Реформы государственного управления и просвещения

Созданная во времена Петра I коллегиальная система к началу XIX в. функционировала неэффективно. Коллективный способ ведения дел имел свои положительные и отрицательные стороны. С одной стороны, обсуждение вопросов председателем коллегии с асессорами будто бы снижало субъективность и произвол власти, с другой, — коллективная ответственность приводила к безответственности. Дела в коллегиях скапливались тысячами и лежали без движения, полномочия дублировались двумя, а то и тремя коллегиями.

Император и его советники пришли к убеждению о неэффективности системы в целом. В отличие от сторонников коллегий (Д.П.Трощинский, Г.А.Розенкампф) члены «Негласного комитета» склонялись к принятию министерской модели управления. Интерес к ней проявлял еще Павел I. Проект создания министерств, в котором были намечены их общие принципы и сферы деятельности, составил Н.Н.Новосильцов.

Его предложение было принято, и в 1802 г. управление империей было разделено между восемью министерствами: внутренних дел, иностранных дел, военно-сухопутных, военно-морских, финансов, коммерции, юстиции, народного просвещения.

Они должны были более оперативно решать вопросы внешней и внутренней политики. Министерство первоначально состояло из нескольких чиновников: министра, товарища министра и небольшой канцелярии. Коллегии были сохранены в неизменном виде, но распределены по министерствам. Председатели их отчитывались перед министром, а он, в свою очередь, — перед императором. Некоторые министерства состояли из одной коллегии, как например, министерство иностранных дел; некоторые — из нескольких, например, министерство внутренних дел. Министерство народного просвещения создавалось впервые. На министерские посты были назначены государственные деятели старшего поколения. Министерство иностранных дел было поручено опытному дипломату А.Р.Воронцову. Г.Р.Державин получил пост министра юстиции, князь П.В.Завадовский стал министром народного просвещения.

Молодые друзья императора, кроме Кочубея, были представлены как товарищи (то есть заместители) министров. Чарторыйский — министра иностранных дел; Новосильцов —министра юстиции; Строганов — министра внутренних дел.

Во главе министерств был поставлен Комитет министров. Высшим административным органом империи стал Сенат. Каждый министр ежегодно представлял письменный отчет в Сенат для обсуждения. Затем отчет утверждался императором.

Деятельность министерств налаживалась не сразу (министерства стремились к расширению своих полномочий, а министры — к неограниченной власти в своих ведомствах). В 1803 г. созданная система стала меняться. По проекту В.П.Кочубея были ликвидированы коллегии и вместо них созданы министерские департаменты. Отныне решение министра было приказом для всего ведомства. В Сенате сосредоточились и судебные и административные дела.

Пожалуй, наиболее плодотворными были усилия верховной власти в области просвещения. В начале XIX в. просвещение понималось в смысле воспитания «новой гражданственности» посредством школы. В соответствии с представлениями эпохи «Просветительства» император полагал, что просвещение народа способно привести к прогрессивным преобразованиям или подготовить их.

К началу века империя не имела четкой системы государственных учебных заведений. Безграмотность была распространена не только в низших сословиях, но и среди духовенства, купечества, чиновничества. Бросалась в глаза разница между высокой образованностью отдельных представителей столичной элиты, получавших образование в европейских университетах, и низким уровнем просвещения многочисленного провинциального дворянства. В стране ощущался дефицит специалистов в различных отраслях государственного хозяйства.

В январе 1803 г. были приняты «Предварительные правила народного просвещения». Они вводили новые принципы организации образования в стране: преемственность обучения, всесословность школы.

Стремясь максимально расширить учебную сеть, правительство выделяло на нее значительные средства, а также поддерживало частные инициативы. В результате в первое десятилетие века в стране открылись не только новые гимназии, университеты, но и частные пансионы, лицеи.

По указу 1804 г. в стране вводилась следующая система учебных заведений: начальные — одногодичные приходские училища (в сельской местности), уездные училища (в городах); средние — гимназии; и высшие — университеты.

К высшим учебным заведениям было приковано особое внимание власти, поскольку император нуждался в компетентных единомышленниках, способных возглавить административные органы. Первым был преобразован Московский университет — в самом начале XIX в. единственный университет России. Его система обучения была приведена к образцу протестантских университетов Германии. Затем был восстановлен Дерптский (он же сначала Юрьевский, затем Тартуский) университет, был преобразован Виленский. Кроме того, в 1804-1805 гг. были открыты два новых российских университета — Казанский на востоке и Харьковский на юге страны.

Каждый университет получил Устав, по которому ему предоставлялась широкая автономия, выборность руководства, невмешательство полиции, неподсудность гражданскому суду.

Поначалу открывшиеся университеты, да и многие гимназии, не имели подготовленных преподавателей. Их приглашали из-за границы, а также готовили в самих российских университетах и Петербургском Главном педагогическом институте (1804).

По замыслу реформы представлять интересы университета и подведомственных ему учебных заведений перед верховной властью должен был особый сановник — попечитель учебного округа. Вся Россия была поделена на пять таких округов — Петербургский, Московский, Виленский, Казанский и Харьковский. В правление Александра I попечители, как правило, жили в Петербурге и оттуда следили за округом через переписку и ежегодные ревизии.

Количество учебных заведений возросло, но уровень обучения в них далеко не всегда устраивал правительство и дворянство. Между тем, в условиях наполеоновских войн российская элита не могла воспользоваться признанными школами Европы. Проблема получения образования стояла и перед царской семьей. Вдовствующая императрица Мария Федоровна не желала отпускать из страны младших сыновей — Николая и Михаила. В результате в 1811 г. в Царском Селе был организован лицей. Правда, великие князья не были отданы в него. Лицей готовил кадры в высшие дипломатические и юридические органы страны. Этому же должна была служить открытая еще в 1805 г. при министерстве юстиции школа правоведения.

Таким образом, в первое десятилетие XIX в. были сделаны серьезные шаги правительства по реализации плана совершенствования политической системы и культуры российского общества по образцу европейских буржуазных стран. Новая администрация имела свои серьезные недостатки: функции министерств, Сената и Непременного совета не были четко определены. Не были также установлены пределы власти министров и характер их ответственности за свои распоряжения, деятельность их практически не контролировалась. Они подчинялись лично государю и могли заручиться его поддержкой, поскольку он сам выбирал и назначал их. Император предполагал, что созданная административная система, а также просветительские меры помогут ему провести и более глубинные реформы, затрагивающие политические и экономические основы империи.

Крестьянский вопрос

Наличие в стране крепостного права было, пожалуй, одним из главных тормозов либеральных преобразований, о которых мечтал император. Оно не позволяло рассчитывать на успех представительного правления, в крепостной стране невозможно было установить правовые отношения, крепостное право противоречило европейским представлениям об идеальном государстве, свободной личности.

Эта проблема сильно волновала русского императора. Александр I желал быть цивилизованным правителем европейской страны, а не «азиатским деспотом».

Однако большинство помещиков было заинтересовано в сохранении крепостного права и материально и психологически. Владение крестьянами во многом определяло социальный статус дворянина.

Поэтому желание императора и узкого круга дворянских аристократов отменить крепостное право натолкнулось на сопротивление российских помещиков. Поначалу, когда правительственные меры в крестьянском вопросе были робкими, сопротивление ощущалось слабо, но в дальнейшем оно переросло в конфронтацию с верховной властью.

Став императором, Александр I сразу продемонстрировал свое отношение к крестьянской проблеме. Прежде всего он прекратил раздачу государственных крестьян в частную собственность, что так широко практиковал Павел I. Многие сановники остались недовольны. Одному из них Александр I сказал: «Большая часть крестьян в России рабы: считаю лишним распространяться об унижении человечества и о несчастии подобного состояния. Я дал обет не увеличивать числа их и потому взял за правило не раздавать крестьян в собственность». Это пресекало распространение рабства вширь.

Следующей мерой в этом направлении стал Указ 28 мая 1801 г., запретивший публиковать в печати объявления о продаже крепостных душ без земли и с дроблением семьи. Против него помещики открыто не возражали, так как имели возможность продавать крепостных крестьян завуалировано, изменяя текст объявления. В конце того же года вышел Указ, разрешавший купцам, мещанам и государственным крестьянам приобретать ненаселенные земли. Он положил начало буржуазному землевладению в России, а также разрушил вековую монополию дворянства на земельную собственность.

Более существенным шагом по пути решения крестьянского вопроса стал Указ 20 февраля 1803 г. «О вольных хлебопашцах». Показательна история его появления. В конце 1802 г. к императору обратился граф С.П.Румянцев, один из крупнейших душевладельцев России, с просьбой разрешить ему освободить часть своих крестьян за выкуп. При этом он брал на себя обязательство наделить бывших крепостных землей. Указ не обязывал помещиков, а скорее призывал их освобождать крестьян. Разрешение мотивировалось интересами самих же дворян — они могли получить от крестьян более высокую цену за землю, чем при продаже ее в другие руки.

Отпущенные по этому указу крестьяне становились свободными хлебопашцами и составляли особую категорию населения. Предложение графа Румянцева император воспринял как возможность безболезненной ликвидации крепостной системы. Он ждал инициативы от дворянства. Изданием указа Александр рассчитывал на добрую волю помещиков, на их заинтересованность.

Однако сами владельцы крепостных отнеслись к Указу настороженно, так как увидели в нем проявление государственного вмешательства в их наследственные права. За все время правления Александра I указ был применен только в 161 случае, при этом в «вольные хлебопашцы» были переведены 47.153 крестьянина. Эта цифра мизерная по отношению к массе крепостных.

Указ «О вольных хлебопашцах» был менее радикален по сравнению с проектами, которые тайно обсуждались в «Негласном комитете» и в «Непременном совете». Но он наметил долгосрочное направление правительственной политики в крестьянском вопросе. Кроме того, он утверждал идею освобождения крестьян за выкуп.

Иначе решался крестьянский вопрос в Прибалтике. В 1804 г. был проведен начальный этап аграрной реформы в Латвии и Эстонии. Крестьяне, имевшие земельные наделы, объявлялись их собственниками, но при этом они были обязаны отбывать барщину и платить оброк владельцу.