Нормативно-правовое регулирование субфедеральных и муниципальных заимствований

Начало правового регулирования государственных займов в Рос­сии было положено Законом Российской Федерации от 13.11.1992 № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Феде­рации», в котором впервые было дано определение внутреннего го­сударственного долга.

В соответствии с Законом Российской Федерации № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993 г., исполнительным органам власти субъ­ектов Российской Федерации было разрешено получать ссуды из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвес­тиционные цели. Закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обя­зательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанав­ливается законами Российской Федерации. Такая мера была вполне оправдана, поскольку опыт развитых стран дает многочисленные примеры банкротства отдельных территорий. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государ­ства законодательно не ограничивалась.

Федеральная комиссия по ценным бумагам 23 марта 1995 г. при­няла решение, в соответствии с которым облигации субъектов Рос­сийской Федерации получали статус государственных ценных бумаг, и на них стали распространяться соответствующие налоговые льготы. Однако для кардинального решения этого вопроса был необходим Указ Президента или постановление Правительства Российской Фе­дерации.

Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», принятом в 1996 г., было предусмотрено раскрытие информации о ценных бумагах путем опубликования Генеральных условий и условий эмиссии, а также информации, связанной с решением об эмиссии отдельного выпус­ка (в том числе наименование регистратора, ведущего реестр вла­дельцев ценных бумаг, или указание на депозитарии, осуществляющие учет их прав).

Большое значение для регулирования выпусков ценных бумаг имел Федеральный закон № 136 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.

На протяжении 1990-х гг., вплоть до 1998 г., в российском законо­дательстве отсутствовали нормы, ограничивающие заимствования субнациональных властей. Регионы пользовались этим, и вплоть до 1998 г., пока не разразился финансовый кризис, объемы и число за­имствований росли. При этом политика заимствований в субъектах Российской Федерации далеко не всегда была разумной. К1998 г. все большее число регионов стало сталкиваться с проблемами обслужи­вания своих долгов. Практика обслуживания долга за счет привле­чения новых кредитов становилась нормой.

Принятый в 1998 г. и вступивший в действие в 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации впервые предусмотрел регулирование заемной деятельности территорий путем введения ограничений на предельный объем государственного долга субъекта Российской Фе­дерации и муниципального долга, в также предельный объем расхо­дов на его обслуживание. В качестве одной из форм оказания финан­совой помощи впервые было предусмотрено предоставление бюд­жетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции от 26.04.2007, вступивший в силу с 1 января 2008 г., содержал ряд нововведений.

1. Новыми положениями относительно механизма предоставления бюджетных кредитов была дополнена ст. 93 (ст. 93.2, 93.3, 93.4и93.5), где были более детально прописаны права и обязанности сторон- участников, условия предоставления кредита (на срок до одного года; при невыполнении этих обязательств предусматривалось взимание штрафов и пеней за счет межбюджетных трансфертов, а также за счет отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюдже­ты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты) и др.

2. В иной трактовке были представлены источники финансиро­вания дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Феде­рации (ст. 94, 95 и 96). Состав источников финансирования дефици­та бюджета субъекта Российской Федерации дополнен внешними источниками в тех же формах, что и для федерального бюджета. При­знак классификации — по-прежнему валюта долгового обязательства.

3. Понятие государственного долга Российской Федерации за счет включения в его состав долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными обра­зованиями было расширено в ст. 97 гл. 14 «Государственный и муни­ципальный долг».

4. Определение форм долговых обязательств было заменено по­нятием структуры государственного и муниципального долга как группировки долговых обязательств по их видам и срочности в ст. 98, 99 и 100. Для субъектов Российской Федерации теперь появилось понятие внешнего долга, состав которого определен аналогично фе­деральному внешнему долгу. Состав внешнего долга был дополнен новым видом — номинальной суммой долга по государственным

ценным бумагам в иностранной валюте, что адекватно действующей практике размещения займов на внешнем рынке.

Для всех уровней власти указанные статьи дополнены положени­ями относительно прекращения и списания долговых обязательств (ст. 98.1, 99.1 и 100.1) в случае, если долговое обязательство не предъ­явлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, или истек срок гарантии. Списание осуществляется по­средством уменьшения объема государственного и муниципального долга и оформляется соответствующим актом о списании.

5. В новой редакции была представлена ст. 101 — об управлении государственным и муниципальным долгом, содержащая указание на органы власти, уполномоченные осуществлять это управление.

6. Существенно изменились положения ст. 103, которая ранее ус­танавливала исключительное право внешних заимствований Россий­ской Федерации; теперь такое право было предоставлено и субъектам Российской Федерации.

7. Новая редакция ст. 104 предусматривала регулирование заим­ствований и гарантий субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте, ее важнейшие положения:

· выпуск внешних облигационных займов субъектов Россий­ской Федерации осуществляется с учетом приоритета госу­дарственных внешних Заимствований Российской Федера­ции;

· с 1 января 2011г. вступили в силу ограничения на цели внеш­них заимствований: если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних лет не превы­шала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, то внешние за­имствования могут привлекаться в целях обеспечения по­гашения внешнего долга и (или) финансирования дефици­та бюджета субъекта Российской Федерации; если превы­шала 5%, то только в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта Российской Федерации.

8. В статье 107 были скорректированы ограничения на предельный объем государственного и муниципального долга, что можно представить в виде формул (5) и (6):

ГДПР<(ДСРФ-БПСРФ),                (5)

где ГДпр — предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации; ДСРФ — доходы бюджета субъекта Российской Федерации; БПСРФ — безвозмездные поступления в бюджет субъекта Российской Федерации.

где МДПР — предельный объем муниципального долга; Д_МБ — до­ходы местного бюджета; БП_МБ — безвозмездные поступления в местный бюджет; НД_МБ — налоговые доходы, поступающие в местный бюджет по дополнительным нормативам отчисле­ний.

Также были установлены более жесткие ограничения - предель­ный объем долга не должен превышать 50%:

· для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из фе­дерального бюджета в течение двух из трех последних лет превы­шала 60% объема собственных доходов консолидированного бюд­жета субъекта Российской Федерации;

· муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюд­жетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федера­ции (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних лет превышала 70% объема собственных доходов мест­ных бюджетов.

9. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долгабыл скорректирован в ст. 111:

Р_ПР<0,15х(Р-Р_СБ),     (7)

где Р_ПР — предельный объем расходов на обслуживание государ­ственного (муниципального) долга; Р — общий объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюдже­та); Р_СБ — расходы бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), осуществляемые за счет субвенций.

Ранее нормирование было установлено только от общей суммы расходов соответствующего бюджета.

10. В новой редакции закона значительно больше внимания уде­лено механизму предоставления гарантий на всех уровнях управления (ст. 115, 115.1, 115.2, 116 и 117).

11. В статье 119 впервые дано определение обслуживания государ­ственного и муниципального долга.

12. Более подробно раскрывает порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, Долговой книги субъекта Российской Федерации, Муниципальной долговой книги ст. 121.

Помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации, система правового регулирования заемной деятельности органов власти ре­гионального и местного уровней включает нормативно-правовые акты Министерства финансов Российской Федерации директивного и регулирующего характера, а также правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований.