Нормирование использования природных ресурсов 2 страница

Финансирование содержания федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

Тема 4. Экономические основы
природопользования и охраны
окружающей среды

4.1. Место и роль экономики природопользования
в решении задач современности

Как отмечалось ранее, экономика природопользования – это раздел конкретной экономики, изучающий, главным образом, вопросы экономической оценки природных ресурсов и такой же оценки ущербов от загрязнения среды. В настоящее время более верно будет говорить об экономике природопользования и охраны окружающей среды (ПП и ООС) как едином целом.

Полная экономическая ценность природного ресурса слагается из ценности пользования (ценность от прямого использования и ценность от косвенного использования) и ценности, не связанной с использованием (ценность отложенной альтернативы, ценность наследования, ценность существования).

Соответственно выделены виды экономического ущерба от загрязнения природной среды:

1. Ущерб, причиняемый материальным объектам.

2. Ущерб здоровью и жизни населения.

3. Ущерб природно-ресурсной системе и соответствующим отраслям.

Объектом экономики природопользования является комплекс экономических отношений между обществом и природной средой.

Предмет экономики природопользования состоит в оптимизации экономических отношений между обществом и природной средой, направленных на сохранение и воспроизводство окружающей природной среды.

К основным задачам изучения экономики природопользования относятся:

1. Классификация и оценка природных ресурсов.

2. Оценка ущербов от загрязнения природной среды.

3. Хозяйственный механизм природопользования.

4. Эффективность использования природных ресурсов.

5. Эффективность затрат на поддержание нормальных условий воспроизводства природно-ресурсного потенциала.

К ключевым методам изучения экономики природопользования относится метод системного анализа, который базируется на теории систем, учитывает сложность исследуемого объекта, его взаимосвязи с другими объектами окружающей среды, а также объективное отсутствие ряда данных об объекте. В сфере природопользования, где ведущую роль в решении проблем играют социальные и общественные условия, применение системного анализа позволяет превратить сложную и трудноразрешимую проблему в ряд четко определенных задач, имеющих метод решения.

К числу инструментов, позволяющих наглядно и результативно исследовать взаимодействие экономики и окружающей природной среды, относятся методы моделирования и балансовый.

Если рассматривать материальные потоки, опосредующие взаимодействие экономики и окружающей природной среды, то из первого закона термодинамики – закона сохранения вещества и энергии – вытекает следующее требование. Поток материалов и энергии, поступающий из природы в процесс производства-потребления, должен быть равен потоку отходов, направляющихся обратно в окружающую природную среду. Это требование удовлетворяется в долгосрочной перспективе. И смысл его в том, что все то, что берется экономикой из окружающей природной среды – будь то ресурсы или энергия – рано или поздно поступит обратно в природную среду в виде остаточных отходов. С учетом действия этого закона актуальнейшими являются задачи:

- сокращение объема производства;

- сокращение первичных отходов;

- увеличение объема рециклирования.

Вместе с тем возможности рециклирования ограничены:

- действием второго закона термодинамики (закона возрастания энтропии), согласно которому в ходе преобразования вещества и сил природы часть энергии безвозвратно утрачивается, приобретая недоступные для применения формы и рассеиваясь;

- ресурсо- и энергоемкостью многих технологий рециклирования.

Экономика природопользования и охраны окружающей среды – это наука о выборе и решениях, принимаемых людьми в отношении ограниченных ресурсов природы и экологических благ, о разнообразных аспектах взаимосвязи между качеством окружающей природной среды и экономическим поведением отдельных индивидов и различных социальных групп, о том, каким образом экономическая система вырабатывает стимулы, которые способствуют либо рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, либо их разрушению. Любой вид ресурса при его использовании может давать как блага человеку, так и наносить вред его здоровью и окружающей среде.

Природные блага подлежат следующей классификации [13]:

Общественные блага – блага, обладающие свойством свободы доступа, а также отсутствием соперничества в потреблении. Они неделимы и потребляются в полном объеме. Значительная часть экологических благ – озоновый экран, ресурсы биоразнообразия, экологическая безопасность, атмосферный воздух и т.п. – являются общественными благами. Общественные экологические блага характеризуются следующими чертами:

- являются относительно неисчерпаемыми (неистощимыми);

- находятся либо в общественной (государственной, муниципальной и прочей коллективной), либо в общей (общедоступной) собственности;

- не являются классическими товарами.

Законы рынка на общественные экологические блага не распространяются.

Ресурсы совместного потребления – ресурсы, характеризующиеся свойством свободы доступа, но их использование носит конкурентный характер. Потребители конкурируют между собой либо за количество потребляемого блага, либо за его качество.

Конкурентность связана с природными свойствами данных благ, с тем, что они являются истощимыми. Такими свойствами обладают многие естественные ресурсы: подземные водные источники, рыбные ресурсы открытого моря, крупные водные системы, некоторые месторождения полезных ископаемых, в частности углеводородного сырья, ассимиляционный ресурс биосферы и др. Данную часть природных ресурсов называют еще естественными ресурсами совместного применения. Естественные ресурсы совместного применения (ЕРСП) имеют характеристики:

- являются истощимыми (с этим и связана конкуренция между потребителями за доступ к данным ресурсам);

- могут быть объектом не только общественной (государственной) или коллективной, но и частной собственности;

- по мере усиления ограниченности способны принимать товарную форму.

Никто из потенциальных и реальных потребителей не имеет стимулов к ограничению и рационализации их потребления.

Часть природных ресурсов может иметь экономические свойства и обычных частных товаров. Таковыми могут быть земельные ресурсы (прежде всего сельскохозяйственные, городские, пригородные), некоторые месторождения полезных ископаемых, некрупные водоемы, лесные угодья и некоторые другие ресурсы.

Основная часть экологических благ и природных ресурсов относится к общественным благам и ресурсам совместного применения. И этим объект анализа экономики ПП и ООС отличается от классической и неоклассической экономической теории, традиционно концентрировавших свое внимание на частных товарах.

В современных условиях экологические задачи, а также задачи рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, включая меры по ресурсосбережению, касаются всех – предприятий и отраслей различной специализации, многочисленных производителей и потребителей. Именно это позволяет оперировать термином «большая экономика», в рамках которой традиционное производство представлено в единстве со сферой ПП и ООС. Ее краткая структура:

I блок – совокупность природохозяйственных отраслей (лесное, водное, сельское, рыбное, охотничье хозяйства, а также геологоразведка). Их основными задачами являются: учет, оценка и охрана природных ресурсов и экосистем; подготовка их для последующего хозяйственного использования; воспроизводство ресурсов или содействие их естественному возобновлению.

II блок – размещен внутри производственного сектора и представлен экологическими подразделениями (службами, цехами, отделами, лабораториями) предприятий традиционных секторов экономики. Экологические службы предприятий направляют свои усилия на сокращение и нейтрализацию техногенного прессинга на природу в местах образования отходов, а также поступления выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую среду, представляя собой первый эшелон борьбы за экологическую чистоту и безопасность производства.

III блок – сформирован специализированными предприятиями, которые занимаются нейтрализацией стоков, утилизацией и переработкой разнообразных отходов и т. п., поступающих от производств всего региона или отдельной отрасли. Данные предприятия в определенном смысле завершают современный производственный процесс, формируя конечную ступень нейтрализации вредного воздействия экономики на состояние окружающей природной среды.

IV блок – экобизнес. Образован производствами, специализированными на изготовлении очистного и перерабатывающего отходы оборудования, средств экологического контроля и мониторинга, разного рода измерительной аппаратуры и т. п.

В его задачу также входит оказание разнообразных услуг в области экологической экспертизы и сертификации производства и продукции, экологического аудита, внедрения систем корпоративного экологического управления и т.д. Новым направлением деятельности IV блока является рециклинговая индустрия, в основе которой лежит принцип конструирования и производства готовой продукции, технических средств, в том числе бытовой техники, с таким расчетом, чтобы, например, максимальное количество отработавших деталей можно было использовать повторно без нанесения вреда окружающей среде. Значение рециклинга состоит в проникновении принципа малоотходности в основное производство, а также в процесс потребления готовой продукции.

Природопользование и охрана окружающей среды – это крупная сфера экономики, имеющая сложное организационное строение и решающая задачи воспроизводства, охраны и первичного использования природно-ресурсного потенциала, а также обеспечения высокого качества и разнообразия окружающей природной среды.

Экономика ПП и ООС изучает экономические отношения в этой сфере, формы и принципы управления ею.

Задачей экономики ПП и ООС является обоснование необходимых для достижения стабильности и устойчивости экологических систем как основы жизнедеятельности общества экономических (финансовых, трудовых, материальных, природных) ресурсов, а также механизмов, обеспечивающих выход на стационарные режимы.

4.2 Влияние цены на эксплуатацию ресурсов
и снижение загрязнения

Цена является важным регулирующим фактором потребления ресурсов. Вместо того чтобы устанавливать ограничения на потребление воды, вылов биоресурсов, вырубку леса и т.д., достаточно повысить цены на эти ресурсы, что приведет к снижению их эксплуатации. Аналогично, улучшить качество окружающей среды можно не только путем ограничения загрязненных выбросов, но и регулированием цены за единицу загрязнения.

Основополагающие элементы экологического ценообразования (анализ внешних экологических эффектов и их интернализации) были разработаны в 20-е годы прошлого столетия экономистом Пигу, который указал на необходимость платить за стоимость очистки выбросов до технически достигнутого уровня, за остаточный ущерб от загрязнения, а также за использование ассимиляционного потенциала природы. А. Пигу наглядно показал как рыночное равновесие возникает только в том случае, когда предельная полезность равна предельным индивидуальным издержкам. При отсутствии механизма охраны окружающей среды фирма-загрязнитель не учитывает ущерб, накладываемый на благосостояние третьих лиц, что приводит к определенному завышению объемов производства (индивидуальный оптимум). При интернализации внешних издержек (включение экологических затрат (внешних отрицательных эффектов) во внутренние издержки фирмы) происходит снижение объемов производства до «общественного оптимума». Основными инструментами, обеспечивающими эту интернализацию, служат: корректирующие налоги, названные в честь автора налогами А. Пигу и взыскиваемые с виновников отрицательных внешних эффектов; экологические стандарты, лимитирующие допустимый уровень загрязнения природной среды; платежи за загрязнения и др. За счет удорожания производимой продукции – платит и производитель и потребитель «грязной» продукции.

Основной причиной отрицательных внешних воздействий является плохо определенное право на использование ресурса. Отрицательное внешнее воздействие чаще всего возникает там, где права на собственность не определены, где ресурсы находятся в общем пользовании. С точки зрения обладателей прав собственности, загрязнение – это воровство, так как люди имеют права собственности на чистую окружающую природную среду.

Теорема Р. Коуза: внешние издержки и имущественные права. За основу взяты четко установленные права собственности на природные ресурсы и экологические блага. Когда это определено, а также при соблюдении ряда других условий (затратами на переговоры можно пренебречь, свободный доступ к информации, число участников переговоров относительно невелико), оптимальное качество окружающей среды может быть достигнуто на рыночной основе, а государственное участие сводится только к установлению этих имущественных прав. Т.е., согласно теоремы Р. Коуза, внешние издержки могут быть интернализированы путем рыночных переговоров между производителем и получателем экстерналий, и этот рыночный переговорный процесс обеспечит достижение оптимума Парето, которому соответствует общественный оптимум качества окружающей природной среды.

Имущественные права представляют собой множество правил, посредством которых определяется использование ограниченных ресурсов и товаров. Это – совокупность полномочий, которые характеризуют права и обязанности собственника, его привилегии и ответственность по использованию ресурсов.

Важнейшими признаками имущественных прав являются:

- универсальность, согласно которой все ресурсы должны находиться в чьей-то собственности (частной, государственной, общественной, другой) и все правомочия полностью установлены и известны членам общества;

- исключительность, в соответствии с которой все прибыли и убытки, связанные с обладанием любым ресурсом или его использованием, должны накладываться либо на собственника, либо на других лиц, но только как результат продажи ресурса;

- передаваемость, благодаря чему все имущественные права должны передаваться от одного лица к другому через свободный обмен;

- защищенность (обеспеченность), когда имущественные права защищены от непроизвольного захвата или вторжения других лиц.

Если собственник располагает хорошо определенными имущественными правами, то он имеет мощный стимул для эффективного использования ресурса, ибо снижение ценности данного ресурса приведет к его персональным потерям. Это и является правовой основой для прямых рыночных переговоров по достижению эффективного уровня загрязнения среды. Государственное же присутствие здесь ограничивается установлением подобных имущественных отношений на природные ресурсы.

Важнейшим теоретическим результатом теоремы Р. Коуза является обоснование необходимости четкого определения имущественных прав на природные ресурсы с учетом всего сложного их содержания.

В то же время нередко возникают опасения, что реализация теоремы Коуза на практике предполагает соблюдение ряда трудновыполнимых условий:

1) права собственности должны быть четко определены, практически осуществимы и передаваемы;

2) должны быть четко определены стороны, совершающие сделку;

3) краткосрочная заинтересованность в максимизации своего использования общественного ресурса без учета действенных стимулов к его сохранению в долгосрочном плане может помешать достижению договоренности;

4) все общественные ценности должны быть доступны частным собственникам;

5) трансакционные издержки должны быть невелики.

Проведенные экспериментальные исследования показали, что теорема Коуза верна при ведении договорного процесса 2-3 участниками. При возрастании числа участников резко увеличиваются транзакционные издержки, приводящие к превышению ожидаемых выгод.

Одним из центральных для экономики ПП и ООС является вопрос о соотношении государства и рынка. На практике ответом государства на ситуацию с неспособностью рынка выявить действительные общественные предпочтения являются:

- прямое обеспечение общественных экологических благ, включая как поддержание на должном уровне качества природной среды и экологической безопасности в целом, так и особо охраняемые территории (национальные природные парки, заказники и т.д.);

- установление государственной собственности на определенную часть природных ресурсов;

- использование политического процесса, демократических выборов, референдумов и т. п. в качестве средства агрегирования индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ и формирования необходимой институционно-правовой среды для их обеспечения на требуемом уровне с позиции интересов общества и его отдельных социальных групп.

К основным условиям, необходимым для успешного применения современных методов планирования ПП и ООС, относятся:

- развитие демократии и самодеятельности гражданского общества;

- наличие четкой и развитой законодательной базы и дееспособной институциональной системы, включая четкость и определенность имущественных прав на природные ресурсы с эффективным механизмом их защиты.

И административные и экономические инструменты не «запускаются» автоматически, требуется соответствующая институциональная, политическая, культурно-образовательная и прочие среды.

Основные принципы экономики природопользования и охраны окружающей среды.

В современном виде данные принципы были сформулированы в документах Всемирной конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и они включают:

- принцип альтернативных издержек*;

- загрязнитель (пользователь) платит;

- требование выбора наилучшей из доступных технологий;

- принцип устойчивого развития;

- принцип предосторожности;

- право на доступ к экологической информации и на участие в принятии решений.

*Альтернативные издержки (opportunity cost) возникают в мире ограниченных ресурсов при существовании различных, конкурирующих между собой способов их применения для удовлетворения разнообразных потребностей и представляют собой ценность наилучшей из упущенных возможностей альтернативного использования ресурсов (средств производства), потраченных на создание данных товаров и услуг.

Данные принципы закладывают основы экологической политики, системы управления, а также экологического права.

Совокупность принципов, определяющих основополагающие подходы к решению экологических проблем, в определенной мере видоизменяется и обогащается новыми требованиями. В наиболее продвинутых странах все активнее ставится задача учета следующих новых требований:

- циркулярности (подлинно безотходное, экологически безопасное и экономически эффективное производство);

- экологически безопасного ведения бизнеса;

- утверждения экологического стиля жизни.

В экономике природопользования и охраны окружающей среды одним из основных признан метод анализа затрат-результатов (АЗР).

Отличительные черты, определяющие как содержание, так и порядок применения данного метода.

В основе метода лежит сопоставление затрат на проведение каких-то природоохранных мероприятий, реализацию проектных решений и т.п. и результатов от этих мероприятий. Он базируется на общих критериях рыночной эффективности, диктующих представление и затрат, и эффектов в единообразных денежных измерителях.

Обязательным также является оценка ресурсов (издержек), используемых в рамках проекта, с позиции альтернативной стоимости. Тем самым каждый ресурс (фактор производства) в рамках проекта должен обеспечить получение результата, не худшего в сравнении с любой из возможных альтернатив применения этого ресурса. Применение метода анализа затрат-результатов может осуществляться лишь в системе сложившихся и вырабатываемых в обществе определенных ценностных представлений, в том числе о степени приоритетности и настоятельности экологических и природно-сырьевых потребностей. Данные ценностные представления формируются за пределами чисто рыночной сферы и охватывают такие вопросы, как равенство, справедливость в обществе, предпочтительность того или иного способа распределения общественных благ между различными социальными группами, а также издержек, связанных с реализацией проектов и политик, учет интересов будущих поколений и т.п. С изменением этих ценностных общественных императивов должны быть другими и решения, вырабатываемые на основе АЗР.

Наряду с административно-контрольными инструментами управления природопользованием и экологической безопасностью в странах с развитым рынком применяться Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования.

Выделяют:

1. Рыночно ориентированные инструменты:

- природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;

- рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;

- механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;

- залоговая система;

- интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в том числе на рынке рециклируемых отходов);

- методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;

- добровольные природоохранные соглашения между органами экологического контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями-природопользователями.

2. Финансово-кредитные инструменты:

- формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;

- кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.;

- режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

- экологические и ресурсные налоги; система страхования экологических рисков.

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды базируется на определенной институциональной основе, которую образуют:

- система имущественных прав, включая права собственности на экологические блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры;

- совокупность органов экологического контроля и управления (общегосударственных, региональных, местных).

- критерии отбора и оценки инструментов экологического управления.

- эффективность (способность достичь экологические цели наиболее рациональным, сберегающим затраты путем);

- справедливость (в отношении распределения последствий введения инструментов между различными социальными группами и хозяйствующими субъектами);

- реализуемость (включая наличие информационных источников и объем необходимых данных для обоснования и расчета, с одной стороны, и для контроля соблюдения – с другой);

- гибкость перед лицом постоянных экономических и других изменений;

- заложенность долговременных стимулов (ориентирующих хозяйствующие ячейки на поиск наилучших природоохранных решений, достижение все более «высоких» экологических рубежей и т.п.);

- социально-политическая приемлемость (степень поддержки и согласия на применение со стороны различных слоев общества).

4.3. Экономические инструменты охраны
окружающей среды и понятие хозяйственного
механизма природопользования

Преимущества:

- высокая эффективность с точки зрения экономии экологических затрат;

- способность вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению загрязнения среды, а тем самым и к научно-техническим инновациям;

- усиливают гибкость механизма экологического управления в целом, обеспечивают условия для самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранной деятельности;

- способствуют через механизм рыночного ценообразования сохранению дефицитных экологических ресурсов для будущих поколений;

- обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками финансирования.

Недостатки и слабости:

- сложность точного задания начального уровня эмиссионных платежей и обусловленная этим неопределенность достижения конечного природоохранного результата;

- высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующая постоянной корректировки уровня платежей;

- риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе на международных рынках, вследствие относительно высоких совокупных экологических издержек.

Экономические инструменты могут проявить свои положительные стороны только в сформированной рыночной среде, при процессах приватизации части общественных ресурсов, а также «бесхозных» общедоступных с неопределенными имущественными правами экологических благ. Для утверждения полноценного рынка природных ресурсов необходимо наличие ряда предпосылок. Основные из них:

- установление системы четко определенных имущественных прав на природные ресурсы и возможность их передачи от одного лица к другому, прежде всего в ходе операций купли-продажи;

- относительно свободный вход на рынок природных ресурсов и выход из него (отсутствие рыночных барьеров);

- наличие основных элементов рыночной инфраструктуры (кадастры природных ресурсов, система официальной регистрации имущественных прав на природные ресурсы и соответствующих рыночных операций, ипотека и ипотечные банки, рыночная ставка банковского процента и др.).

Наибольшие опасения должна вызывать не сама по себе частная собственность на природные ресурсы и развитие процессов приватизации, а сохранение в больших объемах природных ресурсов с неопределенными имущественными правами. В то же время общественная собственность не является изначально менее слабой в сравнении с частным типом присвоения, необходим лишь разумный баланс правомочий между федеральным центром и органами местного самоуправления по владению и распоряжению ресурсами.

Как показывает опыт развитых зарубежных стран, частная собственность в сфере природопользования является одной из наиболее регулируемых и регламентируемых. Эта регламентация имеет своей целью соблюдение частным собственником требований экологически безопасного хозяйствования и охраны окружающей среды. Перечень подобных требований и ограничений постоянно расширяется, чему, в частности, способствует проникновение в соответствующее законодательство требований экологически устойчивого природопользования.

В общем случае хозяйственный механизм – это способ ведения хозяйства со свойственными ему отношениями, формами и методами воздействия на производство и соответствующей организационной структурой.

Современный хозяйственный механизм природопользования в России начал активно формироваться с переходом РФ к рыночным отношениям. В настоящее время идет его относительное становление на основе накопленных знаний, отечественного и зарубежного опыта.

Под хозяйственным механизмом природопользования следует понимать целостную институциональную систему управления природопользованием, обеспечивающую устойчивое коэволюционное развитие и функционирование общественного производства в неразрывной связи с окружающей природной средой. Составной частью хозяйственного механизма природопользования является механизм управления, представляющий собой совокупность принципов, экономических рычагов, правовых и эколого-экономических методов и систем управления взаимодействием общества с окружающей средой.

Как и любой механизм управления биосоциальными системами, хозяйственный механизм природопользования постоянно совершенствуется на основе познания природных и социально-экономических закономерностей, осознания и понимания обществом своей роли и места в окружающей природной среде.

Функции хозяйственного механизма реализуются через отношения собственности, внедрение эффективного финансово-кредитного механизма, экономического стимулирования, инструментов платности, экологического страхования, формирование рынка экологических услуг, эффективное сочетание централизованного и местного управления и т.д.

4.3.1. Общая характеристика экономических инструментов

Совокупность экономических методов природоохранной политики включает экономические и финансовые инструменты, образующие систему стимулов, содействующих ограничению загрязнения и рациональному использованию природных ресурсов. Основная цель – убедить (заставить) общество оказывать на окружающую среду благоприятное воздействие посредством изменения определенных экономических стимулов.

Экономические методы, в отличие от административно-командных, допускают возможность выбора и воздействуют непосредственно на затраты и выгоды.

В экологическом ценообразовании как фундаментальной составляющей экономики природопользования применяются три основных типа оценки окружающей среды для различных видов ресурсов:

- плата с пользователей – за ресурсы, потребляемые непосредственно (воду, электроэнергию, вход в парк диких животных и т.д.);

- плата за выбросы или отходы – за ресурсы, потребляемые косвенно (способность воздуха и воды к ассимиляции отходов и т.д.);

- налог (плата) на продукт – за экологические ресурсы (блага природы, природные ресурсы), воплощенные в том или ином продукте (энергетические затраты, связанные с производством напитков в баночной упаковке и т.п.).

Общим принципом экологического ценообразования является то, что каждый пользователь экологических ресурсов или услуг должен уплатить определенную цену, отражающую три вида различных издержек:

- прямые – связанные с добычей, производством или сбором урожая;

- внешние экологические – сопутствующие производству (загрязнение воды, почвы и т. п.);