Місцеве самоврядування в Україні

 

ний, тобто громадський, характер, оскільки своїм існуванням зо­бов'язані громадянському суспільству¹.

Остання точка зору є більш справедливою. Вважаємо, що функції представницьких органів місцевого самоврядування насамперед є похідними від територіальної громади, це продовження функцій цих спільностей. Ці функції переважно мають громадський, природний ха­рактер. Основним завданням органів місцевого самоврядування є діяльність щодо реалізації територіальною громадою її колективного права на місцеве самоврядування, яке, як зазначалося, має невід'ємний та невідчужуваний характер. Саме місцеві інтереси, де­термінуючи комплекс питань локального значення, зумовлюють гро­мадську природу органів, створених територіальною громадою та громадський характер їх основних функцій і повноважень.

Особливе місце в системі місцевого самоврядування посідає сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загаль­ного, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосуван­ня строком на чотири роки (що є певним парадоксом вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування, яка зазнала змін у 2004 р.) та здійснює свої повноваження на постійній основі. Відповідний сільський, селищний, міський голова організовує робо­ту представницького органу місцевого самоврядування, здійснює оперативно-розпорядчі функції, підписує рішення представницького органу, представляє інтереси територіальної громади, фактично вис­тупаючи гарантом реалізації муніципальних прав жителів — членів територіальної громади.

Природно, що левову частку питань, віднесених до відання місце­вого самоврядування, сільський, селищний, міський голова вирішує спільно з місцевою радою та її виконавчим комітетом. Проте ці поса­дові особи мають не тільки повноваження по організації роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, а й ряд повноважень по безпосередньому вирішенню питань місцевого значення, що виділяє

¹ Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: питання теорії та практики. — К., 1997. — С. 35; Смола М., Ветроумов Г. Местное самоуправление: некоторьіе проблеми организации и деятельности // Юри-дический вестник. — 1996. — № 2. — С. 72; Тодьїка Ю. Н. Основьі конституционного строя Украиньї. — X., 1999. — С. 171 та ін.

їх як самостійний елемент системи місцевого самоврядування, здат­ний самостійно виконувати велике коло самоврядних функцій.

Функції сільського, селищного, міського голови зумовлені специфікою його правового статусу як головної посадової особи те­риторіальної громади та органів місцевого самоврядування. З питань здійснення виконавчими органами ради, які вони очолюють, повно­важень органів виконавчої влади — сільські, селищні, міські голови є підконтрольними відповідним органам. Найважливішими повнова­женнями сільських, селищних, міських голів є їх право скликати сесії ради, формувати порядок денний її пленарних засідань, пропонувати раді обрати та звільняти з посади секретаря ради, одноособово визна­чати персональний склад виконавчого комітету ради, призначати та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до ко­мунальної власності відповідних територіальних громад. Сільський, селищний, міський голова є розпорядником бюджетних та позабюд­жетних коштів, він наділяється правом укладати від імені тери­торіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування та виконав­чої влади, визначені в законодавстві. В певних випадках сільський, селищний, міський голова має право зупиняти рішення відповідної ради і внести на повторний розгляд даної ради інше рішення з цього питання з відповідним обґрунтуванням своїх зауважень. Також сільським, селищним, міським головам надано право порушувати питання перед виборцями про дострокове припинення повноважень відповідної ради. Відповідне рішення з цього питання приймає тери­торіальна громада шляхом проведення місцевого референдуму.

Слід зазначити, що в Україні створена модель «сильного» голови, «сила» якого ґрунтується на: обранні його безпосередньо членами те­риторіальної громади; значній незалежності від представницького органу; одноособовим керуванням виконавчим комітетом та іншими виконавчими органами рад; праві вето щодо рішень ради; наданні йо­му широкого кола повноважень по здійсненню самоврядних функцій територіальної громади та делегованих повноважень державної вико­навчої влади. Така «сила» врівноважується системою підзвітності та підконтрольності територіальній громаді, відповідній раді та органам державної виконавчої влади. З часом, за умови законодавчого розвитку та посилення конституційної моделі статусу сільських, се­лищних, міських голів, їх роль у здійсненні місцевого самоврядуван-

 

722

723

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

ня зростатиме, оскільки конституційно вони не тільки головують на сесіях відповідної ради, а й очолюють її виконавчий орган і фактично покликані формувати та здійснювати комунальну політику.

Невід'ємним елементом системи локальної демократії є виконав­чий орган місцевого самоврядування, який забезпечує реалізацію демо­кратично виражених місцевих інтересів та певних функцій державної виконавчої влади. Наявність таких органів у період проведення ре­форм у державі має важливе значення. Саме на ці органи покладають­ся функції оперативно-розпорядчого характеру, які складаються здій по виконанню законів держави і рішень представницьких органів місцевого самоврядування. Структура виконавчих органів, чи­сельність їх апарату мають визначатися радою, а персональний склад, як зазначалося, одноособово пропонується відповідним сільським, селищним, міським головою і затверджується радою.

Призначення виконавчого органу полягає в оперативному розпо­рядженні ресурсами самоврядування для найбільш повного задово­лення потреб населення з урахуванням встановлених представниць­ким органом пріоритетів і обмежень. Можна виділити такі функції цих органів: 1) визначення, облік і прогнозування потреб населення, аналіз способів їх задоволення; 2) визначення, облік і прогнозування муніципальних ресурсів, аналіз їх стану, їх оновлення і доповнення; 3) аналіз і структуризація встановлених перед органом управління за­гальних завдань, з'ясування, які необхідні для їх вирішення ресурси, підготовка специфікованих вимог до системи інформаційного забез­печення; 4) генерування і аналіз різних варіантів дій, вибір цілей, оптимізуючих стратегію самоврядування та розробка відповідних програм; 5) контроль за ходом виконання програм і видання коригу­ючих команд; 6) контроль за досягнутою ефективністю та коригуван­ням програм по ходу їх виконання; 7) визначення кінцевих резуль­татів, зіставлення їх із загальними завданнями тощо.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

В Україні повноваження виконавчих органів місцевих рад включа­ють як ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб відповідних територіальних громад (власні, самоврядні повноважен­ня), так і окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (деле­говані) законом цим органам. Тому можна зробити висновок, що функції виконавчих структур місцевого самоврядування — це функції з подвійною природою. З одного боку, вони здійснюють суто муніци­пальні функції територіальних громад, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування. Комплекс цих функцій має громадський характер. З іншого — виконавчі органи місцевого само­врядування вирішують державні справи в межах делегованих їм повно­важень органів виконавчої влади. Такий дуалістичний характер основ­них напрямів і видів діяльності виконавчих органів місцевого самовря­дування зумовлює громадсько-державну природу цих структур та в подальшому, за умови чіткого розмежування в законодавстві повнова­жень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, дасть змогу гармонійно поєднувати в їх діяльності вирішення питань місцевого та державного значення, забезпечувати комплексний розви­ток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

На перший погляд, більш оптимально і ефективно система місце­вого самоврядування може функціонувати виключно на базовому рівні, тобто в місцях традиційного, природного поселення людей — селах, селищах і містах. Адже тільки в цих територіальних межах лю­ди відчувають себе територіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами. Однак спільні інтереси існують і у жителів району, а та­кож області. Тому особливе місце в системі місцевого самоврядуван­ня посідають районні та обласні ради. З одного боку, вони покликані забезпечувати реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст на своїй території. А з іншого — захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними держав­ними адміністраціями. Тому обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні та міські ради, природу. Особлива конституційна природа обласних та районних рад зумовлює специфіку їх функцій і повноважень. Певну частину локальних питань, віднесених до їх відання, обласні та районні ради вирішують виключно на їх пленар­них засіданнях. Окрему групу своїх повноважень вони делегують відповідним місцевим державним адміністраціям.

Виражаючи спільні інтереси територіальних громад, районні та обласні ради, по-перше, затверджують програми соціально-еко-

 

724

725

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

номічного та культурного розвитку відповідних районів і областей та контролюють їх виконання, по-друге, затверджують районні та об­ласні бюджети і контролюють їх виконання і, по-третє, вирішують інші питання, що віднесені законом до їхньої компетенції. Такий ста­тус районних і обласних рад передбачає встановлення більш тісних відносин з сільськими, селищними та міськими радами, а також з місцевими державними адміністраціями, на які покладається вико­нання затверджених районними та обласними радами програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідного райо­ну, області, цільових програм з інших питань, районних і обласних бюджетів, а також інших повноважень, делегованих їм районними та обласними радами. Це пояснюється тим, що Конституція не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи. Функції виконавчих органів цих рад виконують відповідні місцеві державні адміністрації, на які покладається реалізація делегованих їм відповідними радами повноважень. Така система управління, по суті, перетворює обласні та районні ради у деконцентровані адміністра­тивні структури держави, а не незалежні структури місцевого само­врядування.

Окрему групу в системі місцевого самоврядування складають такі організаційні форми участі населення у здійсненні місцевого само­врядування, як органи самоорганізації населення. Це громадська пред­ставницька форма місцевого самоврядування, яка утворюється насе­ленням мікротериторії для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населен­ня відповідної території, на основі законів та прийнятих відповідно до них локальних нормативних актів, із використанням власних та за­лучених матеріальних і фінансових ресурсів.

Серед основних завдань таких органів слід відзначити, зокрема, сприяння забезпеченню дотримання громадянами Конституції та за­конів України, реалізації рішень органів місцевого самоврядування, місцевих референдумів, зборів громадян за місцем проживання, прийнятих у межах їх компетенції тощо. Органи самоорганізації ство­рюються для вирішення, головним чином, справ, пов'язаних із задо­воленням соціально-економічних, культурних інтересів місцевого населення. Йдеться про організацію дозвілля, проведення робіт по благоустрою, озелененню та утриманню в належному стані дворів, вулиць, здійснення контролю за належною експлуатацією та ор­ганізацією обслуговування населення підприємствами, установами,

організаціями соціально-побутового сектору тощо. Органічно допов­нюючи систему місцевого самоврядування та сприяючи ефективному здійсненню функцій територіальних громад, органи самоорганізації мають на меті забезпечення скорочення розриву між державою та суспільством, розширюють соціальну основу самоврядування, забез­печують умови для реалізації жителями — членами територіальних громад їх конституційних прав на участь в управлінні державними та громадськими справами.

Отже, інститут місцевого самоврядування характеризується мно­жинністю суб'єктів, які його здійснюють. У сукупності вони утворю­ють цілісну, структурно і функціонально впорядковану систему місцевого самоврядування, базовим елементом якої є територіальна громада. Законодавство певною мірою встановлює основи правового статусу елементів цієї системи. Однак не викликає сумнівів, що по­дальший розвиток демократичних процесів в Україні зумовлює не­обхідність більш чіткого закріплення в конституційному законо­давстві правового статусу територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування.

26.4. Організаційно-правова та матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування

Ефективним та реально самостійним місцеве самоврядування може бути лише за наявності правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності.

Правова самостійність (автономія) полягає у визначенні на законо­давчому рівні сфери повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Органам місцевого самоврядування можуть надава­ тися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таким чи­ном держава делегує частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконт­рольні відповідним органам виконавчої влади, але підконтрольні ли­ше в цій частині. Загалом характерною рисою органів місцевого само­врядування на відміну від органів державної влади є те, що вони не мають так званої вертикалі, тобто немає «вищих» і «нижчих» рад, всі ради діють у межах закону, і «вищими» для них є тільки територіальні

 

726

727

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

громади, які їх обрали. Адміністративний контроль за діями органів місцевого самоврядування можливий лише для забезпечення закон­ності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Організаційна самостійна (автономія) полягає в тому, що орган місцевого самоврядування має право самостійно визначати свою внутрішню структуру відповідно до обсягу функцій та повноважень, які він здійснює. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування та його органів полягає у наданні їм відповідно до Конституції України та за­ конів України права на володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності та власними коштами, необхідними для виконання завдань, функцій та здійснення повноважень місцевого самоврядування.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнача­ються виключні повноваження територіальної громади як первинно­го суб'єкта місцевого самоврядування, виключні повноваження ради як повноважного представника територіальної громади та повнова­ження виконавчих органів місцевих рад. Ради наділено правом пред­ставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Ради не мають права приймати до свого розгляду та вирішувати на своїх пленарних засіданнях питання, які віднесені законом до компе­тенції їх виконавчих органів. Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів закріплені у статтях 25—40 зазна­ченого закону.

Повноваження сільських, селищних, міських рад за своїм характе­ром поділяють на три групи: з організації роботи в раді; формування органів ради та контролю за їх діяльністю; з безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Виконавчі органи утворюються відповідною радою, підконтрольні і підзвітні їй. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, які безпосередньо організовують реалізацію рішень відповідної ради, передбачені у статтях 27—41 закону, і їх поділяють на власні (самоврядні) та делеговані їм повноваження органів державної виконавчої влади.

Відповідно до ст. 12 закону сільський, селищний, міський голова очо­лює виконавчий комітет відповідної ради та головує на її засіданнях. Він обирається відповідною територіальною громадою і є її головною

посадовою особою. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені у ст. 42 закону і включають повноваження з ор­ганізації роботи відповідної ради та її виконкому, а також вирішення питань місцевого самоврядування, які не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

Обласні і районні ради відповідно до Конституції України є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Вони не мають своїх виконавчих органів, а голови районної та обласної рад обираються не населенням, а відповідною радою з-поміж депутатів і очолюють виконавчий апарат цих рад, який має забезпечувати переважно організацію роботи цих рад (підготовку та проведення сесій рад, інші організаційні питання). На цьому рівні функції виконавчих органів рад (які потрібно відрізняти від виконав­чого апарату рад) здійснюють відповідні місцеві державні адміністрації, тобто відбувається делегування окремих функцій місцевого самоврядування місцевим органам державної влади. Місцева державна адміністрація відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» здійснює в ме­жах своїх повноважень виконавчу владу на території відповідно адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повнова­ження, делеговані їй відповідною радою.

Повноваження обласної, районної (сільських районів) ради відповідно до закону поділяють на ті, які належать до виключних по­вноважень ради і вирішуються на її пленарних засіданнях, і ті, які ра­да має делегувати обласній, районній державній адміністрації. Закон передбачає також, що районні, обласні ради можуть здійснювати по­вноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до закону можуть утворюватись районні в місті ради, які створюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, що одночасно є і головою виконавчого комітету цієї ради.

Відповідно до ст. 16 Закону про місцеве самоврядування сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації насе­лення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень та здійснювати контроль за виконанням цих повноважень.

Рада складається з депутатів, загальна кількість яких визна­чається нею відповідно до Закону про вибори, а статус — Законом

 

728

729

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

України «Про статус депутатів місцевих рад» 2002 р. (зі змінами і до­повненнями). Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. Якщо до ради обрано менше двох третин її складу, продовжує здійснювати свої повноваження рада попереднього скликання до обрання необхідної кількості депутатів.

Основною формою роботи ради є її сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квар­тал. Сесія вважається правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, де­путатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Сесії ради проводяться гласно. За необхідності рада може прийня­ти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Органами рад, які працюють також у період між сесіями, є їх постійні комісії. Діяльність постійних комісій регламентується ст. 47 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Постійні комісії є органами ради, що обираються з-поміж її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відан­ня, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Закон забороняє обирати до складу постійних комісій сільських, селищних, міських голів, секретарів сільських, селищних, міських рад, голів районних у місті рад, район­них, обласних рад та їхніх заступників.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання про­грам і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробля­ють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступа­ють на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попе­редньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обран-

ня, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, се­лищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету відповідної ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках — на розгляд ради або її виконав­чого комітету; здійснюють контроль за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. У питаннях, які належать до їх відання, постійні комісії мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні документи та матеріали.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готу­ють висновки і рекомендації. Рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, по­садовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ни­ми строк.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Відповідно до ст. 48 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» ради можуть створювати тимчасові контрольні комісії з-поміж депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядуван­ня. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради.

Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняють­ся з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила комісію.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті ради є її виконавчий комітет, який утворюється нею на строк її повноважень. Його кількісний склад визначається відповідною радою, а персональ­ний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищно­го, міського голови та голови районної в місті ради.

 

730

731

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів вико­навчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконав­чої влади. До складу виконавчого комітету не можуть входити депута­ти відповідної ради, крім її секретаря. Виконавчий комітет ради: 1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-еко­номічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; 2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та орга­нізацій, шо належать до комунальної власності відповідної тери­торіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; 3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх поса­дових осіб.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради.

Обласні і районні ради не мають своїх виконавчих органів, а голо­ви районної та обласної рад обираються не населенням, а відповідною радою з-поміж депутатів і очолюють виконавчий апарат цих рад, який має забезпечувати переважно організацію роботи цих рад. Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяль­ності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місце­вого самоврядування.

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансо­ вою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, дохо­ ди місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Таким чином, конституційно закріплене право власності тери­торіальних громад на зазначені матеріальні і фінансові ресурси є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення права само­стійно, в межах Конституції і законів України реалізовувати інтереси населення відповідних територій. Конституція надала територіаль-

ним громадам сіл, селищ і міст також право об'єднувати на до­говірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюд­жетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансу­вання (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Важливим є конституційне положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядуван­ня, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компен­суються державою.

Зазначені конституційні положення повною мірою відповідають Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самовря­дування при здійсненні ними своїх повноважень. Так, згідно зі ст. 8 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокрем­лені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень. Розподіл коштів між місцевими органами влади, як зазначено у цій статті, має в розумних пропорціях відповідати тим завданням, що виконуються ними. Розумна частина фінансових коштів місцевих органів влади повинна надходити від місцевих податків, платежів і внесків, рівень яких вони мають встановити самі.

Автономія фінансово слабших місцевих органів потребує системи фінансового вирівнювання. У свою чергу ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування вказує, що такі процедури (фінансового вирівнювання) не повинні обмежувати свободу вибору органів місце­вого самоврядування в межах їхньої компетенції.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відпо­відно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб'єктом якого є територіальні громади сіл, се­лищ, міст, районів у містах. Зокрема, ст. 60 закону закріплено, що те­риторіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також: пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти,

 

732

733

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

спорту охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, прид­бання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встанов­леному законом.

Права щодо здійснення територіальними громадами управління кому­ нальною власністю грунтуються на положеннях cm. 143 Конституції України, якою встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого само­врядування:

— управляють майном, що є в комунальній власності;

— затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання;

— затверджують бюджети відповідних адміністративно-тери­
торіальних одиниць і контролюють їх виконання;

— встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону;

— забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів;

— утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні
підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за
їх діяльністю;

— вирішують інші питання місцевого значення, віднесені до їхньої
компетенції.

Відповідно до конституційних засад cm. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені права органів місцевого самовряду­ вання щодо здійснення права власності та управління об'єктами кому­ нальної власності. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним і фізич­ним особам, здавати їх в оренду, продавати й купувати, використову­вати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду.

Враховуючи особливості здійснення місцевого самоврядування в районах і областях, зазначена стаття містить положення про те, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, які задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права кому­нальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування за­ходів, передбачених бюджетами розвитку.

Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування. Це положення стосується і захисту їх майнових прав. Крім того, у п. 8 ст. 60 закону конкретно визначено, що право кому­нальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права ко­мунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних гро­мад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосеред­ньо територіальної громади або відповідно рішення ради чи уповно­важеного нею органу, окрім передбачених законом випадків.

Забезпечуючи майнові інтереси органів місцевого самоврядування, за­кон надає сільським, селищним, міським, районним у містах (у разі їх створення) радам такі права:

— вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ і організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що нале­жать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важли­ве значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

— мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також право на переваж­не придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових і соціаль­но-культурних потреб територіальних громад.

 

734

735

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

Чинне законодавство чітко розмежовує повноваження щодо кому­нальної власності представницьких органів місцевого самоврядуван­ня, їх виконавчих органів та місцевих державних адміністрацій.

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відповідно до ст. 25 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» належать:

— встановлення для підприємств, установ і організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

— прийняття рішень щодо відчуження комунального майна;

— затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

— визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;

— вирішення питань про придбання в установленому порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та пере-профілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

— прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повно­важень щодо управління майном, яке належить до комунальної влас­ності відповідної територіальної громади, визначення меж цих по­вноважень та умов їх здійснення;

— створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ і організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

— вирішення питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвес­тиціями.

Виконавчим органам сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю належать власні (самоврядні) повно­важення, а саме:

— управління в межах, визначених радою, майном, що належить
до комунальної власності відповідних територіальних громад;

 

—встановлення порядку та здійснення контролю за використан­ням прибутків підприємств, установ і організацій комунальної влас­ності відповідних територіальних громад;

—заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

—підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо поряд­ку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих про­грам приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

—організація виконання цих програм;

—подання раді письмових звітів про хід і результати відчуження комунального майна.

Ці органи мають делеговане повноваження погоджувати в уста­новленому порядку кандидатури для призначення на посаду керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

До повноважень районних і обласних рад у сфері комунальної влас­ ності належать:

—вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку;

—вирішення в установленому законом порядку питань щодо уп­равління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, се­лищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» ці питання вирішуються районними й обласними радами ви­ключно на їх пленарних засіданнях.

Місцеві державні адміністрації також здійснюють згідно із законо­давством делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке перебуває у спільній власності територіальних громад.

Найважливішою гарантією забезпечення виконання завдань і функцій органів місцевого самоврядування і водночас їх дійсної са­мостійності в межах Конституції і законодавства України є місцеві бюджети.

Місцеві бюджети складають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах і бюд-

 

736

24-8152

737

Розділ 26

Місцеве самоврядування в Україні

 

жети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самовряду­вання є бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Місцевий бюджет відповідно до ст. 63 Бюджетного кодексу України містить надходження і витрати на виконання повноважень органів вла­ ди Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати скла­дають єдиний баланс відповідного бюджету.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, райо­нах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджу­ють і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством України.

Конституцією України також встановлено, що районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між тери­торіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для ре­алізації спільних соціально-економічних програм.

Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів місцевого са­моврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України та правом відповідних рад са­мостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, які також коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного та держави.

Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами.

Бюджетним кодексом України регламентуються міжбюджетні відносини. Стаття 81 Бюджетного кодексу України визначає міжбюд­жетні відносини як відносини між державою, Автономною Рес­публікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для ви­конання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріпле­них законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Відповідно до Бюджетного кодексу України доходи й видатки місце­вих бюджетів поділяються на доходи і видатки, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, та доходи і видатки, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних транс­фертів.

Міжбюджетні трансферти — це кошти, які безоплатно і безпово­ротно передаються з одного бюджету до іншого. Розрізняють: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенцію; 3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації.

З допомогою системи міжбюджетних трансфертів здійснюється регулювання бюджетів.

Обов'язкові платежі, податки і збори, що закріплюються за бюд­жетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, складають кошик доходів цих бюджетів.

Розрахунок видатків, що враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів відповідно до статей 94, 95 Бюджетного кодексу України здійснюється за допомогою фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів для цих нормативів.

Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на вико­нання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визна­чається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість меш­канців чи споживачів соціальних послуг тощо.

Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів Ук­раїни і враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від:

— кількості населення та споживачів соціальних послуг;

— соціально-економічних, демографічних, кліматичних, еко­
логічних та інших особливостей адміністративно-територіальних
одиниць.

 

738

739

Розділ 26

Відповідно до чинного законодавства у дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Видатки місцевих бюджетів, так само як і доходи, поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого само­ врядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні у містах ради та їх виконавчі ор­гани самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Виконання район­них і обласних бюджетів здійснюється місцевими державними адміністраціями в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами в рішеннях про бюджет.

Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцево­го самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім цього, рішення органів державної влади, які потребують додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею останнім необхідних фінансових ре­сурсів. Ці рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцево­го самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені фінансовими ресурсами, повинні обов'язково компенсуватися державою.

Органи місцевого самоврядування мають широке коло прав щодо участі у фінансово-кредитних відносинах. Ці права регламентуються ст. 70 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лоте­реї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покрит­тя тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетно­го року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних гро­мад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням до місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування в Україні

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також і право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. Місцеві податки і збори, порядок їх сплати встановлюються органами місце­вого самоврядування відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України. Поки що їх частина в доходах місцевих бюджетів є дуже незначною.

Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері також детально регламентовані законодавством. До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад cm. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесені такі питання, що вирішуються тільки на пленарних засіданнях цих рад:

— затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
затвердження звіту про виконання бюджету;

—встановлення місцевих податків і зборів, розмірів їх ставок у ме­жах, визначених законом;

—прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

—прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бю­джетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місце­вого бюджету;

—прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законо­давства пільг по місцевих податках і зборах.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у цій сфері cm. 28 зазначеного закону віднесені такі власні (самоврядні) повноваження:

—складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвер­дження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквар­тальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

—встановлення в порядку і межах, визначених законодавством та­рифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами й організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; погодження в установ­леному порядку цих питань з підприємствами, установами та ор­ганізаціями, які не належать до комунальної власності;

 

740

741

Розділ 26

— встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку
використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній
власності територіальних громад;

— здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;

— залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

— об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцево­го бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ і організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад.

До їх відання віднесені ще такі делеговані повноваження:

— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зо­бов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

— здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

— сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Місцева державна адміністрація згідно зі cm. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» здійснює також такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:

— складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюд­
жету й забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою
про його виконання;

— подає в установленому порядку до органів виконавчої влади
вищого рівня фінансові показники та пропозиції до проекту Держав­
ного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного
бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами,
розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу суб'єктів, що підля­
гають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для
врахування їх при визначенні субвенцій, а також для бюджетного
вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних
потреб;

Місцеве самоврядування в Україні

— отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалеж­
но від форм власності інформацію, передбачену актами законодавст­
ва для складання і виконання бюджету;

— здійснює фінансування підприємств, установ і організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спор­ту, соціального захисту населення, переданих у встановленому зако­ном порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інте­реси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм і дорожним будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

— у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій і населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, доріг, зв'язку, служб з об­слуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення, та фінансує здійснення цих заходів;

 

—в установленому порядку регулює інвестиційну діяльність;

—регулює ціни та тарифи за виконання робіт і надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати й інші повно­важення, делеговані їм відповідними органами місцевого самовряду­вання.

26.5. Гарантії місцевого самоврядування в Україні

Становлення і розвиток місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань та функцій, формування дієздатних тери­торіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосеред­ньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самовряду­вання є система його гарантій.

 

742

743

Розділ 26