столкновения множества идей и представлений, требований и возможностей, уступок и принципов.

В итоге компетенция земства ст. 1 определялась как круг дел, «относящихся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда», что и было предопределено в самом начале. В структуру этих дел входили вопросы благоустройства, социального призрения, просвещения, медицины, попечение о местных торговле и промышленности. В основу представительства был положен не сословный принцип, а хозяйственные интересы, и они были достаточно широко отражены. Куриальный принцип выборов должен был обеспечить (и обеспечивал) примерно равное представительство крестьянства и дворянства в уездных земских учреждениях, при незначительном представительстве городских имущественных слоев. Земельный ценз для помещиков (разный для уездов, но равный 200—350 десятинам или 15 тыс. руб. годового дохода) следует признать умеренным, рассчитанным на привлечение самой многочисленной группы землевладельцев — среднепоместного дворянства. Уездные земства выбирали губернских земцев, по два от уезда. Собрания гласных, уездные и губернские, собирались лишь раз в год на несколько дней для решения организационных и финансовых дел. Постоянно же действующим органом становилась малочисленная (три человека — уездная и до шести — губернская) управа. Финансовой основой деятельности земских учреждений предполагались местные сборы, назначаемые самими земскими учреждениями по раскладке.