Глава 2. Защита прав и интересов потребителей финансовых услуг

 

На финансовом рынке есть три основных участника.

Первый - это многочисленные и разнообразные финансовые институты, которые зарабатывают на финансовом рынке, предоставляя услуги.

Второй - потребители, которые платят свои деньги, получая взамен полезные для себя финансовые услуги.

Третий - государство. Оно присутствует на финансовом рынке самым активным образом в лице разных учреждений федерального и местного уровней, которые, с одной стороны, обеспечивают соблюдение национальных интересов на рынке, а с другой - стараются регулировать порой непростые взаимоотношения между потребителями и предпринимателями.

Однако в течение длительного времени роль потребителя финансовых услуг недооценивалась как финансовыми институтами, так и государством. Потребитель, как правило, рассматривался в качестве основного поставщика денежных ресурсов на рынок и одновременно в качестве источника конфликтов, беспокойства. Но при разработке законов и других нормативных документов учитывались, в первую очередь, интересы бизнеса и государства. Считалось, что наличие Закона о защите прав потребителей и специального государственного института - Роспотребнадзора - обеспечивают соблюдение интересов потребителей на рынке.

Напомним, что один из самых "продвинутых" в мире потребительских законов был создан на основе Руководящих принципов для защиты интересов потребителей, принятых Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 09.04.1985 N 39/248. Этот закон должен гарантировать права гражданина-потребителя на качественный товар (услугу), на предоставление полной информации о существенных характеристиках товара (услуги) и рисках, с ним (ней) связанных, на ряд преференций в судебном процессе против нарушителя потребительского законодательства, на возможность получения серьезных компенсаций, на защиту со стороны государства и институтов гражданского общества и даже на потребительское образование.

Закон о защите прав потребителей позволил сформировать механизмы для государственной, общественной и судебной защиты прав потребителей. За время его действия миллионы россиян добились судебной защиты своих прав.

Вместе с тем в последние годы практика показала, что несмотря на этот закон и в целом работающие институты государственной защиты, уровень безопасности на финансовом рынке стал снижаться. Потребитель, оставаясь "слабой стороной" на финансовом рынке (не обладает специальными знаниями и опытом в сфере финансового рынка, существенным объемом финансовых средств), все чаще оказывался объектом не совсем корректных, а иногда и просто незаконных практик финансовых институтов, которые постепенно адаптировались к действию базового законодательства по защите прав потребителей.

Более того, в некоторых сегментах розничного финансового рынка потребительское законодательство не действует вовсе или действует ограниченно. Это, в первую очередь, касается инвестиционных услуг на рынке ценных бумаг, где гражданин рассматривается не как потребитель, а в качестве предпринимателя. Получается парадоксальная ситуация: государство уже не первый год предпринимает значительные усилия по привлечению вложений граждан на отечественный рынок ценных бумаг, где гражданин должен брать на себя, по сути дела, весь комплекс коммерческих рисков.

Следует отметить, что в последние годы в глазах государства обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг стало важной и, главное, хорошо осознанной задачей. Изменение отношения государства прослеживается с 2013 года, когда оно из беспристрастного арбитра между потребителями и финансистами стало превращаться в активного творца современного финансового рынка, где роль потребителя становится ключевой, а гарантирование его прав - первостепенной задачей. Наиболее заметными шагами в этом отношении стали наделение Банка России функциями защиты прав потребителей на финансовом рыке, а также принятие серии важнейших законов, направленных на защиту потребителей в наиболее проблемных участках финансового рынка. Это Закон о потребительском кредите, федеральные законы "Об урегулировании особенностей несостоятельности (банкротства) на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" и ряд других нормативных новшеств.

Сейчас можно констатировать, что государство и общество осознали важнейшую роль потребителей финансовых услуг в создании современного и развитого финансового рынка в Российской Федерации.

Наиболее красноречивым аргументом этого представляется заседание 18 апреля 2017 г. Президиума Государственного совета по вопросу "О национальной системе защиты прав потребителей". На заседании обсуждались вопросы эффективности национальной системы защиты прав потребителей и создания стратегии государственной политики в области защиты прав потребителей на период до 2030 года. При этом акцент был сделан на проблемах защиты прав именно потребителей финансовых услуг. В связи с этим на заседании были отмечены ключевые аспекты, на которые следует обратить особое внимание в сфере защиты прав потребителей.

Первый аспект - потребление финансовых услуг касается практически всех граждан России, поэтому цена злоупотреблений и мошеннических схем очень высока. Главной целью защиты прав потребителей финансовых услуг является сохранение материального и морального благополучия людей, их здоровья. Кроме этого, это серьезный стимул для бизнеса развиваться, повышать конкурентоспособность своих товаров и услуг, их качество.

Второй аспект - это достижение исторического 25-летнего рубежа Законом о защите прав потребителей. Наш мир значительно изменился с 1992 года, особенно в отношении финансовых услуг. В связи с этим и несмотря на то, что в Закон о защите прав потребителей за время его действия внесено около 300 изменений, государственное регулирование и совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере требует скорейшей актуализации и новаций.

Что надо обновить в законодательстве?

В первую очередь, следует более четко определить, в каких случаях граждане попадают в категорию потребителей финансовых услуг и, соответственно, когда им обеспечивается дополнительный уровень правовой защиты.

Например, банковский депозит - это потребительская услуга. Соответственно, все вкладчики коммерческих банков оказываются под защитой Закона о защите прав потребителей.

Однако, когда речь заходит об инвестициях в ценные бумаги, которые государство и финансовые компании предлагают в качестве альтернативы тем же вкладам, оказывается, что в данном случае гражданин приобретает эти услуги не в целях "потребления", а значит, он становится предпринимателем, что автоматически снимает с продавцов услуг ряд очень важных обязательств.

В последнем случае у финансовой компании по отношению к потребителю не возникает четких обязанностей в плане информирования его об инвестиционной услуге, о рисках. Точнее, человек получает информацию, которая ориентирована в большей степени на профессионалов рынка. Иногда эта информация оказывается недостаточной, а иногда избыточной. При этом следует учитывать, что инвестиционные услуги относятся к одним из самых сложных и опасных.

В спорных ситуациях, когда гражданин вынужден отстаивать свои права в суде, с него также снимаются все преференции, положенные потребителю, в частности, право на выбор суда для рассмотрения дела, возможность пользоваться бесплатной юридической помощью объединений потребителей, освобождение от уплаты госпошлины.

Кроме этого, в Законе о защите прав потребителей есть механизм, про который, вероятно, слышали почти все россияне, но который работает не слишком эффективно, - это компенсация морального вреда. Потребитель имеет право на такую компенсацию, однако закон ничего не говорит о том, как должен определяться ее размер, оставляя этот вопрос на усмотрение суда.

Между тем судебная практика свидетельствует о крайне незначительных суммах компенсаций. В свою очередь, перспектива получить в качестве компенсации по результатам судебного разбирательства несколько тысяч рублей мало кого из потребителей может подтолкнуть к отстаиванию своих прав. К тому же она не стимулирует финансовые компании к строгому соблюдению закона. В этом вопросе необходимы более четкие правовые основы для определения размера компенсации морального вреда, которые должны учитывать в том числе время и усилия, потраченные потребителем на борьбу за восстановление справедливости.

Есть третий аспект, который стимулирует государство к развитию системы защиты прав потребителей финансовых услуг. Он связан с необходимостью решения фундаментальных задач:

- формирования у граждан доверия к финансовому рынку, к его институтам и инструментам (в данном направлении это первоочередная задача);

- обеспечения финансовой независимости национальной экономики;

- поддержания стабильности развития финансового рынка;

- минимизации негативного влияния внешних шоков.

Только в этом случае страна может рассчитывать на потребителей финансовых услуг, как на надежную и постоянную основу для растущего финансового рынка.

В соответствии с Основными направлениями развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов, одобренными Советом директоров Банка России 26 мая 2016 г., мегарегулятор осуществляет комплекс мероприятий, которые способствуют повышению доступности и качества финансовых услуг и, как следствие, повышению уровня и качества жизни населения.

В Российской Федерации защита прав потребителей финансовых услуг осуществляется на системной основе. Сформирована и продолжает развиваться многоуровневая государственная система защиты прав граждан в сфере финансового рынка.

Ключевая роль в государственной системе защиты прав принадлежит Службе Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров, а в сфере государственного контроля и надзора по финансовому рынку - Банку России, Роспотребнадзору, ФАС России, прокуратуре РФ и МВД России.

Обилие государственных защитников, которые стоят на страже интересов потребителей финансовых услуг, само по себе не может обеспечить их благоденствия, что подтверждается в исследовании, проведенном в январе 2017 года активистами Общероссийского народного фронта (ОНФ).

Согласно данному исследованию 41% всех жалоб граждан направляются в целых пять государственных институтов:

1) Банк России - 15%;

2) ФАС России - 12%;

3) Роспотребнадзор - 5%;

4) МВД России - 5%;

5) прокуратуру РФ - 4%.

Однако 59% граждан вообще не направляют жалобы ни в один орган государственной власти.

Результаты всероссийского опроса Национального агентства финансовых исследований (НАФИ) выявили еще одну проблему. Лишь 15-17% россиян без подсказки могут сегодня правильно ответить на вопрос: какое государственное учреждение занимается надзором в сфере защиты потребителей?

"Молчаливый" отказ граждан от борьбы с нарушителями потребительского законодательства приводит к невозможности полноценного применения надзорного инструментария в отношении недобросовестных участников рынка, нарушающих права потребителей финансовых услуг. Напротив, грамотное использование потребителем претензионного порядка урегулирования спора может привести к нивелированию возникшей проблемы, а при урегулировании спора в судебном порядке - значительно усилить линию защиты прав.

Следует отметить, что в настоящее время Банк России продолжает реализовывать проект "Жалоба как подарок". При этом Банк России рассматривает потребительскую жалобу не только в качестве предмета разбирательства, но и как важнейший источник информации для мониторинга состояния финансового рынка в целом и его отдельных институтов.

В распоряжении потребителей финансовых услуг имеется несколько способов проинформировать Банк России о своих насущных проблемах.

Существуют классические способы подачи обращения: написать письмо и направить его по почте или доставить письмо самостоятельно, передав его в канцелярию Банка России.

Для подачи обращения можно использовать интернет-приемную, заполнив простую форму, которая находится на первой странице сайта Банка России. В интернет-приемной работает сервис автоматического ответа. Ответ придет быстро, если через интернет-приемную поступает типовая жалоба или вопрос. В этом случае можно сразу получить необходимый результат (например, в ответе могут быть прописаны права потребителя и основные возможности выхода из определенной ситуации).

Имеется и более оперативный канал получения обратной информации от регулятора - это телефон горячей линии контакт-центра. При этом для ускорения обработки обращений потребителей финансовых услуг и оперативности получения информации в настоящее время работают два центра обработки обращений (хаба) Банка России.

Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг планирует в самое ближайшее время перейти от постконтроля (контроля достигнутых показателей) к поведенческому надзору за участниками рынка.

Поведенческий надзор - комплекс правоотношений, связанных с непосредственным взаимодействием участника рынка и потребителя.

Для потребителя введение поведенческого надзора позитивно скажется на его безопасности и интересах.

К концу 2017 года появится новый мощный инструмент воздействия на поведение участников рынка - базовые стандарты СРО. В соответствии с недавно вступившим в силу Федеральным законом от 13.07.2015 N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка" значительная часть контрольных и регуляторных функций перейдет к саморегулируемым организациям финансового рынка. Базовые стандарты СРО - это не просто требования регулятора и закона, сведенные в отдельный документ. Базовые стандарты могут содержать более жесткие требования, с которыми согласились участники рынка.

Банк России завершает разработку требований к базовым стандартам в части взаимодействия с потребителями финансовых услуг на всех сегментах финансового рынка. Стандарты будут стимулировать ответственное финансовое поведение участников рынка в отношении потребителей финансовых услуг, в том числе касательно:

- срока ответа на их жалобы;

- информирования о способах досудебного урегулирования спора;

- доступности донесения информации (для целевых групп граждан, не имеющих финансового и юридического образования);

- размещения определенного объема существенной для потребителей финансовых услуг информации на сайте участника рынка;

- получения необходимой информации даже после заключения соответствующего договора по оказанию финансовых услуг.

Еще одна важная задача в сфере защиты прав потребителей - это закрепление в законодательстве права на имущественную защиту интересов потребителей финансовых услуг путем создания страховых или компенсационных фондов. Идеи создания таких фондов обсуждаются давно, однако реально действует пока только защита вкладов в коммерческих банках и инвестиций пенсионных накоплений в НПФ.

На сегодняшний день все вклады в коммерческих банках страхуются на сумму до 1,4 млн. руб. Возмещение выплачивается по каждому банку, в котором у потребителя есть вклад, при этом вклады в одном банке суммируются. Именно благодаря созданию системы страхования вкладов за 13 лет остатки банковских депозитов увеличились с 2,8 до 24 трлн. руб. В то же время количество розничных брокерских счетов и объемы аккумулированных на них денег остались примерно на уровне начала века.

В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект закона N 76910-7 "О страховании инвестиций физических лиц на индивидуальных инвестиционных счетах". Законопроект предполагает создание специального страхового фонда для компенсационных выплат гражданам, которые понесли потери вследствие отзыва лицензий, банкротства профессионального участника рынка ценных бумаг. При этом не будут страховаться рыночные риски, а также потери граждан-инвесторов, которые передают брокерам возможность самостоятельного управления активами. Компенсировать предлагается потери в пределах 1,4 млн. руб. Фонд будет формироваться исключительно за счет отчислений участников рынка.

Началась работа над созданием системы страхования вложений граждан в КПК, а также в других финансовых институтах.

С 90-х годов прошлого века действует механизм выплаты компенсаций гражданам, пострадавшим от "финансовых пирамид". В соответствии с Указом Президента РФ от 18.11.1995 N 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров" был учрежден Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров (далее - Фонд).

В соответствии с уставом Фонд решает три основные задачи:

1) осуществление компенсационных выплат россиянам, пострадавшим на российском финансовом рынке;

2) формирование и ведение реестра пострадавших граждан;

3) формирование и ведение базы компаний и предпринимателей, нарушивших права граждан на финансовом рынке.

В настоящий момент Фонд выплачивает компенсации гражданам, пострадавшим от деятельности более 500 компаний, список которых размещен на сайте Фонда (http://fedfond.ru/). Максимальный размер компенсации не превышает суммы финансовых потерь гражданина (без учета процентов и обещанных доходов). При этом он не может превышать 25 тыс. руб. (для ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны - 250 тыс. руб.). Подробнее с условиями выплат можно ознакомиться на сайте Фонда.

Всего за годы деятельности Фонда компенсации получили 1,5 миллиона россиян. За первые четыре месяца 2017 года средний размер компенсации составил около 20 тыс. руб.

Потребителям финансовых услуг приходится регулярно сталкиваться с нарушениями своих прав, с использованием участниками рынка негативных практик, противоречащих законным интересам потребителя. В конечном счете перед потребителем встает задача защиты своих прав в споре с финансовой организацией в досудебном и (или) судебном порядке.

Как мы говорили выше, очень часто россияне, несмотря на наличие огромного позитивного опыта судебного противостояния с нарушителями, отказываются от борьбы, в первую очередь, в связи с психологической неготовностью с кем-либо судиться.

В связи с этим чрезвычайно важно стимулировать досудебные формы решения потребительских споров.

Ежегодно российские суды рассматривают сотни тысяч потребительских дел, которые нередко затягиваются на длительный срок. Это, с одной стороны, затрудняет восстановление нарушенных прав граждан, а с другой - оказывает серьезную нагрузку на судебную систему.

Надо признать, что общественные организации, призванные помочь потребителям, заинтересованы в судебном решении споров, поскольку только в этом случае они могут рассчитывать на компенсацию за помощь потребителю в форме штрафа с нарушителя.

Во многих странах существуют специальные институты досудебного решения потребительских проблем. У нас возможность создания такого института (службы финансового уполномоченного) обсуждается не первый год. Законопроект о службе финансового уполномоченного даже прошел первое чтение в Государственной Думе. Однако ясности в том, когда и в каком виде он будет принят, а главное, когда эта служба будет создана и что она будет из себя представлять, пока нет.

Активизировать принятие закона о формировании службы финансового уполномоченного, определив в рамках Закона о защите прав потребителей его ведущую роль на досудебном этапе решения потребительских споров, - одна из задач Президиума Государственного совета по вопросу "О национальной системе защиты прав потребителей".

Рассмотрим простые правила процедуры защиты прав граждан.

Существует два способа урегулирования потребительского нарушения.

Первый - добровольный (претензионный порядок), который реализуется путем направления нарушителю претензии. В этом случае подразумевается, что нарушитель потребительского законодательства должен добровольно исполнить свои не выполненные или некачественно выполненные обязательства, устранить вред, причиненный нарушением обязательств, а также уплатить потребителю финансовых услуг положенные по договору или в соответствии с законом неустойки, пени.

Второй - принудительный (судебный порядок), который реализуется посредством подачи искового заявления в суд.