Собственность на природные ресурсы 3 страница

Если на заре ХХ века поведение человека определял его статус покорителя природы, дерзавшего переделать всю ее по своему усмотрению, то на закате этого же века у международного сообщества уже преобладали смятение и страх. Человечество поглощает тревога (алармизм, от англ. аlarm – тревога, страх) за будущее, зародившаяся именно в колыбели современной цивилизации.

1.4. Современная концепция устойчивого развития

Система «общество – природа» интерпретируется как двухкомпонентная система, объединенная процессом коэволюции,согласно которому природа и человек развиваются параллельно, воздействуя друг на друга. При этом общество, развиваясь по своим законам, не должно препятствовать условно-естественному ходу эволюции природы. Таким образом, в современных условиях основой совместного развития общества и природы является выполнение обществом условий коэволюции через поддержание регуляторной функции биосферы, обеспечивающей устойчивое естественное состояние окружающей среды человека.

К сожалению, диалектика развития такова, что общество, настроенное на эксплуатацию природных благ без должной компенсации, не желает пересмотра сложившихся взаимоотношений с природой, по крайней мере, до тех пор, пока они не станут тормозом дальнейшего развития социально-экономической системы. Например, в конце 80-х годов фермеры США, столкнувшись с негативным влиянием химического загрязнения подземных вод на прибыльность хозяйств, впервые в истории страны оплатили все расходы по мониторингу вод, используемых в сельском хозяйстве, а также стали инициаторами вытеснения минеральных удобрений органическими.

Исходя из определения устойчивого развития как сбалансированного решения социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды в целях удовлетворения нужд сегодняшнего поколения людей без ущерба способности будущих поколений удовлетворять потребности, следует, что:

- социально-экономическое развитие не должно разрушать своей природной основы;

- улучшение качества жизни людей ограничено пределами хозяйственной емкости биосферы, нарушение которой приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям.

Американским ученым М. Колби выделено пять основных подходов (парадигм) имевших место в развитии управления окружающей средой с учетом, кроме прочего, таких показателей как права собственности на ресурсы и система платежей.

Таким образом «экотопия» выживания человечества возможна лишь при единении с саморегулирующимися экосистемами и том общественном устройстве, примитивные формы которого пройдены человеком еще в период своего становления как вида.

Работа другого американского ученого Алвина Тоффлера «Третья волна» показывает неизбежность системного кризиса цивилизации и перехода к стратегиям бережного отношения к природным ресурсам. Кроме того, автор показывает, как все человечество в виде единой глобальной популяции стихийно регулирует и свои внутренние отношения, и взаимоотношения с окружающей средой.

Поскольку биосфера как регулятор окружающей среды представляет собой единую систему, то переход к устойчивому развитию мирового сообщества может быть осуществлен только в условиях эффективного международного сотрудничества.

1.5. Субъектно-объектный базис организации
природопользования как основа методологического
подхода к его рационализации

Вопросы рационализации природопользования ни в коей мере нельзя сводить только к совершенствованию технологических процессов (в том числе к безотходным технологиям) или к экологическим основам использования биологических ресурсов. Это, безусловно, необходимое условие для рационального природопользования, но условие, которое должно иметь под собой историческую, правовую и образовательную базу. Без нее, несмотря на самые совершенные разработки экологов, биологов, законотворцев (имеются в виду законы и прочие нормативные акты по охране и рациональному использованию природных ресурсов), ничего конструктивного не получится. Наглядный пример – наш родной край. Наши ученые – биологи, экологи, лесоводы, охотоведы – ни сколько не безграмотнее тех же американских или европейских специалистов. Но фактическое состояние дел, например, в Америке и России имеет очень мало общего. Проблема в другом. Приоритет изучения использования природных ресурсов принадлежит естественным наукам, в то же время природопользование – это проблема социальная, так как только человек определяет его характер. Совершенствование технологий (в том числе безотходного производства) – это, пожалуй, самая простая и любимая для человека составляющая природопользования. Но она не способна разрешить глубинных противоречий между человеком и окружающей его природной средой.

Так как природопользование охватывает все без исключения стороны взаимодействия человека и природы, то оно выступает объектом полидисциплинарных исследований и представляет собой поле интересов и приложения усилий всех наук. Но так как субъектом природопользования является человек, то проблема его упорядочения и рационализации находится в социально-экономической, политической и гуманитарной плоскости в самом широком смысле этого слова. По мнению академика РАН Н.Н. Моисеева, если в вопросах рационализации природопользования эстафета не будет передана гуманитарным наукам, то «все исследования, которые ведутся сегодня математиками и естественниками в области глобальной экологии, окажутся практически бессмысленными». Однобокие исследования, направленные только на объект, породили малоэффективные или вовсе нежизненные схемы рационализации природопользования.

Данные схемы оказались очень цепкими и, несмотря на свою ущербность, до сих пор доминируют в обоснованиях различных «Экологических программ», «Стратегий охраны», «Развитий природных комплексов» и других проектах, программах и научно-методических основах. В результате недооценивается сама сущность природопользования, определяющая характер и формы использования всех природных ресурсов. Вопросы организации, экономики, технологии природопользования, а также отношение к самому объекту природопользования – природе зависят от устройства и состояния человеческого общества, правовых основ его существования. Практика природопользования подтверждает, что без совершенствования устройства самого общества и решения правовых вопросов по отношению к природным ресурсам все наработки ученых, в том числе и вся методология, оказываются абсолютно неэффективными.

Ученые, занимающиеся проблемами природопользования, вполне обоснованно отмечают, что взаимодействие человека и природы, т.е. влияние антропогенных факторов на природу и измененной природы на человека, представляет собой предмет исключительной сложности. Его изучение сопряжено с громадными трудностями самого разного свойства. И главная из них состоит в неизведанности путей познания этого процесса как целого. Наука делает лишь самые первые шаги на пути такого изучения. Как отмечают некоторые ученые, «концепт модели природопользования должен объединять всю необходимую информацию из прошлого, настоящего и будущего, будущего в том смысле, что составители концепта должны уметь увидеть его из будущего, посмотреть на него глазами тех, кто будет жить уже при его осуществлении». Исходными позициями при разработке концептов должна быть система приоритетов и специальная методология. Именно в слабости методологической базы – причина упущений в области природопользования.

Развитие науки природопользования невозможно без развития двух составляющих – блока естественных наук, при приоритете экологии (экология особей, популяций, экосистем, в том числе экология самого человека), и блока социальных наук (правоведение, политическая антропология, государственное и муниципальное устройство и т.д.). Вероятнее всего, вместе они должны дать начало такой науке и такому направлению как «популяционная экология человека». Пока эта наука еще никак не проявилась. Вся экология человека направлена или к организменному уровню (валеологии), или к экологии экосистем. Именно в вопросах природопользования грани между естественными и общественными науками все в большей и большей мере становятся проницаемыми. Происходит естественный процесс взаимодействия наук, основывающийся на единстве научного познания. Объектом познания служит само природопользование как объективная реальность, как важнейший аспект жизни человека, включающий в себя совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению, использование природных ресурсов в процессе общественного производства для целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества [16]. Учитывая, что само природопользование, как объект познания состоит из природы (объекта) и человека (субъекта), хронологически связанных от древнейших времен до наших дней, историзм в природопользовании заключается в самом стадиальном подходе к динамике развития изучаемого объекта.

Предметом исследования природопользования являются экология природных систем (особей, популяций, биогеоценозов) и сам человек, выражающий состояние своих собственных популяций (размер, внутреннее устройство, культурная адаптация) как составляющих единой экосистемы. Популяции человека как предмет природопользования выступают в виде социальных (этносоциальных) организмов, владеющих своими собственными ресурсами и развивающиеся вместе с ними. Одна из важнейших задач современности состоит в том, чтобы раскрыть, выявить и показать основу кризисных явлений природопользования и критерий его оценки с конечной целью в установлении путей оптимизации соотношений (и связей) между природными ресурсами, естественными условиями жизни общества и его социально-экономическим развитием, рассмотрение данных взаимоотношений, их динамики и характера изменений в историческом аспекте, в процессе совместной эволюции.

Основное противоречие в российском природопользовании Советского и постсоветского периодов определено внутренними противоречиями в государстве, которое есть ни что иное как одна системная популяция людей. С одной стороны – общенародная государственная собственность, управление и использование которой осуществляется единым центром, а, с другой, – предпосылкой рационального природопользования может быть только отношение каждого конкретного человека к окружающей социально-природной среде как к собственной. Эти два взаимоисключающих постулата и являются причиной обнищания и запустения огромных Российских просторов.

Тема 2. Собственность на природные ресурсы
и управление природопользованием

2.1 Собственность на природные ресурсы
и особенности ее проявления
в отдельных государствах

В проблеме взаимоотношений общества с окружающей средой особо стоит вопрос о собственности на природные ресурсы, а в более широком аспекте – на экологические блага. Собственность обычно трактуется либо как «волевые отношения людей, зависящие от их инициативы, желания», либо как «объективно обусловленные определенным уровнем развития производства способы взаимодействия людей».

Когда существует обилие ресурсов по отношению к спросу, то их ценность мала и система прав пользователей довольно расплывчата. Однако по мере роста ценности ресурсов растет и потенциальная выгода от совершенствования условий распределения (фиксирования) ресурсов среди экономических субъектов и потребность в более совершенной системе прав собственности на ресурсы. Поэтому считается, что фундаментальным условием эффективного функционирования рынка является наличие четко определенного, эксклюзивного, передаваемого, гарантированного и реализуемого права собственности.

Краеугольным камнем в проблеме собственности остается вопрос о земле, относительно которой собственник реализует свой интерес через право владения, пользования и распоряжения.

Право владения землей означает физическую ее принадлежность конкретному субъекту.

Право пользования позволяет эксплуатировать ее полезные свойства и качества.

Право распоряжения землей выражается в двух формах:

- вещественной, когда собственник имеет право необратимого изменения назначения земли (например, использование участка земли под водохранилище);

- правовой, когда собственник имеет право продать землю, сдать в аренду, заложить, подарить и т.п.

В России до перехода к рыночным отношениям земля находилась в государственной собственности и частично колхозно-кооперативной. С принятием новой Конституции РФ, согласно ст. 9, земля может находиться в государственной, федеральной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Частная собственность на землю допускается в форме индивидуальной собственности граждан, общей совместной, долевой и собственности юридических лиц.

Лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продать его, подарить, отдать в залог или сдать в аренду.

Несмотря на закрепление прав частной собственности на землю в Конституции РФ, спор о целесообразности ее продажи, который длится уже второе столетие, продолжается, в том числе и по причине общинных традиций России.

Как показывает опыт хозяйствования развитых стран, наиболее благоприятные отношения между обществом и окружающей природной средой складываются при реализации условия разделения прав собственности и прав пользования, т.е. чтобы государство не выступало как собственник и пользователь одновременно, а осуществляло лишь учетную и контрольную функции. Ибо при частной собственности уже новый субъект, более низкого иерархического уровня, становится одновременно и собственником, и пользователем.

Конституцией РФ установлено:

а) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2, ст. 9);

б) вопросы осуществления собственниками земли и других природных ресурсов принадлежащих им правомочий (владения, распоряжения и пользования), а также природопользование регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 72, 76);

в) земля и прочие природные ресурсы находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а государственная собственность на них подлежит разграничению на собственность Федерации и субъекта Федерации (ст. 72 и др.).

В то же время, согласно действующему Российскому законодательству, право собственности на природные ресурсы со стороны субъектов РФ либо существует чисто формально, либо вообще не существует [24].

Собственность на природные ресурсы

Природный ресурс, которым владеет один человек или группа людей, находится в частной собственности. Частная собственность характеризуется свойствами полноты принадлежности, исключительности и передаваемости. Частные блага конкурентны в потреблении.

Ресурсы, находящиеся в общественной собственности, принадлежат всем гражданам страны, края, района или населенного пункта, но управляются правительством или администрацией соответствующего уровня.

Общей, или общедоступной, называется собственность, к которой люди имеют практически свободный и неуправляемый доступ. Большая часть собственности, находящейся в общем владении, это потенциально возобновимые ресурсы. Общие ресурсы недооцениваются и перепотребляются: по экономическим законам, то, что ничего не стоит, потребляется быстрее, чем фактически необходимо. Это явление называют трагедией общих ресурсов. Причина трагедии кроется в так называемом «правиле захвата» – общий ресурс достается тому, кто первым захватит его, по принципу «Если сегодня не я, то завтра кто-нибудь другой». Если общественная собственность плохо контролируется и управляется правительственными органами, то общественный ресурс фактически приобретает статус общего ресурса и может перепотребляться.

В общей проблеме отношений собственности один из важных аспектов – собственность на ресурсы. Решения разнообразны и могут зависеть от многих факторов, один из которых – берет ли на себя государство решение задачи экономического воспроизводства ресурсов. Представляет интерес классификация собственности на природные ресурсы с позиции их территориальной принадлежности и общественной значимости. Такие природные ресурсы как воздух и вода не имеют границ, их значимость для биосферы трудно переоценить и, очевидно, они относятся к общемировой собственности.

Мигрирующие виды биоресурсов также не знают границ, хотя пути их передвижения замкнуты и фиксированы. Пока на такие ресурсы распространяется право государственной собственности, но в области распоряжения (управления) ими (а распоряжение – один из основных факторов, определяющих понятие собственности) все большую роль начинают играть международные решения, рекомендации и договоренности. Так, необходимость международно-согласованного управления морскими биоресурсами подтверждена документами Комитета по Рыболовству ФАО.

Поэтому в перспективе можно ожидать изменений формы собственности относительно мигрирующих биоресурсов.

Следующий класс ресурсов – это ресурсы, строго фиксированные относительно их расположения, представляющие национальную значимость для всего населения страны и требующие национального уровня управления не только с точки зрения пользования, но и оптимального управления и распоряжения ими. Это так называемые стратегические ресурсы, на которые распространяется государственная форма собственности.

Территориально фиксированные ресурсы могут и не представлять национальной значимости, т.е. только иметь местное значение, и в таком случае они могут находиться в территориальной (краевой, областной и т.п.) собственности.

Отношения собственности на минерально-сырьевые (невоспроизводимые) природные ресурсы в странах с рыночной экономикой также имеют определенные вариации. В федеральной собственности США находится 80% запасов нефти и газа, 50% угля, 80% нефтеносных сланцев и т.д.

В последнее время в США нефтеносные участки сдаются только в аренду и, вообще, арендный способ пользования природными благами становится преобладающим.

В Норвегии все запасы нефти и газа принадлежат государству. Причем за законодательство и общую политику государства в нефтегазовом бизнесе отвечает парламент. По оценкам специалистов, нефтяное законодательство Норвегии является одним из совершенных в мире. В Канаде отношения собственности на минерально-сырьевые ресурсы типичны США. Коренное отличие лишь в том, что права собственности закреплены за провинциальными властями.

Собственность на возобновляемые ресурсы также допускает широкие вариации.

Так, 72% эксплуатационных лесов в США (а все леса подразделяются на эксплуатационные (65% всех лесных угодий) и нетоварные) находятся в собственности частных владельцев. Причем, если в южных штатах в частном владении более 90% лесов, то в западных – только около 30%. В Канаде, учитывая, что главный землевладелец – государство, основная масса лесов (93%) находится в его юрисдикции. Из них только 10% – в собственности федерального правительства, а 83% – в юрисдикции провинций. В Республике Корея государственные леса составляют 20%, общественные – 8%, частные – 72%. Количество частных владельцев на 1992 г. достигало 1910 тыс. человек; в личном распоряжении 96% владельцев имеется менее 10 га лесной площади; большая часть лесовладельцев использует свои маленькие лесные наделы для фамильных кладбищ.

В зарубежных странах собственность на ресурсы, в том числе на возобновляемые, – это не только право распоряжаться ею, но и ответственность. В странах с развитой системой форм собственности на лесные ресурсы (Швеция, Финляндия и др.) все «частники» должны обязательно быть членами Ассоциации лесовладельцев и в то же время владельцы частных лесов не имеют права срубить ни одного дерева без ведома и разрешения государственной лесной службы.

Если обратиться к проблеме собственности на ресурсы шельфовой зоны, то и здесь существуют определенные различия. В США в собственности штатов находится шельфовая зона, простирающаяся в открытое море на 3 мили, в некоторых – до 9 миль.

Однако это не значит, что редкие стратегические ресурсы находятся непосредственно под их юрисдикцией, точно так же, как и аналогичные ресурсы на землях с частной собственностью. Хотя даже такие ресурсы, как нефть (по нашей классификации, относящаяся к стратегическим ресурсам) в шельфовых зонах штатов находятся под их юрисдикцией.

На отношения собственности на природные ресурсы оказали влияние, во-первых, исторический процесс формирования любого государства; во-вторых, структура устройства государства. Государства с федеративным устройством – США, Канада, ФРГ – так или иначе должны делиться правами собственности на природные ресурсы с субъектами, а вот в какой степени, это зависит от конкретной потребности и эффективности общественного производства, международных обязательств и т.п.

Утверждение Федеративного государства и переход России на рельсы рыночной экономики по сущности должно было сопровождаться изменением прав собственности на природные ресурсы. Это предполагает и Конституция РФ (1993). В то же время доминанта федеральных ресурсных законов на правовом поле Российского природопользования практически все ресурсы относит к государственной федеральной собственности.

2.2. Управление природопользованием

Управление природопользованием – это ориентированная система мероприятий, функционально направленная на поддержание качества окружающей среды (совокупности свойств, утеря которых влечет разрушение биосферы) в условиях воздействия на Природу. (Под воздействием на Природу понимается широкий спектр складывающихся взаимоотношений в системе «окружающая среда – общество», включающий совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала, его воспроизводство и сохранение).

Управление природопользованием – это мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении.

Основные требования к управлению природопользованием:

1) своевременность;

2) эффективность и соответствие целям;

3) адекватность управленческой формы;

4) оптимальность;

5) иерархичность;

6) усиление желательных обратных связей;

7) учет объективных ограничений природно-ресурсного и экономического потенциала;

8) учет текущих реакций (необходимо знать положительные и отрицательные реакции системы на уже проведенные акции управления);

9) целевая функция (направлено на достижение цели);

10) естественность;

11) адаптивность (способность изменить структуру и способы функционирования в соответствии с измененными внешними условиями и целями, учет всех экологических, экономических и социальных последствий;

12) прогнозность.

Виды управления:

1. Мягкое– опосредованное, направляющее, косвенное воздействие, сохраняющее или восстанавливающее экологический баланс, как правило, с использованием естественных механизмов саморегуляции (выборочные рубки, сбор «лишнего» урожая и т.д.).

Существует Правило «мягкого» управления природой – когда управление природными процессами способно вызвать желательные природные цепные реакции без нарушения естественных процессов в экосистемах и потому «мягкое» управление природой социально-экономически предпочтительнее «жесткого», техногенного. Это правило целесообразного преобразования природы. «Мягкое» управление, основанное на повышении или восстановлении бывшей естественной продуктивности экосистем путем целенаправленной и основанной на использовании объективных законов природы серии мероприятий, позволяет направлять природные цепные реакции в благоприятную для хозяйства и жизни людей сторону.

2. Жесткое – техническое и техногенное воздействие и вмешательство в естественные процессы, их исправление путем коренного преобразования механизмов и систем природы (переброска рек, строительство плотин, сплошнолесосечные рубки и др.):

- дает хозяйственный эффект в коротком временном интервале и при локальном или региональном масштабе, когда его применение не ведет к подрыву природно-ресурсного потенциала;

- основано на искусственном перенапряжении или предельном омоложении природной системы;

- неизбежных цепных реакций «жесткого» управления природой – «жесткое» управление природными процессами как правило чревато цепными природными реакциями, значительная часть которых оказывается экологически, социально и экономически неприемлемой в длительном интервале времени.

Действие этого правила связано прежде всего с тем, что грубое, «хирургическое» вмешательство в жизнь природных систем вызывает действие закона внутреннего динамического равновесия и значительное увеличение энергетических затрат на поддержание природных процессов (изменение русла рек, орошение сухих степей, распашка огромных площадей целинных земель и т.д.). Со временем затраты на поддержание технических устройств обеспечивающих «жесткое» управление возрастают, что делает его абсолютно не эффективным.

Тема 3. Методы управления
природопользованием

3.1. Законодательные методы

В правовых вопросах природопользования первостепенным является Экологическое право – это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Источниками экологического права в Российской Федерации являются:

1. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, которая декларирует право граждан на землю и др. природные ресурсы; право на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного здоровью; определяет организационные и контрольные функции государственных и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов; устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Статья 72 Конституции РФ определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные Законы и Кодексы составляют экологическую и природно-ресурсную правовую основу. Это, прежде всего: Закон об охране окружающей среды; Земельный Кодекс; Закон о недрах; Водный Кодекс; Лесной Кодекс; Закон о животном мире.

Закон об охране окружающей среды (2002) определяет основные принципы использования и охраны окружающей среды (ст. 3):

- соблюдение права человека на здоровую, благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- экономическое регулирование и нормирование качества;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- сохранение биологического разнообразия;

- необходимое наличие особо охраняемых природных территорий и объектов;

- экологические требования при выполнении производственной или иной деятельности;

- принятие соответствующих мер при чрезвычайных экологических ситуациях;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;

- государственный экологический мониторинг и экологический контроль;

- ответственность за экологические правонарушения;

- международное сотрудничество.

Каждый из ресурсных Законов (Кодексов) кроме характеристики ресурса, разграничения компетенции, порядка пользования, охраны и платежей предусматривает выполнение указанных принципов использования и охраны окружающей среды.

3.2. Информационные методы

Информационные методы условно можно разделить на три части:

- мероприятия, направленные на получение, обработку, хранение, представление и дальнейшее использование информации о состоянии окружающей среды и динамики развития процессов в ней;

- экологический мониторинг, методы картографирования и кадастров, геоинформационные системы, моделирование и прогнозирование антропогенных экологических процессов;

- экологическое образование, просвещение и воспитание, пропаганда и реклама.

3.2.1. Мониторинг окружающей среды

Усиление негативных последствий антропогенного воздействия на природу обусловило создание специальной системы наблюдений – мониторинга антропогенных изменений состояния природной среды. Общепринятым стало определение мониторинга, данное Ю.А. Израэлем (1974 г.):

мониторингом называется система наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды, позволяющая выделить изменения состояния биосферы на естественном фоне под влиянием человеческой деятельности.